激活“积极居民”：城市基层环境治理中合作生产的运作逻辑

扶雪琴

摘要：城市基层环境治理中公众参与存在“高认知—低践行”的“吉登斯悖论”现象，地方政府将公民参与合作生产视为化解环境风险和提升治理效能的重要手段。基于城市生活垃圾分类服务提供过程的案例分析表明，基层环境治理合作生产是一个激活“积极居民”的过程，主要包含政治整合、行政动员和志愿服务三条路径。鉴于角色是居民个人参与合作生产的联结点，而“积极居民”本身蕴含厚重的公共角色内涵，因此从角色理论视角看，“积极居民”参与合作生产体现为角色建构、角色互动和角色嵌入三个阶段的互构。“积极居民”参与合作生产一方面能够增强对“积极公民”性格的塑造，另一方面有利于促进公共价值实现和社会治理效能提升。

关键词：基层环境治理；合作生产；“积极居民”；角色理论

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008－7168（2024）03－0085－11

一、问题提出

构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系是习近平生态文明思想的重要体现。党的二十大再次强调要健全现代环境治理体系，以减少污染、改善环境、提升居民生活品质为目标的基层环境治理受到了各级政府的高度重视。在数量繁多、类型多样的环境治理项目中，如人居环境整治［1］、生活垃圾分类［2］，地方政府往往将公民参与合作生产作为消解环境风险和提升环境治理效能的重要手段。但基层环境治理中的公众参与仍然存在“高认知—低践行”的“吉登斯悖论”现象［3］（p.2），难以避免地陷入居民弱参与困境［4］。既有研究也得出了相似结论［5］［6］。即便如此，地方政府在尝试通过社会创新来优化公共服务供给的过程中，依然将公民参与合作生产视为实现治理目标的重要手段。公民个人或集体可以直接参与公共服务供给，对地方政府工作做出直接和积极的贡献，提高公共服务绩效和治理效能［7］。

至今，诸多理论分析和实证研究都证实了合作生产在环境治理中的积极作用［8］［9］。总地来看，合作生产作为一项受到实务界普遍推崇的治理手段，符合当前大力提倡的激发社会活力、促进社会协同和公众参与的基层治理创新理念。生活垃圾分类作为专项社会治理工作，不同于一般的基层治理议题，属于合作生产的典型案例。对于生活垃圾分类服务来说，合作生产是其所具有的一个固有特征，而不是一个选择问题。地方政府在筹建这些项目之前，为规避可能产生的社会矛盾与风险，提前通过实地或网络等各种渠道进行宣传科普、组织座谈，以获取公众支持。

在国家大力推动治理体系与治理能力现代化的背景下，合作生产有其独特的运作逻辑，结合具体的治理情境对合作生产的运作逻辑展开讨论具有现实意义。为回答这一研究问题，本文以重庆市Y街道生活垃圾分类三年行动为案例，剖析城市基层环境治理的内在运作逻辑。研究认为，在基层环境治理中，构建合作生产网络的关键是要激活“积极居民”参与，该过程内在地蕴含角色建构逻辑、角色互动逻辑和角色嵌入逻辑。本文的理论贡献在于：通过对Y街道生活垃圾分类行动的过程分析，尝试从角色理论出发理解合作生产理论本土化实践的运作逻辑，找到一个弥合理论和实践张力的新视角，进一步拓展合作生产理论的本土化研究空间。从实践看，本文有助于公共管理者和政策制定者获得关于如何促进居民参与合作生产的知识，使实务人员能够采取必要措施以改进吸引居民参与的方法。

