为我国开发区全过程人民民主探路的最新成果

作者简介：浦兴祖，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、复旦大学选举与人大制度研究中心首任主任、上海市人大原决策咨询专家、上海市政治学会顾问。

①文中括号内所标的页码，均引自黄胜平著《我国人大制度视域下开发区践行全过程人民民主创新研究》（新华出版社2023年11月版）。

遍布全国的各类开发区，是随改革开放大潮而起的新事物。开发区践行“全链条、全方位、全覆盖”的全过程人民民主，是需要深入理论研究和实践探索的新课题。面对这一全新课题，全国开发区人大研究会会长黄胜平同志于2023年底出版了《我国人大制度视域下开发区践行全过程人民民主创新研究》一书（以下简称《创新研究》）。第十、十一届全国人大常委会副秘书长、第十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳同志，在为此书撰写的序文中指出，全书“集中概括和反映了他致力于开发区民主政治建设研究的最新成果”（序P1）①。

作为长期研究当代中国政治制度的笔者，在细读《创新研究》全书后，受益匪浅，启迪良多。

一、可贵的价值笃信与责任担当

本书主要收集了黄胜平同志近年来发表的30多篇研究论文、调研报告、发言文稿和研讨会述评等。书末还附有其他几位作者撰写的有关黄会长勇毅创新、静心研究的感人事迹。

结合这些真实感人的事迹，回味书中一篇篇论文和报告，笔者首先感悟到的是胜平同志20年如一日，坚持勇毅创新、静心研究，为我国开发区全过程人民民主积极探路背后之动力所在，那就是对民主政治价值的笃信和对社会政治责任的担当。

2004年春，黄胜平同志服从组织安排，走上了作为国家级高新技术开发区的无锡新区的党工委副书记和纪委书记双重岗位，分管的任务中包括人大工作。到任后的一段时间里，他通过学习和调研，了解到开发区建立之初，体制简明，机构精干，功能专一。在党工委的直接领导下，作为政府派出机构的管委会全身心扑在招商引资上。经过几十年的艰辛奋斗，开发区为所在区域的高新技术与经济技术发展、为推进整个国家的改革发展，做出了重大贡献，功不可没。

与此同时，胜平同志也发现，几十年间，开发区的地域面积以几何级拓展，所辖人口爆炸式增长，公共事务和社会问题日趋复杂，其功能已由“单一”演化成了“多头”。党工委的责任增大，管委会的权力已接近于一级政府。有的开发区甚至还设有公安分局、法院、检察院等机构。他注意到，唯独最应体现人民当家作主的人大，在开发区几乎不见踪迹与声音。因此，民意表达缺乏渠道，权力监督难以落实，腐败案例频频发生。

“开发区的经济虽好，但民主却少。”（P32）胜平同志甚至尖锐地指出，开发区成了“经济高地”“民主洼地”（P51）。这位党员领导干部，对民主问题的反应何以如此敏锐如此强烈？原因正如本书“附件一”所述，从无锡市委宣传部到市社科联，再到国家级高新技术开发区，“多年来他一边做本职工作，一边坚持理论研究，把工作当作学问做，把学问当作事业做”（P254）。

在学习研究中，他了解古希腊民主的初始含义，了解现代民主是市场经济发展的必然；他领悟马克思主义民主学说的基本要义，领悟习近平总书记关于全过程人民民主等一系列论述。他深知民主是全人类的共同价值，也是我们党始终不渝追求的社会主义核心价值，深知民主是社会主义的生命，没有民主就没有社会主义。同样，没有民主，就没有持续健康发展的开发区。在《创新研究》一书的“后记”中，他断言：历史的实践证明，专制者败，民主者胜（P278）。

胜平同志将自己长期积累的民主理论底气与开发区的实际相结合，撰写了近百篇呼唤和推进开发区民主政治建设的理论文章，发表于《人民日报》《光明日报》《人大研究》《人民代表报》等报刊。在此基础上，2018年，他出版了《中国开发区人大工作探索与创新》一书。近年来，他更是从全过程人民民主维度发文论述开发区的民主政治建设。诸如，“全过程人民民主视域下我国开发区民主政治建设”“全过程人民民主在‘区政合一体制下的实践和探索研究”“为全过程人民民主探路 为开发区高质量发展助力”“全过程人民民主的地方人大实践探析”等。

“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”无疑，对于民主政治价值的笃信，是胜平同志重视开发区民主政治建设的创新和研究之“源头活水”、动力因素。

