数字技术如何引发基层政府的行为策略？

娄文龙，王晓萌，王晓慧

摘要：地方政府试图通过数字技术来实现基层政府的尽职履责，但也引发了基层政府的行为策略。B市C区12345政务服务便民热线的案例表明，在数字技术嵌入基层政府后，自下而上的信息反馈制度以及自上而下的督办制度构成了基层政府的外部制度环境，同时导致有限权力与无限责任的行为窘境、技术规制与行动自主性的分离偏差、服务公共化与诉求私利化的价值冲突相继产生，塑造了基层政府的压力情境。制度环境和压力情境引发基层政府尽责、避责和躺平三种行为策略。为此，应进一步推动基层治理的制度改革，以完善基层政府的绩效考评与激励机制，健全精细化的诉求甄别机制，从而促进基层治理能力的现代化。

关键词：SOR理论；基层政府；数字技术；行为策略

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008－7168（2024）03－0027－10

一、问题提出与文献回顾

党的十九届四中全会指出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务［1］。基层治理既是国家治理体系的最后一公里，也是治理现代化发展的薄弱环节，因此，基层治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。为了实现这一目标，地方政府尝试着将数字技术嵌入基层治理结构中［2］，破除上下级政府间的信息不对称，并激励基层政府及时解决各类问题和诉求，12345政务服务便民热线（以下简称12345热线）也就应运而生。在12345热线的制度设计下，上级政府实现了对基层政府日常行为的全方位的监督，确保其尽职履责，从而实现基层政府治理能力的提升。鉴于12345热线在基层治理的实践中起到了积极作用，这一做法也很快在全国得到推广。但不容忽视的是，在12345热线实施过程中，上级的制度刚性、技术理性与基层社会的复杂现实之间难以兼容［3］，倒逼基层政府采取多种行为策略来应对上级赋予的治理责任，甚至出现治理行为的异化。因此，重视并研究基层政府行为的生成机理就显得尤为重要。

基层政府作为国家治理的神经末梢，直接面对社会民众以及大量的矛盾，在压力型体制下不可避免地出现“小马拉大车”的压力困境［4］，从而衍生出不同的行为策略。第一，着眼于邀功导向。自上而下的政策压力具有较强的“政治势能”［5］，对基层政府行为具有良好的辐射带动作用［6］。体制内的激励程度越强，基层政府就越会为了获得政治与经济奖励而努力［7］，从而采取积极的、力度较大的执行策略［8］，如“向上借力”［9］、“制造亮点”［10］、调适性执行［11］、协同治理策略［12］等，这能有效推动政府治理的创新与实践。第二，强调避责导向。科层制设立的初衷在于保证各级政府尽职履责，并辅以奖惩机制对其进行约束。然而，政策压力对政府的行为约束不但有限［13］，还可能催生基层政府的负面行为，一旦突破了临界值，巨大的行政压力与惩罚威慑就会使避责成为政府部门的主导行为逻辑［14］。基层政府在多重情境下采取共谋、自保［15］、反向避责［16］、形式泛化［17］、“数字游戏”［18］、选择性执行［19］等一系列应对策略，导致基层治理的实践偏差。第三，倾向变通导向。压力型体制下基层政府需要综合考量潜在的收益与损失。在压力的约束下，地方政府会投入更多的注意力，激发官员对政治晋升的追求，从而发动“政治锦标赛”，生成基层政府邀功式的行为逻辑［20］。同时，问责压力期限、政策内容清晰度及工作反馈也会影响基层政府的行为方式与结果［21］。如果注意力过于集中，超越了地方政府的承受能力范围，则会诱发基层组织的策略主义，形成“避责生存赛”［22］。以上研究成果为理解我国基层治理提供了丰富的理论依据和分析工具，但它们主要聚焦于上级政府压力对基层政府的影响，并将基层政府行为视为静态的。事实上，基层政府面临来自内外部环境的双重压力，其现实行为是动态且复杂的，静态视角或单一解释工具难以厘清基层部门行为逻辑背后错综复杂的风险与矛盾。

鉴于此，本文试图从行为心理学的SOR（刺激—机体—反应）理论中寻求分析视角，构建“制度—情境—行为”的解释框架，以B市C区12345热线实践为研究案例，深入分析数字技术嵌入基层治理后，外部制度环境对基层政府所面临压力情境的重新塑造，剖析基层政府行为策略的生成机理和深层逻辑。

