陕西省巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接研究

摘要 陕西省内关中、陕北、陕南3个板块自然条件、资源禀赋、经济发展水平各有特色，如何因地制宜地做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接工作，在产业、就业、生态保护、文化传承、公共服务、人才建设等方面仍然面临着许多困境。充分考虑当地的自然资源条件和经济发展实际，通过提升产业发展水平，破解群众就业难题，加大生态保护力度，焕发乡村文化活力，提升公共服务水平，加强人才队伍建设，有利于陕西巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。

关键词 脱贫攻坚；乡村振兴；有效衔接

中图分类号 F 323.8  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）12-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.12.054

Research on the Effective Connection Between Consolidate and Expand the Achievements of Poverty Alleviation and Rural Revitalization in Shaanxi Province

ZHAO Xiao-min

（Party School of the Shaanxi Provincial Committee of CPC （Shaanxi Institute of Public Administration），  Xian，Shaanxi 710061）

Abstract In Shaanxi Province，the natural conditions， resource endowments and economic development levels of the three plates in Guanzhong， Northern Shaanxi and Southern Shaanxi have their own characteristics. How to consolidate and expand the achievements of poverty alleviation and effectively connect with rural revitalization according to local conditions is still facing many difficulties，especially in industry， employment， ecological protection， cultural inheritance， public services and talent construction. Fully considering the local natural resource conditions and the reality of economic development， it is beneficial for Shaanxi to consolidate and expand the achievements of poverty alleviation and effectively connect with rural revitalization by improving the level of industrial development， solving the problem of mass employment， strengthening ecological protection， glowing the vitality of rural culture， improving the level of public services and strengthening the construction of talent team.

Key words Poverty alleviation;Rural revitalization;Effective connection

基金项目

中共陕西省委党校（陕西行政学院）2023年度校（院）级课题。

作者简介 张晓敏（1981—），女，甘肃白银人，讲师，硕士，从事“三农”问题与乡村振兴战略研究。

收稿日期 2023-07-31

建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，是“十四五”规划和2035年远景目标的重要内容。做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，“关系到构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，关系到全面建设社会主义现代化国家全局和实现第二个百年奋斗目标”［1］。2021年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，“乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果，要持续推动同乡村振兴战略有机衔接，确保不发生规模性返贫”［2］，再次明确了推动乡村振兴战略的底线任务。从中央政策层面可见，做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，是全党“三农”工作的重中之重。

1 问题提出与文献回顾

巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接是当前“三农”领域的热点问题，最新的研究成果主要集中在以下方面：从衔接内容与框架上来看，对于二者有效衔接的研究应当包括衔接理论、衔接路径、衔接体系、衔接政策［3］。未来研究需要重点关注扶贫开发与乡村发展的时空格局与关键问题、相对贫困治理机制与成效提升策略、城乡融合发展与乡村振兴互馈机制等命题［4］。二者有效衔接的总体框架构建需以区域分异理论、区域发展阶段理论以及人地关系地域系统理论等为基础，根据空间尺度、地域类型与发展阶段，选取创建有效衔接试点示范区［5］。从衔接逻辑与关系上来看，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴在形成背景、目标任务和实践内容等方面相互区别，而在概念范畴、实践时限、相互作用和实践过程等方面又紧密联系［6］，二者既具有战略一致性，又具有相互借鉴性［7］。在“理念-体制-主体”的理论分析框架下，二者呈现出理念互融、体制互通、主体一致的逻辑关系，但也面临着理念目标衔接难、体制机制融合难、参与主体延伸难等方面的困境［8］。若从政策协同视角来看，脱贫攻坚与乡村振兴在政策供给目标、方式和内容等方面都具有政策协同性［9］。同时，由于脱贫攻坚与乡村振兴在空间上是高度重叠的，因此，从空间再生产出发可以更好地厘清从脱贫攻坚到乡村振兴的连续性与发展性［10］。从衔接路径与对策上来看，推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接，应以促进全体农村居民的生计改善和全面发展为根本导向［11］。其工作重心在于提升精准扶贫效能，补齐短板弱项，关注特殊贫困群体，发展壮大集体经济，加快相对贫困治理机制建设［12］。发挥基层政府治理能力与社区自组织运行能力，能够赋予贫困社区与贫困人口文化动能［13］。通过文化与农业要素融合，能够实现传统农业转型发展和农民持续稳定增收效应，从根本上转变区域经济增长的动力机制［14］。从财政保障角度看，引导市场机制发挥优势具有客观必然性［15］，以需求为导向的金融支持能够保证脱贫攻坚向乡村振兴战略顺利过渡［16］。

学术界对巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的关注度持续增高，从已有文献看，关于衔接内容与框架以及二者之间逻辑关系的研究已经相对成熟与完善，但是关于衔接路径与对策的研究偏重理论阐释，有针对性和可操作性的实践经验少，忽略了我国地区发展不平衡的现状，针对区域特点及具体情况的研究较少。因此，陕西省如何巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，仍然具有十分重要的研究价值。