二、文献回顾与理论视角

（一）基层治理中的合作生产

自20世纪70年代末期学界首次提出“合作生产”这一概念以来，人们对合作生产的研究兴趣有增无减，许多研究将其用于解释吸纳公民参与公共服务供给的做法，并为这类做法提供理论基础。然而，公共管理领域尚没有一个统一的合作生产定义。合作生产是一个概括性术语，涵盖了公民参与公共服务供给的许多不同路径［10］。自早期帕克斯（Parks）等人基于奥斯特罗姆（Ostrom）的研究提出合作生产的经典定义以来［11］，大量的学术研究尝试进一步明晰合作生产的概念边界［7］［12］［13］。本文借鉴布兰德森（Brandsen）和霍宁（Honingh）关于合作生产的定义，“合作生产是组织的有偿雇员与公民个人或群体之间的关系，要求公民对组织工作做出直接和积极的贡献”［7］。在本研究中，基层环境治理中的合作生产是“核心服务实施中的合作生产”，即公民积极参与组织核心服务的实施，而非服务的设计。合作生产可以是公民个体参与，也可以是集体参与，这两种形式在公共服务中都很重要。个人合作生产通常对公共服务生产过程至关重要，因为公共组织在没有公民个人帮助的情况下难以成功地计划、实施或监测大多数服务［14］。尽管个人层面的合作生产很常见，但很多学者更加重视集体层面的合作生产，认为它向公民传递了更多的权力［15］。这种更宽泛层面的合作生产涉及社会组织、公民团体等利益相关者群体［16］。

合作生产虽是发轫于西方的理论，但在中国具体的基层治理情境中具有较强适用性，对此，学界早有验证。目前关于城市基层治理中合作生产的研究大都基于某一公共服务或政策领域的个案。例如，刘炳胜等人运用扎根理论剖析了城市社区更新中的合作生产，认为合作生产对实现有效治理发挥了重要作用［17］。王欢明基于街道PPP改造项目，阐释了合作生产在基层公共服务供给中的运作机制，突出了社区居民在微基建改造中的突出作用［18］。张云翔通过分析社区居家养老服务中公民共同生产过程，解构出其中内含的“认知—生产”迭代过程，认为合作生产能够提高居家养老服务成效［19］。也有少量研究使用定量研究方法，探究了影响公民参与合作生产的影响因素。例如，陈俊杰等人利用调查数据证明，动机、能力和感知三类因素共同影响公民参与共同生产的行动［20］。吴结兵等人基于CGSS数据、运用多层线性回归模型验证了影响公民合作生产的因素，认为地方政府的宣传教育和个体的能力与心理都正向影响公民的合作生产行为［21］。

（二）角色理论——一个理解合作生产本土化的分析视角

角色是连接个体与社会结构的关键概念［22］（p.361）。角色理论研究个体在互动过程中扮演的角色及其行为，阐释社会关系对人的行为的影响［23］（pp.19-20）。既有研究从功能主义、符号互动论、结构主义、组织和认知五个角度出发对角色理论展开探讨［24］。功能主义角色论关注的是在社会系统中具有社会地位的个体的行为特征，认为角色是规定和解释这些行为的共同的、规范的期待［25］。互动主义认为角色是在个体与其所处社会环境的互动过程中产生的，它关注角色的创造，强调通过社会互动持续创造角色［26］。结构主义角色论以角色在社会结构中所处的位置为出发点，研究角色行为、角色期望、角色冲突以及角色与社会的关系等内容［23］。结构主义与功能主义一样试图对社会网络、社会系统、社会变革等社会核心问题展开讨论，但是前者更多地关注社会环境而非个体，并且其论点可以用数学符号表达。对正式组织角色感兴趣的学者认为角色是一种组织资源，与确定的社会地位相关联，由期望产生，这里的期望既可能来自正式组织的要求，也可能源自非正式群体的压力。组织角色论重点关注有计划的、以任务为导向的、分层的社会系统［27］。认知角色理论家则偏好从认知社会心理学角度、运用实证研究的方法分析角色期望与行为之间的关系［28］。每一个视角都有其局限性，但不可否认，它们共同为推动角色理论的发展做出了重要贡献。角色理论可以帮助我们了解个体角色的影响因素、角色变化的原因和方式。