二、分析框架与案例选择

（一）“制度—情境—行为”：基于SOR理论的分析框架

SOR理论是基于华生（John B.Waston）的SR理论演变而来的［23］（p.13）。这一理论分析了主体行为、外部环境刺激及内部心理活动之间的影响关系［24］（pp.105-106），理论模型的三要素包括刺激（stimulus）、机体（organism）和反应（response）。近年来，SOR理论被广泛应用于多个领域，如消费者对于购买网络直播生鲜农产品意愿的影响因素 ［25］，学术型档案用户利用意愿的影响因素［26］，在线知识社区中用户潜水行为的影响因素［27］，在线健康社区中用户参与行为的影响因素［28］等，为不同领域的主体行为研究提供了理论工具。

SOR理论旨在通过关注和解剖个体行为解释“主体的行为逻辑与刺激因素”。尽管基层政府是组织机构而非个体，但是在上级政府严密的管控下以及高度的组织化体系中，基层部门被视为发达官僚制系统中的一个零部件，因此其行为方式具有高度的可信赖性和可预测性，仍可被视为个体。鉴于此，本文基于SOR理论构建“制度—情境—行为”的分析框架。其中，制度环境作为组织行为的刺激因素，是本研究的前因变量；行动难易程度塑造了基层政府的压力情境，是政府行为的中介变量；制度环境的刺激和压力情境的推动生成了结果变量，即行动主体对所处的制度环境与压力情境采取的不同行为策略。

（二）案例选择及数据收集

研究选取山东省B市C区12345热线（又称市长热线）作为本文的案例研究对象，案例中的基层政府主要指该区12345热线中心、区直部门以及各街道办事处。研究对象的选择主要遵循如下两个原则。一是样本具代表性。C区处于新旧城区与农村接壤的地理位置，其基层治理面临的情况颇为复杂：既有一般城市的发展难题，也有农村的邻里纠纷，特别是新冠疫情防控期间，工单数量出现了爆发式的增长。二是可获取资料的丰富性。B市自2017年在全市将12345热线制度化和正式化，发展至今已经有近6年的时间，这为我们的研究提供了丰富的素材和资料。

课题组于2022年6月到10月对山东省B市C区12345热线进行实地调研，采用观察法和非结构式访谈法进行资料收集与分析，调研过程中累计访谈32人次，其中访谈对象涉及C区12345热线的坐席人员、来电人，以及区住建局、综合行政执法局、街道等承办单位的负责人。

三、案例概况：B市C区12345热线

的制度设计作为提供公共服务的责任主体，基层政府直接面对来自社会各界的诉求，对诉求的回应也影响了基层治理的实际效果。为了给群众提供便利，上级政府将数字技术嵌入基层政府的治理结构中，搭建了基层政府与社会公众沟通的12345热线平台，并制定了自下而上的信息反馈制度以及自上而下的督办制度。上述制度设计与数字技术相结合，能使上级政府及时察觉基层政府是否尽心尽力地履行责任。

（一）自下而上的信息反馈制度

为了确保公众能够及时、便捷地表达诉求，B市12345热线设置了电话、邮箱、微信小程序等多种渠道，确保居民能够无差别、无障碍地向政府提出诉求与反映情况，并对基层政府的处办态度、过程和结果进行评价。

一是诉求受理制度。随着信息技术的运用以及网络的普及，每个公民都可以不受时间限制、低成本地通过电话、微信、应用程序等向12345热线表达自己的诉求，任何形式的诉求都会以工单的形式被记录下来。这种诉求受理制度可以跨越多个中间治理层级，从而避免上下级政府间的“信息不对称”，实现上级政府与社会公众的直接对话，最大限度地保留源头信息的本来面貌［29］。

二是评价制度。评价制度意味着上级行政压力嵌入公众诉求，迫使基层政府在面对每一份工单时都必须予以回应［30］。“满意率”与“解决率”是对基层政府的主要评价指标。其中，满意率主要依据来电人对“诉求办理的回应速度、受理人员的处办态度、实际问题的解决情况以及最终结果的满意情况”四个方面的评价，而“诉求是否彻底解决”则是衡量“解决率”的唯一标准。这一制度赋予了来电人评价的权利，基层政府在处理过程中需要尽心尽责，才能获得来电人的好评。