2 陕西省巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接面临的困境

陕西省乡村振兴系统始终坚持把巩固拓展脱贫攻坚成果、防止规模性返贫作为底线任务，积极稳妥推进政策举措、工作机制与机构队伍衔接。2021年2月，为进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴，陕西省结合省情实际，制定了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》［17］。2021年5月，陕西省乡村振兴局正式挂牌成立［18］。2021年7月，陕西省委十三届九次全会再次强调，“切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作，大力推进乡村建设”［19］。2021年9月，陕西省下发26个乡村振兴重点帮扶县名单［20］。从省内实践层面可见，陕西省把巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接摆在了突出工作位置。

尽管中央接续出台政策，陕西省也采取了积极稳妥的推进举措，但要清醒地认识到，重点帮扶县经济社会总体发展水平仍然较低，关中、陕北、陕南3个板块自然条件、资源禀赋、经济发展水平各有特点。陕西省如何因地制宜地做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，在产业、就业、生态、文化、公共服务、人才建设等方面仍然面临着许多困境。

2.1 产业发展困境

产业持续壮大动力不足，特色产业发展规划有待进一步完善；农业现代化水平有待提高，有影响力的农产品品牌不多，市场竞争力和抗风险能力较弱；农业科技创新供给能力不足，尤其是种业攻坚、适用技术、成果转化等方面面临巨大挑战。

2.2 群众就业困境

脱贫群众就业渠道不够灵活，对劳务输出的依赖程度较高，国内疫情点状散发加大了劳务输出的难度；脱贫群众就业技能缺乏竞争性，现有就业岗位以劳动密集型产业、低技术水平要求为主；就地就近就业岗位有限，渠道不够畅通，就业帮扶机制仍需进一步完善，易地扶贫搬迁群众依然存在“两头跑”的现象。

2.3 生态脆弱困境

陕西省自然条件与生态资源空间差异较大，环境保护与经济发展矛盾十分突出。具体来看，陕北黄土高原面临水土流失、植被退化、降水资源不足及荒漠化等生态保护问题；关中经济水平较高，人类活动频繁，但存在一定程度的林草植被退化、矿产资源开采强度过大等生态问题；陕南秦巴山区耕地面积不足且土质较差，极端天气频发，暴雨、洪涝、滑坡及次生灾害进一步加大了巩固与衔接的难度，南水北调中线工程中陕南水源涵养地土壤侵蚀为水质安全保护带来新的挑战。

2.4 文化传承困境

文化传承缺乏顶层设计，农村人居条件改善过程中忽视乡村建设的文化特色；村民的民俗文化传承意识淡漠，乡风文明与优秀传统农耕文化逐渐没落；文化产业意识不强，优秀传统民俗文化资源未得到充分开发和利用，秦腔、信天游、华阴老腔等非物质文化遗产后继乏人，皮影、剪纸等传统民俗艺术也逐渐淡出人们的视野。

2.5 公共服务困境

城乡公共服务供给水平不均衡，偏远乡村义务教育办学条件有待提升，当前职业教育模式无法满足技能培训需求；基层医疗卫生条件仍需大幅改善，养老服务体系不健全，医疗养老服务供给能力不足，缺乏智能技术应用，难以满足乡村空心化现状及日益严峻的老龄化趋势；脱贫群众参保意愿不强，一定程度上阻碍了农村公共服务保障体系的落实与推进。

2.6 人才建设困境

基层干部工作能力有待提升，后备干部力量不足；农村劳动人口持续流失，新乡贤作用得不到充分发挥；人才服务机制、人才评价激励体系和管理体制不健全，科技、教育、医疗、卫生等方面的专业人才引进与留用难度大。

3 陕西省巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接路径对策

巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，陕西省应当从产业、就业、生态、文化、公共服务、人才建设等方面探索路径。

3.1 提升产业发展水平

充分考虑当地资源优势和产业基础，全面提升产业发展水平。一是创新产业经营组织方式。通过深挖农村资源要素潜力，优化资源配置，用好土地经营权，盘活各类闲置资源与市场金融资本，培育更多有影响力的农产品品牌，鼓励引导龙头企业与脱贫人口建立紧密型利益联结机制，将脱贫人口嵌入产业链，使其充分分享产业链增值收益。二是推动农业产业融合发展，因地制宜发展特色产业，大力发展智慧农业、观光农业，带动农业向二产延伸、与三产融合，打造一二三产融合和特色产业发展的新样板。三是提高农业产业科技水平。增强农业科技与农业生产上下游的黏合程度，提高科技成果转化应用能力，强化校企融合，加大良种联合攻关支持，加快形成互促互进、良性互动的种业创新体系。

3.2 破解群众就业难题

充分考虑群众的就业意愿和就业能力，破解脱贫人口就业难题。一是加大政策补贴力度。继续实施对转移就业、社区工厂的政策补贴，支持社区工厂采取以工代赈的方式，鼓励企业优先吸纳脱贫人口和低收入人口务工。对农民工返乡创业、乡村能人就地创业、脱贫人口自主创业，给予税费减免和政府补贴。二是加强职业技能培训。通过“技能+”培训，重点打造“三秦制造”“三秦家政”“三秦小吃”“秦遗传人”等陕西技工品牌。三是积极创新就业形态。在脱贫地区大力发展“小店经济”“夜市经济”，支持脱贫人口在县域地区从事个体经营，创办投资小、见效快、易转型、风险低的小规模经济实体［21］，支持脱贫人口通过新就业形态灵活就业。