近年来，国内一些学者开始用角色理论分析社会中的实际问题，可见，角色理论对于分析中国情境的治理问题具有一定解释力。例如，陈廷栋等人基于角色理论构建角色“结构—过程”框架，分析了基层“事务主义”这一行政效能内耗现象，探究其激发因素和形成过程，并提出提升基层治理效能的现实路径［29］；郑雄飞等人通过构建“空间—关系—角色”分析框架，剖析了公共卫生事件中个体与共同体互动秩序失范问题，提出了共同体的善治之法［30］。

城市基层环境治理需要居民参与合作生产，共同维护和改善其所处的社区环境。这一方面是缓解基层政府资源短缺压力的需要，另一方面是增强社会治理效能的需要。个体参与合作生产的能力和意愿被认为是影响合作生产行为的重要因素［31］。城市基层环境治理中的合作生产应该是具有一定参与能力和意愿的个体的积极参与，而其参与能力与意愿很大程度上来自他们自身的社会角色和身份。参与合作生产的公民本身蕴含厚重的公共角色内涵，角色理论对分析生活垃圾分类中的合作生产具有理论适配性和解释力。首先，公民本身所具有的社会角色和身份会促使其参与合作生产。例如，居民通常扮演环保志愿者、社区垃圾分类指导员等角色，这些角色赋予了他们责任和能力，使其积极参与到基层环境治理中。其次，当居民通过扮演角色参与合作生产时，他们可能受所扮演角色的影响，愈加关注环保事务。最后，合作生产行为成功发挥作用需要多元行动主体扮演不同的角色，并在明晰自身角色的基础上协同合作。例如，党政部门的领导、社区自组织的协调动员、社会组织的配合和居民的积极参与都对合作生产过程具有重要影响。

三、案例呈现：一个合作生产的现实图景

（一）案例选取

本文旨在剖析城市基层环境治理合作生产的过程机制与内在运作逻辑，是一项探索性研究，因此采用个案研究方法。本文以重庆市Y街道生活垃圾分类三年行动为个案。Y街道是重庆市最早试行垃圾分类的街道，2009年，重庆市J区的市政园林局率先在Y街道的S小区试行垃圾分类。此外，Y街道也是重庆市的垃圾分类试点街道，拥有丰富的垃圾分类实践经验。与此同时，Y街道建立了J区唯一一个街道级生活垃圾分类中心，该街道的生活垃圾分类运作具有一定的典型性。笔者通过实地调查获取了2020年至2022年间Y街道开展生活垃圾分类行动的历时性过程，为本文观察与分析合作生产的中国本土化实践提供了时间跨度长而又详细的案例资料①。

（二）案例描述

Y街道采取目标责任管理制的方法对三年行动计划的总目标进行逐级下达和分解，提出生活垃圾分类建设数量与建设改造标准，开展“楼层撤桶楼下并点、定时定点分类投放”（以下简称“撤桶并点”）改革工作。Y街道的生活垃圾分类工作主要经历了三个阶段：一是试点示范建设的开始阶段；二是全面开展“撤桶并点”的密集实施阶段；三是巩固阶段。该行动历时三年，期间基层政府（街道）和公民共同探索实现生活垃圾分类目标的路径，最终取得良好治理成效。

1.开始阶段：试点示范建设，建立社区指导员队伍

改革之前，居民都是在楼道垃圾桶扔垃圾，也不会对垃圾进行分类。居民旧有扔垃圾的习惯根深蒂固，贸然在整个街道范围推行“楼层撤桶”改革将不可避免地遭遇各方面阻力。因此，街道层面采取“先局部试点，再全面推行”的工作方式，决定选取7个小区进行“楼层撤桶”任务试点，将其打造成示范小区。当地政府从2020年7月开始宣传试点工作，9月正式开启5个月的试点阶段，截至2020年底，7个小区的试点工作相继结束。这一阶段的主要工作是在试点小区组织一些有利于与居民建立信任关系的活动。例如，加强垃圾分类法规、标准、知识的宣传，为所有试点小区配套生活垃圾分类设施设备。