（二）自上而下的督办制度

为了确保基层政府积极回应且高效处置来电人的各种诉求或投诉，上级政府构建了一套自上而下的督办制度。

一是现场办理制度。为了确保来电人的诉求能够得到及时处理，承办单位在工单下达后必须对相关问题进行现场核查，并在热线系统上传相关资料，包括现场核查照片、核查的工作人员与具体时间、与群众沟通的具体过程和结果等，以保证现场办理制度的有效落实。工单的处办过程成了一个可视化、可追踪的基层治理过程，其各项活动都在上级政府的监控下，上级政府能直观掌握基层政府的治理动态。

二是来电回访制度。12345热线的工作机制主要是为了保障上级政府的知情权，防止基层政府对信息进行加工、过滤和干扰，来电回访机制可以实现信息的双向反馈，提高上下级政府间的信息透明度。《B市12345政务服务便民热线条例》中规定了“服务对象对12345热线工作人员的服务态度、工作效率和工作作风等进行评价、投诉和举报”的回访制度。在热线工单正式进入流程后，B市12345热线中心会围绕工单解决情况、热线服务满意程度等对来电人进行回访，并将其作为考核区热线中心与承办单位对热线的办理与服务情况的重要依据，这既压实了基层政府对诉求积极响应的责任感，又能有效杜绝基层政府责任弱化与治理乱象。

三是领导调度制度。工单处办过程中可能会出现落实困难、推诿或者跨部门的协调等情况，领导调度制度可以明确主要负责部门，还可以调动其他部门进行配合［31］。C区热线运行中心每周、每月都会对未解决、不满意和集中投诉的情况进行汇总，梳理出每周以及每月的重点工单，形成报告并呈报区委、区政府的主要领导与分管领导。同时，区政务热线分管领导每月召开一次调度会议，保证被调度工单必须在一周内解决，并且区政务热线每日通报工单处办情况。

四是奖惩制度。上级政府按照属地、属事等原则通过行政体制分配任务，根据处办结果实施对基层干部的考核和问责。2022年C区发布了《关于切实提高热线工单“一次办结率”的实施意见》，要求各单位“一次办结率”达到80%（含80%）以上，对表现优秀的给予绩效奖励，对未达到的予以通报、问责和约谈。如果该单位连续2个月排在最后2名，单位负责人就要到区常委会汇报工作并检讨。在12345热线的奖惩机制中，上级政府的问责制度关注消极责任的承担而非积极责任的履行，强调对乱作为现象的严惩而非对良好绩效的激励。上级政府通过奖惩、问责等给予基层政府巨大的责任和压力，迫使基层政府高度重视并尽力解决问题，这也成为倒逼基层政府尽职尽责的重要机制。

基于12345热线平台，上级政府构建了一个完整的、闭环的处办流程：B市热线中心受理来电人诉求并生成工单，由区12345热线中心整理与汇总并转派至各承办单位，承办单位实地核查并现场办理，并在规定时间内反馈处办结果，最后统一由区12345热线运行中心负责审核，合格后交由市12345热线对其进行回访并考核，上级政府通过综合考核排名对各职能部门进行奖惩。

四、12345热线约束下基层政府

的压力情境自下而上的信息反馈制度以及自上而下的督办制度既成了基层政府面临的行政压力，也夯实了基层政府履责的刚性基础。在数字技术的嵌入以及自下而上和自上而下的制度合围下，基层政府的治理空间和自主性都被严格地限定在制度框架中，其行为都处在上级和公众的监督之下。制度逻辑与现实逻辑存在张力，往往会导致制度逻辑在实际运行中出现偏差与异化［32］。

（一）有限权力与无限责任的行为窘境

我国政府由多个层级构成，各级行政权力按照“中央政府—地方政府—基层政府”的顺序逐步递减。上级政府借助辖区的刚性边界强化对基层政府的责任分配与管控，却并未下放相应的治理权力，导致基层治理往往陷入“权小责大”的行为窘境。