还有，《创新研究》一书中一篇在某次表彰大会上的发言文稿，明显透露了胜平同志重视开发区民主政治建设的另一动力因素。他说，“我常想，几十年来党组织培养了我，人民养大了我，现在坐在党和人民赋予的工作岗位上，一定要对党组织有所交代，对人民有所作为，…… 我深深意识到作为一个党的工作者和人大工作者应当具备强烈的社会政治责任感”（P156）。尤其可贵的是，他不仅仅意识到沉甸甸的社会政治责任感，而且面对责任，胜平同志勇于全力担当。

《创新研究》一书告诉我们，在20来年之前，他正准备启动开发区的民主政治建设时，耳际却充斥着纷纭繁杂的不同声音，诸如：既然目前法律上没有明确规定开发区须开展这方面的工作，那就完全有理由不去搞嘛；既然上级没有明确指示要搞这些工作，那何必去多此一举呢；既然各地都没有现成经验和模式，那何须去冒尖顶风险呢；……

对此，身处工作第一线的这位党员领导干部，理解同事们的直言，感谢他们的好意。但他颇有远见地认定：在开发区进行民主政治建设，方向错不了，迟早要走这一步。他对“风险”的回答是：正因为没有现存的经验和模式，存在着可能的风险系数，就要求我们“必须具有探索的勇气，要有一点敢冒风险的精神，同时必须具有强烈的创新意识”（P156）。

勇气、精神、意识，无不来自“价值笃信+责任担当”这合二为一的强大动力。顺便提及，笔者一直认为，人大代表履职、政协委员参政的所谓“时间”“能力”难题，均非关键。真正关键的是“动力”！有了“动力”，时间就不难挤出来，能力就不难提上去。

二、可敬的勇毅创新和静心研究

《创新研究》一书，为我们展现了这样一幅图景：在强大的动力驱使下，黄胜平同志以开发区民主政治建设为目标，坚持20年勇毅创新、静心研究，取得了一系列以他为主或由他参与的创新和研究成果，令人敬佩。举其大端，这些成果可归纳为三个方面，或曰三大步。

第一步。回望创新伊始，他说，“一方面我硬着头皮顶着压力干，一方面积极争取上级的支持和班子里同志们的理解”（P262）。这是本书“附件二”的采访记录所述。此处“硬着头皮”四字意含着万事开初，无人敢说“一切均已胜算在胸”。比如，步向哪迈？路在何方？希望几多？

好在鲁迅先生有言：“希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路，其实地上本没有路，走的人多了，也便成了路。”经过深思，胜平同志决定将第一步迈向人大制度，由此为开发区的民主建设探路。这不仅因为他分管人大工作，更因为他深知人大制度是我国的根本政治制度。很早，他就撰写过阐析“根本政治制度”的论文，在近作《创新研究》中又多处谈到这一制度。例如，“必须着眼于人大制度是践行全过程人民民主的主渠道”（P21）。对此，笔者完全赞同。

我们践行全过程人民民主，需要多种渠道。胜平同志在本书中也论述了“探索开发区协商民主的有效形式”“开发区管委会要进一步健全科学民主决策机制”“指导和规范基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度”等等多种渠道（P 10）。但“多渠道”中有“主渠道”。这“主渠道”理当是规定我国人民如何行使政治中最重要最根本的要素，即国家权力的制度，那便是作为我国根本政治制度的人大制度。

当胜平同志面向人大制度迈出创新的第一步时，主要是建议尽快“建立市人大常委会新区工作委员会（简称新区人大工委）”，以此作为市人大常委会的派出机构（P267）。然而，这第一步就遭遇了坎坷和曲折。“附件三”较为详细地记录了其中“大小六次波折”（P267），笔者则称之为“一步六折”。好在柔情侠骨的他坚韧不拔不畏曲折，终在2010年8月26日见证了“无锡市人大常委会作出关于设立无锡市人大常委会新区工作委员会，并任命黄胜平为该委员会首任主任”（P266）。笔者不禁唏嘘：这第一步创新，整整迈了六年！感佩第一个探路、第一个吃螃蟹的勇敢者黄胜平！

第二步。有了第一步为基础，这第二步就相对顺利不少。刚刚走马上任的黄主任便以“无锡市人大常委会新区工作委员会议事机构”的名义，将自己多年酝酿的“两准一联”方案推了出来，让新区的人大工委能真正运转起来，有效实现其民主功能。