街道办在人力资源方面原本就相当紧缺，加之生活垃圾分类试点工作时间紧任务重，上级部门并未给基层配备专职人员，具体任务的执行仍需依靠原有工作人员。为了缓解人员短缺问题，Y街道建立了一支生活垃圾分类社区指导员（以下简称“社区指导员”）队伍，负责开展生活垃圾分类前期“撤桶并点”宣传，入户指导，建立日常工作台账，搜集上报工作中存在的问题。街道办积极和创造性地为居民提供参与生活垃圾分类的工具和激励。街道前党工委副书记（现人大工委主任）在访谈中提到：“社区指导员主要是由楼栋长、志愿者、网格员组成，经社区居委会推荐，报街道办事处同意并组织统一培训后持证上岗。为了激发居民参与的积极性，街道每个月会给每位社区指导员150元的服务补贴。”（访谈记录：JD-20220815-SXL）

2.密集实施阶段：专业化组织统筹推进，建立专业指导员队伍

2021年，“撤桶并点”改革进入密集实施阶段，这一阶段的主要工作目标是在探索实施和试点示范建设的基础上，总结“撤桶并点”经验，完善相关配套制度，建立健全长效管理机制。一方面，巩固无物业小区、小高层和洋房“撤桶并点”工作，促进长效运行管理；另一方面，在物业小区和商务楼宇全面推进“撤桶并点”，力争完成80%居民小区“撤桶并点”任务。据调研了解，街道分类办作为Y街道生活垃圾分类任务的统筹协调组织，由于人员短缺，在试点阶段大量使用楼栋长、志愿者、网格员等临时性人力资源，虽然尝试将社会力量纳入治理结构，但对其的整合力度不够。

为应对此困局，Y街道依托N志愿者协会成立了一个生活垃圾管理指导中心。该中心依托Y街道的N志愿者协会全面整合生活垃圾分类人员队伍，加强生活垃圾分类专业指导员（以下简称“专业指导员”）队伍的建设与管理。为了确保该项目的顺利运作，街道安排党工委副书记分管生活垃圾分类工作，公开招聘一个项目管理经理负责生活垃圾分类专业事务，还为其提供了专门的办公场所。垃圾分类工作需要联动各个社区来完成，所有工作都必须在社区落地，为此，街道安排了一个比较熟悉社区业务的社区书记担任垃圾分类中心主任，统筹中心日常工作。街道前党工委副书记（现人大工委主任）在访谈中提到：“为解决业务科室事多人少、力不从心的问题，我们专门组建了生活垃圾分类中心，抽调精干力量集中办公并聘请了14名专职指导员负责一线督导。分类中心主要负责组织领导、日常事务办理、上下内外联系、分类考核评比等工作。”（访谈记录：JD-20220815-SXL）

3.巩固阶段：专业指导员队伍转为专职网格员，融入社区日常工作

经过密集实施阶段，Y街道80%的楼层“撤桶并点”任务已经完成。2022年的主要目标就是在继续“撤桶并点”的基础上，巩固之前的成果。随着生活垃圾分类的持续实施，矛盾依然存在。但是由于前期地方政府投入了大量时间和资源进行垃圾分类氛围营造和设施设备配置，在最后阶段，各方对垃圾分类总体上已经接受。合作生产的努力也是一个扩散过程，某个社区的做法通过社会网络的传播，很快被其他社区所采用。此外，这一阶段更多地表现为基层公共组织对居民意见的吸纳与响应。专业指导员搜集了很多密集实施过程中居民反馈的问题，地方政府针对这些问题改进了原来的做法，因此某些措施的采取并不像刚开始那样困难。正如一位垃圾分类专业指导员在访谈中谈到的那样：“J小区前期就不让进也不让宣传，工作其实是没有办法推进的。后期整个街道都开始推进这项工作，2021年底之前，百分之七八十的桶都撤下来了，而且他们自己看到别的小区都设置了一些比较高级一点的投放点，就是带雨棚和洗手池的那种，他们就松口了，让我们进去搞那一块的撤桶并点。反正就希望能够修得好一点。”（访谈记录：ZZ-20220722-JY）2022年6月，之前的垃圾分类专业指导员转为专职网格员，融入社区常态化治理工作中。