一是过度滥用的“属地管理”。属地管理是一种责任落实和追究机制，具体而言，其是对辖区内的管理对象按规定和标准进行组织、协调、领导和控制的管理机制［33］。在现实治理压力的驱动下，上级政府将治理事务进行责任属地化分配并使之下沉到基层政府［34］，通过“加码”的方式推动基层政府的政策执行［35］，以此实现行政责任的落实。但是，上级政府并不关注责任主体是否具备相应的权力，也没有授予其更多的权限，这导致基层政府在处理问题时有心无力。例如，C区D街道排水问题缘于早期设计不合理，但处理责任最后还是落到街道办事处。“这个问题本质上是前期住建部门以及城管部门管道下设不合理导致的。就管理权限来说，街道只能疏通管道，无法从根本上解决，但是这个问题不解决的后果还得由我们街道承担。”（访谈编号20220820FHJD D街道工作人员A）

二是急功近利的督查考核。为了压实基层政府的责任意识，上级政府规定，对于一般工单在5个工作日内予以回应，对于紧急工单必须在2个小时内予以回复。而且上级政府仅仅依据最后的处办结果对各职能部门进行考核与问责，这导致基层政府陷入行政权力的“空转”与行政责任的纵向加压中。基层政府无法在有限的权力范围内解决公众诉求，反而被迫背负12345热线下达的无限责任。就上述D街道的排水问题而言，工作人员认为，“我们没有权限，只能从表面上做解释。许多业主就觉得我们没有处理这项工作的能力，直接给出‘不满意或‘未解决的评价。我们整个街道的绩效下降不说，工资福利还受影响”（访谈编号20220820FHJD D街道工作人员B）。

（二）技术规制与行动自主性的分离偏差

技术可被视为一种“完美的规训机器”［36］（pp.35-36）。12345热线作为一种典型的数字治理技术，以标准化流程和可视化结果推动基层的治理效果。但在此过程中，数字技术的工具性与基层治理复杂现实之间难以完全兼容，阻碍和弱化了基层政府技术治理的调适能力，促使技术规制与基层政府行动自主性出现分离偏差。

一是技术规制的程式化处置。作为非人格化的治理技术，12345热线严格规定了工单处办时间与标准化的程序，并将其纳入精细化的技术控制网络中，对基层政府的行动范围与治理边界进行全时态绑定［37］，从而将政府的治理轨迹转变为技术规制下可预设的透明信息。在这一制度设计下，基层人员除了要完成常规的日常性工作，还要随时应对12345热线下派的工单。“上面千根线，下面一根针”，基层政府每天都处于高度紧张状态，更加分身乏术，最终弱化了基层政府的自主治理能力［38］。“我们每天就按照系统的那些流程处理就行，反正都是固定的，到点儿就上传处理结果，也省得做其他的事了。”（访谈编码20220824ZJJ住建局工作人员A）

二是数字化导向的刚性压力。在数字技术的驱动下，12345热线将具体的考核结果作为衡量基层政府工作成绩的主要标准。虽然数字化导向以达成量化指标为目标，本能地排斥基层治理的各种不利因素，强化了基层治理的责任刚性，但这种量化的考核方式忽略了具体问题的性质、难度和强度，一味追求对问题的简化和“一刀切”的处理方式。这种做法必将无法适应公共治理的复杂场景，最后导致基层政府的自主空间被大幅度挤压。“完成不完成的，上级政府都只看最后的数字，我们只要把数字搞上去就行，别的不用管。”（访谈编码20220824ZJJ住建局工作人员B）

（三）服务公共化与诉求私利化的价值冲突

根据《B市12345政务服务便民热线条例》的规定，12345热线无须对来电人的诉求进行甄别，只负责如实登记，并要求承办单位反馈处办结果。12345热线在推动来电人行使权利的同时，也为来电人的过度表达与私利性诉求提供了空间，从而陷入服务公共化与诉求私利化的价值冲突中。

一是来电人一味地通过热线施压。在12345热线的制度设计与技术支持下，来电人的表达权与评价权受到高度保护，他们可以低成本地提出各种诉求与矛盾。然而，由于对来电人没有任何限制，可能会出现来电人利用12345热线平台的优势地位来满足个人私利的异化情况，这偏离了基层服务的公共目标［39］。例如，有关某小区路灯安装问题，来电人表示“不用说什么设计的时候就没有，现在暂时安不上。安不安还不是政府一句话的事，设计的时候没有现在也可以有”（访谈编号20220825HZ小区居民A），“社区不给解决试试，我们小区业主一块打电话，看看谁顶不住压力”（访谈编号20220825HZ小区居民B）。