所谓“两准一联”，即一是通过民主推荐和人大新区工委批准，从新区内分别属于不同层级的人大代表中挑选13名代表，组成人大新区工委的议事机构，经常性就新区发展大事与关乎群众切身利益的实际问题，进行讨论并形成若干意见建议。此为“准人大常委会”。意见建议经整理后供新区党政领导作决策参考。二是利用新区所属的行政区举行每年一度人代会的间隙时段，召集新区内分属各层级的人大代表举行联席会议，听取和讨论新区管委会、人大新区工委等方面的工作报告，提出意见和建议。此为“准人代会”。三是在开发区地域内由乡镇转制而来的街道，以及新区的科技园与社区内，聘请人大联络员，发挥人大代表的部分作用（参见P268-269）。

第三步。《创新研究》中的一份调查报告显示，2019年，无锡市人大常委会委托以黄胜平为会长的全国开发区人大研究会组成调研组，对无锡市域的开发区以及广州、长沙、大连和郑州等兄弟城市开发区开展全面调研。在形成的万余字调研报告中，调研组向无锡市委、市人大提出了当前开发区人大工作的形势和任务、存在的问题及原因，尤其是相关的对策思路以及体制机制方面的若干意见和建议，从而有力地推进了无锡开发区人大工作的创新，促进了“无锡模式”的形成和实施（参见P101-110）。

2021年1月20日，全国首个人大开发区（专门）委员会在无锡市人代会上依法正式设立。本书实录的一份会议发言提纲表明，此前，胜平同志参与了无锡市人大常委会关于设立市人大开发区（专门）委员会等创新试点方案的论证。他从多个视角肯定该方案的合法性和合理性，并着重指出，“提出设立市人大开发区（专门）委员会，显然是一个新的探索与创新”（P188）。

2022年初，无锡市五个设有国家级开发区的市区，也依法设立了人大开发区（专门）委员会（参见P220）。该市两级人大开发区（专门）委员会的体制，经过两三年的实际运行，在统筹本行政区域内各开发区人大工作方面发挥了很好的功效，在国内众多开发区内产生了良好的影响。当然，影响往往是相互的。众多兄弟省市在开发区人大工作体制机制方面的探索和创新，对“无锡模式”的形成也产生过积极的影响。

创新，少不了理论支撑。《创新研究》一书显示：20年来，胜平同志围绕开发区民主政治建设勇毅创新之同时，始终不忘结合创新实践而静心研究。这方面给笔者留下深刻印象的主要有三点。

其一，尽管每一项创新成果中都浸润着先前积累的理论养料，但胜平同志依然习惯于从理论上检视与论证这些基本成形的创新成果。一个范例是本书中《关于开发区人大工作“无锡模式”及其法理探讨》一文。该文从8个理论维度着力论证了无锡模式“1+1+X”及其“3+3+3”升级版1的合理性和合法性。这8个理论维度是习近平关于社会主义民主政治的重要思想，社会主义市场经济理论，国家治理体系和治理能力现代化理论，人民代表大会制度理论，马克思主义关于生产关系必须适应生产力发展的基本原理，人民主权理论，权力监督理论，民主政治参与理论等。

其二，放眼全国，密切关注各地开发区的若干共同性问题，通过理论分析寻找应对之策。例如，本书中《重视地方人大对我国开发区国有资产管理的监督》一文（P138-147），分析了现状和存在问题的原因，特别是从提高认识、加强立法、专项报告，以及建立健全开发区人大工作体制机制，开展对开发区国有资产管理监督等方面，提出了一系列基本思路与办法。此文发表于《人大研究》杂志，后被《新华文摘》全文转载。

第三，组建研究平台，召开研讨会，发挥集思广益共同切磋的团队效能。2010年11月，经黄胜平与辽宁省鞍山市同志的积极筹划，在全国人大和国务院有关部门领导以及部分省、市人大常委会的支持下，成立了非营利非法人研究团队——全国开发区人大研究会1。至今，研究会已举办9次全国性研讨会。全国人大有关部门的现任领导和老领导与各地开发区人大工委的负责同志，以及高校、党校、科研机构的专家学者一起交流，共同探讨。笔者于近年参加过三次，颇受启迪。

三、可喜的激活思维和助推立法

读罢《创新研究》一书，笔者的思维被书中的诸多理论观点和实际案例生生激活。对于书中的绝大多数的观点和思路，本人深表认同。只是对个别的观点和提法，觉得尚可作进一步斟酌和论证。笔者相信，凡认真阅览过本书的读者，特别是与开发区有关的人大代表、人大常委会组成人员、人大制度的研究者和从事开发区工作的同志，一定会被本书激活思维。

例如，书中提到了人大常委会的“专项监督”。这就很容易将我们的思维激活：如果说，人大常委会在开发区设立工作机构，还存在着“是否有具体法律依据”的争议，那么，与派出开发区管委会的政府同级的人大常委会，就开发区工作听取和审议本级政府的专项工作报告，便可在监督法中找到明明白白的依据。因为监督法规定，各级人大常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”。