四、激活“积极居民”：基层环境治理合作生产的内在运作逻辑

（一）何为“积极居民”

“积极公民”是一种公共角色，尤为强调公民的公共性，即强调培养公民的公共意识和公共精神［32］［33］。国家权力在基层治理中的让渡可被看成是国家培育“积极公民”的现实需要，即在治理过程中公民需要承担更多的责任［34］。近年来，学界依托“积极公民”概念引申出了“积极青年”［35］“积极农民”［34］等新概念。本文将沿袭上述思路，借鉴政治研究中的“积极公民”概念，将积极主动参与基层环境治理的楼栋长、志愿者、党员、网格员等群体界定为“积极居民”。“积极居民”大多具有志愿精神、参与意愿与能力［36］，能够主动参与社区公共服务合作生产，积极配合社区相关政策执行。他们是基层公共事务治理中的积极行动者，是基层社会治理中合作生产的重要行为主体。

“积极居民”具有厚重的公共角色内涵，不仅是公共服务的消费者，更是社区公共事务管理的直接参与者，是社区的治理者。“积极居民”不仅是一种角色，还是一种能力。社会成员所拥有的资源和能力并不均匀，楼栋长、志愿者、党员、网格员等群体本身具备一定的能力，具有成为“积极居民”的良好潜质。“积极居民”能够有效承担社会治理共同体赋予的公共责任，自觉担负起推动构建社会治理共同体的责任，守护社会公共领域，促进基层社会治理有效和公共价值实现。

（二）“积极居民”参与合作生产的构建路径

基层治理中的合作生产强调居民的“在场性”，社区居民能在基层公共事务中通过面对面对话表达自己的意愿和需求，以一种参与的方式分享利益并承担责任。在基层环境治理中，“积极居民”参与合作生产主要有以下三条路径。

1.基层党组织的政治整合路径

基层党组织通过政治整合组织“积极居民”参与合作生产，充分发挥其组织、覆盖、整合、服务优势（如图1中A所示）。一是建立党建引领工作机制。Y街道通过制定《强化党建引领深化生活垃圾分类工作的推进方案》，明确了党建引领在基层生活垃圾分类中的核心作用。在具体方案上，该街道建立街道党工委书记任组长的生活垃圾分类工作领导小组，领导小组下设街道生活垃圾分类办公室（以下简称“分类办”），该办公室作为协调机构负责指挥和协调辖区内的生活垃圾分类工作。二是加强党组织建设。构建“街道党工委—社区党委—网格党支部—楼栋党小组”四级党组织联动模式。各机关党小组设立生活垃圾分类“党员先锋岗”，选派党员担任分类指导员，成立党员攻坚队，充分发挥出党员干部在生活垃圾分类工作中的先锋作用，营造党员干部走在前、干在先、作表率的浓厚氛围。

党组织坚强有力的领导核心作用是贯穿始终的。无论是在开始阶段、密集实施阶段还是巩固提质阶段，以街道党工委为引领的党组织在整个生活垃圾分类行动过程中都发挥着组织、指挥、协调的领导核心作用。街道党工委通过创新基层党建，构建多层级党组织联动模式，为生活垃圾分类行动提供坚实的政治基础。