二是来电人借助热线谋取私利或发泄私愤。设立热线的本意是推动来电人诉求得到政府的积极响应与高效解决，但来电诉求甄别环节的缺失为他们谋取私利或发泄私愤提供了契机。即便来电人的诉求明显不合理，他们也有机会利用平台进行报复性评价。例如，在编号为220626145630747607的工单中，陈某反映在某加油站加油后，其车辆行驶公里数与以往存在着主观上的偏差，投诉加油站以次充好。针对这一诉求，市场监管局对加油站内汽油进行了化验，并检查了进货单、营业手续等材料，发现加油站的各项经营行为均符合国家规定。但陈某仍不罢休并以评价“不满意”为威胁要求加油站返还本次加油钱。陈某这一诉求明显不合理且不具正当性，与平台运转的公共性相悖。

五、基层政府行为策略的生成机理

在数字技术嵌入基层治理后，基层政府受到由制度环境塑造的外部压力的影响，而外部压力在被传导到组织内部后产生了具体的压力情境，所以基层政府会对工单的难易程度进行研判，最终生成各种行为策略（参见图1）。

（一）制度环境生成组织行为选择的外部空间

12345热线建立了严格的信息反馈系统，上级政府通过即时的督查督办实现公众诉求与任务执行的高效互动，并辅以问责机制压实基层政府的行政责任。自下而上和自上而下的12345热线制度环境合围，构成了基层组织的外部空间，使其直接面对来自上级政府的行政督办。由于地方官员的注意力分配与行政督办之间具有强因果关系［40］，对于列入政府督办清单的事项，基层政府无疑会投入更多的注意力予以推进并执行。在12345热线的制度设计下，大量且复杂的公众诉求借助上级权威成了基层政府必须完成的行政任务，而且这些工单所反映的问题涵盖了经济振兴、生态保护、邻里纠纷、公共服务等多个领域。在基层政府注意力有限的情况下，这一制度不仅加重了基层政府的行政负担，生成了其在治理过程中须应对的各种风险压力，还加剧了基层政府行为选择的张力。

（二）压力情境生成组织行为选择的内部动机

当基层政府身处由上级和社会公众共同创造的外部压力情境时，他们便面临着有限权力与无限责任、技术规则与行动自主、公共服务与私利诉求的矛盾冲突，进而引发了他们的行动困境。由于基层政府的治理资源与心智资源都是有限的［41］，压力的持续叠加并不一定会促进治理目标的实现，反而会引发基层政府“纾压”与“释压”的倾向。为了化解上级政府严苛的行政压力，以及尽可能地完成不断增加的工单，基层政府会对治理问题的难易程度进行研判，从而调整行动策略以适应严苛的治理压力。具体而言，基层政府会预先对工单处办所需要的人力、时间、物力等治理成本进行综合研判，在经过缜密的衡量比较后，根据其有限的自主性在复杂压力情境中生成内部的行为动机，尽量消减甚至避免高难度诉求带来的高强度压力。

（三）外部空间与内部动机导致不同行为策略生成

随着数字技术嵌入基层治理，自下而上的信息反馈制度与自上而下的督办制度在基层治理场域中相互碰撞、挤压，形成基层政府行为选择的外部空间。同时，在压力情境的复合作用下，对工单“难易程度”的研判生成了基层政府的内部动机。外部空间和内部动机是触发基层政府行为策略的前因变量和中介变量。值得注意的是，尽管制度环境与压力情境都是影响组织行为的关键因素，但由于基层政府所处环境的压力强度不一，压力的波动性会干扰主体对治理问题“难易程度”的判断，从而影响组织的行为走向与具体的策略选择（参见表1）。

1.尽责策略

12345热线强化了基层干部对制度环境的风险感知和对治理问题的压力判断。当所面对的治理问题容易被解决时，承办单位便将12345热线工单视为上级下达的常规性任务，按部就班地尽责执行就成为基层政府行动的首要选择［42］。