3.3 加大生态保护力度

充分考虑当地自然条件和生态环境，推动生态环境持续好转。一是提升整体监管效能。落实监管保护主体责任，加强统筹协调和监督检查，多措并举强化要素保障，充分发挥考核“指挥棒”的作用。加快建设视频综合监管系统，完善视频监管系统功能，推动视频监管系统与其他各类视频资源高效整合，推动监管网络化与网格化有机结合，全面织牢织密监管网络［22］，真正建成高水平监管保护体系。二是持续深化整治成果。以小水电整治为重点，严格监管秦岭生态保护区违规建筑、农家乐、尾矿库、矿山等重点领域和突出问题，严把项目准入关口，加快产业结构与能源结构调整，着力从根本上解决问题。三是推进生态系统修复。以水源地保护为抓手，突出南水北调中线水源涵养地保护，深化山体、土壤、森林保护修复和生物多样性保护，带动生态保护和修复工作全面提升，确保“一泓清水永续北上”［22］。四是防范因灾返贫致贫。针对陕南洪涝灾害频发状况，完善应急预案，加强安全隐患排查，严防山体滑坡导致的房屋倒塌、道路坍塌等次生灾害。受灾地区要做好返贫风险评估工作，着眼长远制定灾后重建政策和规划，充分调动群众积极性，尽快恢复正常生产生活秩序，统筹各方力量，科学搞好选址，努力从根本上保证群众住得安全。

3.4 焕发乡村文化活力

充分考虑当地历史遗产和文化资源，焕发乡村文化活力。一是实施乡村安居工程。在加快推进老旧庄基腾退，巩固危房改造成果的同时，划定乡村建设的历史文化保护线，突出田园风貌和乡土特色，因地制宜打造一批有历史记忆、地域符号、当地特色的美丽村庄，让乡村成为避暑康养、休闲观光、享受生活的乐园。二是深化乡风文明建设。将传承优秀传统文化和弘扬社会主义核心价值观相结合， 加强脱贫人口思想教育，移风易俗，持续推进“诚、孝、俭、勤、和”的新民风建设， 有效发挥农村乡贤的榜样作用，重塑乡村社会道德秩序［23］。三是传承优秀传统文化遗产。通过加大非遗项目宣传展示、建设非遗就业工坊等措施，支持优秀民间文化的传承发展。推动文旅融合，将民俗文化融入乡村旅游，使乡村文化成为旅游产品，在保护传承的基础上壮大特色产业发展。

3.5 提升公共服务水平

充分考虑群众对公共服务的需求，全面提升乡村公共服务水平。一是优化公共服务布局。坚持顶层设计与高位统筹，从战略高度重视基本公共服务均等化，强化城乡公共服务均等化理念，加强城乡协调协作，坚持普惠性、保基本、可持续的资源配置方向，进一步提高政府财政在乡村基本公共服务方面的投入，增强乡村基本公共服务供给能力和均等化水平。二是改善乡村村学校办学条件。通过城镇教师支教、名校教师轮岗等方式，提升乡村义务教育阶段师资力量，进一步缩小城乡义务教育资源差距。抓住国家发展职业教育的契机，加大职业教育投入力度，为脱贫人口提供技能培训。三是完善公共服务供给机制。加大资金投入力度，更新乡村养老医疗服务机构设施设备，补齐公共服务设施短板，提高公共服务硬件水平。通过对农村敬老院实施升级改造，整合养老服务资源，逐步健全县、乡、村3级养老服务平台，为脱贫老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉和临终关怀等全生命周期健康服务。四是健全医疗养老保险保障。鼓励和引导脱贫人口积极参加医疗及养老保险，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式，努力构建多层次医疗养老保障体系。

3.6 加强人才队伍建设

充分考虑当地发展需求与人才现状，坚持广开门路、多措并举，建设一支强有力的乡村振兴人才队伍。一是强化干部队伍。抓住乡村振兴契机，夯实领导责任，统筹整合帮扶力量，优化用人机制，推行镇村干部蹲点、帮扶干部驻点制度。由各级组织、农办、乡村振兴部门开展驻村工作人员前置审核，县级党委和政府统筹选派力量，结合帮扶村实际，因需选派、科学组队，派驻工作专班，确保重点帮扶县各项工作有力有序开展。二是鼓励人才回流。积极鼓励在外创业人士、优秀青年、高校毕业生返乡创业和回村任职，优先从退役军人、回乡创业人员等群体中选拔村“两委”成员，以事业、感情、待遇、制度留住人才和用好人才，不断强基固本，激发人才活力，为乡村振兴注入强劲动力。

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［22］ 母家亮.牢固树立绿水青山就是金山银山理念 久久为攻推动秦岭生态环境持续好转［N］.陕西日报，2021-09-11（01）.

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