2.基层政府的行政动员路径

基层政府的行政动员为“积极居民”参与基层公共服务提供畅通的渠道和资源支持（如图1中B所示）。一是制定相关政策。Y街道从队伍建设、考核办法、工作推进联系等方面建立起完备的城市街道生活垃圾分类工作政策制度，明确了生活垃圾分类工作的推进进程、分类标准和工作规范。二是建立激励和奖惩机制。Y街道的垃圾分类办通过荣誉激励和物质激励等方式动员楼栋长、党员、网格员等参与街道生活垃圾分类事务，吸纳其成为所在社区的生活垃圾分类指导员。他们协助街道开展生活垃圾分类“撤桶并点”宣传、入户指导，建立日常工作台账，搜集上报工作中存在的问题。此外，Y街道还对专业指导员和社区指导员进行月考核评比。专业指导员的考核结果与购买服务单位的经费核算挂钩；社区指导员的考核结果与其绩效奖金挂钩，总分排名前30%的社区指导员会获得“优秀垃圾分类社区指导员”称号。三是加强宣传教育。一方面，通过社区宣传栏、社区广播、社区宣传活动和入户宣传等方式，向居民发放分类宣传资料和告知书，组织居民签订承诺书，普及分类知识和方法，提高居民分类意识、分类知识知晓率和分类能力。另一方面，通过新媒体（微信公众号、电视）以及其他视觉媒介（路边LED显示屏、标语、手绘墙等）提供丰富的生活垃圾分类符号性示范，这些媒介在塑造居民的行为和社会态度方面发挥了重要的价值嵌入作用。

3.社会组织的志愿服务路径

社会组织主导的志愿服务也是“积极居民”参与合作生产的重要路径。志愿服务的内核在于公民不以获取报酬为前提，主动参与公共生活和公共服务［37］。Y街道的N志愿者协会长期参与城市治理相关的志愿服务工作，跟街道和社区建立了密切的联系。一方面，在基层政府和社区居委会的推动下，N志愿者协会通过多种渠道和方式招募志愿者（高校大学生、退休老人、低保户等），将他们吸纳进社区指导员队伍，使其对生活垃圾分类服务作出贡献。另一方面，N志愿者协会通过设置社区志愿服务站、组织垃圾分类志愿者培训、开展生活垃圾分类宣传活动等方式，为志愿者群体提供技术帮助与专业支持，引导社区居民积极参与垃圾分类活动，增强其分类意识与能力。N志愿者协会的一位业务骨干在访谈中表示：“我们协会跟街道这边有很多合作，街道这边因为人手不够，就委托我们在垃圾分类这个项目中负责专业指导员的招募、培训和考核。我们也会负责志愿者的招募和培训，协助街道和社区定期组织开展生活垃圾志愿服务活动。”（访谈记录：ZY-20220815-YX）

政治整合、行政动员和志愿服务这三条路径相互配合、相互关联，共同推动居民参与城市基层环境治理的合作生产。政治整合通过政策制定和党建引领提供了制度支持，为居民参与基层环境治理提供了制度保障；行政动员则通过政府和社区的动员和引导，推动居民参与基层环境治理的行动；而志愿服务则是居民自发性的参与，通过自愿行动为基层环境治理提供实际支持。同时，这三条路径体现了基层环境治理中“积极居民”参与合作生产模式的演进规律，从传统的“政府—居民”二元合作生产模式到党组织领导下的“政府—社会组织—居民”多元合作生产模式，社会组织在其中发挥重要的中介作用。

（三）“积极居民”参与合作生产的本土化运作逻辑

认知方法论认为，特定的角色要做与其角色相符合的事情［38］（p.9）。在合作生产中，“积极居民”的角色认知会影响基层政府公共服务供给效能。从角色理论视角看，生活垃圾分类行动中的“积极居民”主要遵循角色建构、角色互动和角色嵌入三重逻辑，它们分别对应合作生产的不同阶段，由此形成一个“建构—互动—嵌入”的整合性分析框架（参见图2）。其中，角色建构是“积极居民”参与合作生产的起点，为其设置角色框架，会影响合作生产的行为方式；角色嵌入则是“积极居民”参与合作生产的公共价值产出，反过来重塑“积极居民”的角色；而角色互动则连接着角色建构和嵌入，在其中发挥着承接和中介作用。