尽管基层政府受到上级问责压力与隐形威慑的约束，但它们同样也要追求政绩与仕途晋升，为此，各承办单位在职权范围内积极地回应公众诉求是其首要选择。各承办单位在职权范围内与来电人进行良性互动，将来电人的线上诉求转化为组织的线下治理事务，运用其掌握的资源、权力与来电人进行实地沟通和交流，从而理顺诉求背后的缘由并确定有效的解决方式。这种治理方式实现了政府职能的精准落实，有效地提升了公众的满意率与诉求解决率。从诉求解决情况来看，2019年至2022年的诉求解决率分别为9196%、8541%、9989%和9863%；从满意率情况来看，自2019年以来的公众满意率均达到99%以上，且一直高于解决率。在尽责策略的推动下，基层政府即使无法保证诉求处办结果的解决率，也会力争提高公众的满意率。例如，某小区居民因在自家院子里养鸡而屡次遭到邻居的投诉，社区在与养鸡人多次协调无果后，最终不得以按照远超市场的价格收购了这些小鸡，在解决了该工单的同时也避免了“不满意”工单的出现。

2.避责策略

随着工单处办的数量与难度不断增加，基层政府内外部环境压力显著增强。为逃避或者减轻来自中高难度问题的压力，基层政府也会衍生出避责策略以免受上级政府的惩罚，这主要体现为“推诿”“共谋”以及“办事留痕”三种行为。

一是推诿工单逃避责任。由于基层治理结构复杂，公众诉求往往涉及多个领域、需要多方参与，这也为部门规避责任提供了可乘之机。承办单位利用三定方案中的漏洞，根据事情的轻重缓急、管理成本、职责划分甚至领导的重视程度来决定是否接收工单，导致出现推诿扯皮、敷衍塞责的问题。“像新建小区改市政供暖问题，综合执法局作为供暖主管部门提出改直供需要由开发商出资，归住建部门处理，而住建局则反驳说自己并非供暖主管部门。双方都摆出客观理由推卸责任，却均未拿出具体解决方案，也不会主动给群众作解释。”（访谈编号20220825RXB C区热线办坐席人员A）

二是通过共谋规避责任。C区12345热线中心与承办单位共同面临着上级的考核，在利益共通的驱动下，区热线中心与各承办单位凭借工作中的默契关系，形成避责联合体，出现“共谋”行为。例如，在遇到承办单位不清楚如何判定工单诉求是否合理时，区热线中心会帮助整理材料，从而将不合理工单从市热线中心的考核清单中剔除。区热线中心还会联合承办单位一起给来电人做思想工作，以此规避“不满意”工单带来的上级督查与问责。

三是办事留痕实现免责。办事留痕是处理工单的标准化流程，同时也是基层政府逃避上级惩罚以及自我保护的免责机制。可视化的文字、图片等资料可以清晰展现出基层政府是否积极响应来电人诉求，以及处办环节是否规范、标准，实现上级政府对基层处办过程的全景式监督。尽管来电人的诉求并未得到有效解决，但基层政府处办工单的各项材料，成了证明基层政府积极履责、规范治理的重要依据，基层政府可以凭此赢得上级政府的谅解，从而尽可能地降低受罚的力度甚至免受处罚。

3.躺平策略

在上级严格的问责压力与有限治理资源的强约束下，基层政府对工单的处办常带有极强的相机抉择性，特别是当工单诉求不合理或者超出组织治理能力，以及投入成本远高于收益时，工单会被判定为高难度。为了纾解此类工单带来的高强度压力，基层政府往往选择逃避的工作态度与搁置的处办方法，将躺平策略视为一种可供选择的“工作哲学”。特别是当个别来电人借助12345热线谋求私利，甚至以损害他人利益来争取个人利益时，这类工单诉求便难以得到解决。处理这类工单往往会耗费巨大精力却无法获得理想的治理结果，因此基层政府被迫选择将其搁置，或敷衍了事，将躺平策略作为应对高难度工单的一种理性选择。然而躺平策略并不意味着基层政府不作为，他们反而可以将有限的精力投入到其他更容易被解决的工单中，以此来消解满意率过低导致的惩罚。“很多时候我们不是不去解决问题，而是有些来电人的诉求太无理了。”（访谈编码20220824ZFJ综合行政执法局工作人员A）“像很多邻里纠纷已经二十多年了，现在打个热线就让我们化解，我们没有那么大的能力，就只能搁置了。”（访谈编码20220823FCJD E街道工作人员B）