不是说，对于开发区行政权力缺少监督手段吗？那么，监督法的上述规定为何不去切切实实地用起来呢？不言而喻，开发区的总体工作应当属于“关系改革发展稳定大局”的重大问题，开发区有些工作则是关系“群众切身利益、社会普遍关注”的重大问题。“与派出管委会的政府同级的人大常委会，理应选择本行政区域内开发区的总体工作或者某一方面的工作（如预决算、民生实事），有计划地安排听取和审议本级政府的专项工作报告。”这不是有明确法律依据的监督手段吗？而且是很具刚性的监督。

笔者经常强调“当真用足制度空间”2。有些职权与程序明明是早已由法律、制度赋予了的，我们却不当真用足，甚至根本不用。后果便是让这些法定的职权或程序，成了习近平总书记一再提醒要避免的“装饰品”“摆设”，或曰处于“休眠”状态。这样，再好的制度设计、再多的规定、再大的制度空间，也不可能转化为实际效能。为此，笔者主张，既要重视从无到有的“创新”，也要重视“唤醒”那些长期休眠着的法定职权和制度空间。

其实，“唤醒”之过程往往会结出“创新”之硕果。比如，无锡市有效“唤醒”了地方组织法规定的“省、直辖市、自治区、设区的市人大可以设立……其他专门委员会”中的“其他”二字，和“市辖区人大可以设立……等专门委员会”中的“等”字，便创新了全国首个人大开发区（专门）委员会，进而创新了设区的市和市辖区、县（市）两级人大开发区（专门）委员会的体制，而且已经取得了良好的实际效能。

又如，书中多处详略不一地概括和分析了兄弟省市开发区人大工作的不同模式（样式）。例如，“广州样本”“成都样本”“嘉兴样本”“长沙样本”“平湖样本”“淮安样本”等。加上“无锡模式”，恰以繁花齐放，各显特色。这至少可以激活读者的如下思维：不同开发区更适合哪种样本？或者，从不同样本中可借鉴哪些经验？或者，集哪些样本之长更为合适？或者，根据自己开发区情况可以创造怎样的全新样本？也或者，这些样本中是否还存在某些不尽合理不尽合法的因素？如何进一步完善这些样本？繁花艳丽，激活思维。为开发区践行全过程人民民主而探路，还有不少实践和理论的难题，需要激活我们的思维，继续推进创新和深化研究。

除了激活思维外，本书还有一项非常重要的价值，就是助推立法机关对于开发区人大工作的立法。作者黄胜平同志在书中不止一次地吁请立法机关加强这方面的立法。他说，从全国总体情况来看，关于开发区的人大工作还处于起步和发展阶段，尚存在许多困难和问题。“解决这些困难和问题的根本之策是国家应当尽早制定……相关法律，规范开发区人大组织的地位、性质、职权和运作制度。”（P59）

然而，立法不是由立法者拍拍脑即可完成的，它必须以充分的理论依据和实践依据为前提。笔者云，实践者期盼立法者提供法律依据，立法者则期待实践者提供实践依据、研究者提供理论依据。目前，尽管一些地方在开发区人大工作方面已经探索创新了若干体制机制，积累了一定的实践经验，尽管全国开发区人大研究会已经贡献了可喜的理论研究成果，——诚如乔晓阳主任／副秘书长所言，黄会长这部近作《创新研究》“对于我们研究、制定和完善开发区人大工作有关政策文件和法律法规提供了有价值的参考，弥足珍贵”（序文P2）。

但是，我国各地各级各类开发区数量众多，情况复杂，差异很大，必须进一步深入调查和研究，总结各地经验，厘清若干关系，把握发展目标，形成立法思维。而从全过程人民民主的要求看，这不仅是立法工作机构的职责，也是各地人大和开发区以及相关研究者的责任。各方还须继续努力，为立法机关提供更加充分的实践依据和理论依据，为促进开发区人大工作的立法条件日趋成熟，做出一份贡献。

全国开发区人大研究会会长黄胜平，在《创新研究》一书中坚定表示：研究会将根据全国人大常委会、法工委、研究室等部门指导意见，突出主要矛盾，抓住共性问题，组织力量有计划地前往各地国家级开发区进行深度调研，分类研究国家级开发区人大工作的特点和规律，总结典型经验并形成调研报告。以此，“为国家和地方立法、出台有关开发区人大工作指导意见，做好调研论证工作”（P218）。这是令人赞佩的。

为了使更多的人了解和关心开发区践行全过程人民民主这一重大课题，并为之而共同探路，笔者向社会力荐黄胜平会长的这部近作。