六、结论与建议

数字技术嵌入为推动基层治理现代化注入强大动能，但同样可能会引发基层政府的行为异化。一方面，数字技术催促上级政府通过构建严密的制度环境压实基层政府的行政责任，确保基层政府能够尽职尽责地积极回应并高效处置公众的各种诉求，从源头化解矛盾［43］。另一方面，严密的制度环境反过来生成了基层政府的压力情境与行动困境，自主治理空间被进一步挤压，倒逼基层政府除尽责履职之外，还出现避责、躺平等异化行为，从而使基层治理能力现代化转型之路受阻。为此，我们可以从以下三个方面改善这一情况。

一是进一步推动基层治理的制度改革。在数字技术嵌入基层治理后，须相应对基层治理制度加以改革，以便更好地使两者相适应。首先，要赋予基层政府充足的执行权限与自主空间。数字技术不应该仅仅作为加强对基层政府监督的工具，它还可以实现动员、引导和调适，推动更多社会资源聚集、治理权力下放，保证基层政府拥有足够的执行权限和空间，最终实现权责一致和权责匹配。其次，推动基层属地责任“清单化”。以责任“清单化”化解数字技术对任务与责任进行“层层下移”“层层加码”的问题，同时要及时掌握基层人员的动态治理与需求变化，结合治理实践进行技术增能与数字减负，提升基层政府的诉求回应与治理能力。

二是完善基层政府的绩效考核与激励机制。首先，完善绩效考核方式。围绕热线工单的响应情况、处办情况、诉求落实情况和满意度评价等多维度对承办单位工单处办进行预警提醒和赋分排名，建立全方位、立体化的绩效考核评价体系，避免过度以量化数据衡量治理结果的倾向，切实增强考核的针对性和合理性。其次，建立与绩效考核相配套的激励机制。结合承办单位的处办情况，合理设置激励目标和奖励措施，使物质奖励与精神激励转化成基层人员处办诉求的动力。同时，要把握好正向激励与反向惩戒的边界线，实现基层主动治理与被动服务的有机结合。

三是健全精细化的诉求甄别机制。首先，要加大对12345热线受理范围的宣传力度。可以由区热线运行中心牵头，联合各承办单位，尤其是与公众紧密相连的社区、街道，开展有关热线服务受理范围的宣讲活动，加强公众对热线受理范围的认知。其次，及时制定对12345热线来电诉求甄别、剔除和管理的办法，利用大数据对工单诉求进行分析，梳理恶意投诉、反复投诉等各种情形，剔除在受理范围外的工单，最大限度地保证承办单位将更多注意力分配到迫切的现实问题和诉求上。最后，加大对不合理诉求的惩戒力度。通过出台相应的法规制度，强化对不合理诉求的威慑和惩戒力度并使之常态化，对轻者可采取行政处罚，造成严重后果的必须承担刑事责任，坚决杜绝不合理诉求对公共资源的严重浪费。

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［责任编辑：李堃］

How Can Digital Technologies Trigger the Behavioral Strategies of the Grassroots Government？

—Case Analysis Based on 12345 Government Service Convenience Hotline in C District of B City Lou Wenlong， Wang Xiaomeng， Wang Xiaohui

（Yanshan University， Qin Huangdao Hebei 066004）

Abstract：Local governments attempt to use digital technology to enhance responsibilities of grassroots governance， but this also triggered their behavioral strategies. Through the case of the 12345 government service hotline in C District of B City， it is illustrated that the embedding of digital technology in grassroots governments has established the external institutional environment， consisting of a bottom-up information feedback system and a top-down supervision system. This has also led to a dilemma of limited power and unlimited responsibility， a deviation between technological regulation and action autonomy， as well as conflicts between public service and private interest， shaping the pressure context of grassroots governments. The institutional environment and pressure context have given rise to three behavioral strategies for grassroots governments. To address these challenges， further institutional reforms are needed to improve the performance evaluation and incentive mechanisms for grassroots governance， and to establish a refined mechanism for identifying public demands， thus promoting the modernization of grassroots governance capabilities.

Key words：SOR theory， grassroots government， digital technique， behavioral strategy