1.扮演与认同：“积极居民”参与合作生产的角色建构逻辑

“积极居民”参与合作生产的角色建构逻辑集中发生在生活垃圾分类行动的开始阶段。角色建构通常采用角色扮演和角色认同两个策略。

角色扮演能够帮助参与者理解复杂任务的意义，使其沉浸在实际的治理场景中，增强其工作的技能。在街道和社区推动下，楼栋长、党员、网格员、志愿者等“积极居民”构建了社区垃圾分类指导员这一新的角色，对自身角色的义务、权利和规范有一个基本认知，并在与其他居民的沟通中告知对方自己正在扮演一种协助社区开展生活垃圾分类任务的角色，这为社区指导员与普通居民的互动提供了基础。Y街道根据上级地方政府要求制定了《关于建立生活垃圾分类社区指导员队伍的通知》，对社区指导员的队伍建设、工作职责和工作要求作出了明确规定。由此可见，社区指导员这一角色是得到基层政府确认的，他们知道自己应该在何时何地扮演何种角色，这成为其与其他社会力量之间持续互动的稳固基础。

基于角色扮演，参与者会对角色有更深入的认知，进而加深角色认同。由于人是理性选择的个体，会选择自己的行为方式。角色认知会影响个人定义自己的工作角色，即他们会据此判断哪些工作任务、目标和问题与自己相关，以及他们应该如何处理这些问题［39］［40］。此外，角色认知使人能够应对不断变化的组织环境的各种需求，当“积极居民”赋予其所扮演的角色以积极意义时，就会正向影响他们参与合作生产的行为方式，最终有利于提升公共服务效能。社区指导员大部分都是所属社区的居民，这一身份便于其入户宣传生活垃圾分类政策，就近进行桶边指导、监督垃圾分类行为，建立工作台账，记录入户宣传情况，搜集日常工作中发现的问题并倾听记录居民的意见和建议。社区指导员的加入不仅推动了社区生活垃圾分类推广的进程，也提升了基层政府提供公共服务的效能。

角色建构是“积极居民”参与合作生产的起点，会影响其参与合作生产的行为选择。角色扮演与角色认同构成的角色建构逻辑，从个人角色认同和社会角色认同两个层面回答了“我在做什么”“我属于哪里”的问题。具有“积极居民”这一角色认知的公民会更多地参与社区生活垃圾分类，进而提升基层政府公共服务供给效能。

2.榜样与学习：“积极居民”参与合作生产的角色互动逻辑

“积极居民”参与合作生产的角色互动逻辑主要体现为角色榜样和角色学习，集中发生在生活垃圾分类行动的密集实施阶段。角色榜样是指个体充当他人所效仿的对象，作为元角色的基层政府应帮助居民在社区中找到合适的角色榜样［41］。例如，Y街道的社区指导员扮演着生活垃圾分类的榜样角色，他们的亲身实践和率先垂范对其他社区居民形成了一定的激励和感召效应。

角色学习是指角色扮演者通过社会互动掌握角色扮演技能，提高角色认知水平的角色社会化过程［42］（p.110）。角色学习是在社会互动中进行的，并且往往伴随着角色变化而发生。角色学习的效果将直接影响到个体的合作生产行为。角色学习本质上也是一种社会学习，是个体通过与他人互动而获取知识、经验或规范、行为技能的过程［43］（p.2）。社会关系强调面对面互动，分类中心和社区指导员以及居民之间彼此在场的互动引发了相互学习过程。一是个体向组织学习。一方面，生活垃圾分类中心统筹下的专业指导员通过向社区指导员和居民提供技术专长和专业知识，提升社区指导员自身的垃圾分类知识和能力；另一方面，社区层面还会构建一个横向互动网络，为居民提供一个沟通交流的平台，使其便于获取关于生活垃圾分类的知识，从而更规范地采取垃圾分类行动。二是组织向个体学习。一方面，分类中心对社区指导员搜集的问题进行反思；另一方面，该中心还从观察到的居民分类实践活动和评价反馈中学习，广泛吸纳居民的想法和建议，改善自己的服务方式和方法。在这个相互学习的过程中，居民通过与专业指导员和社区指导员互动，接触到更多关于生活垃圾分类的信息，学习关于生活垃圾分类的专业知识和技能，其参与合作生产的能力得到提升。正如Y街道的一位垃圾分类专业指导员所说：“我所在的一个小区开始都是自发搞垃圾分类，在我们进去之前就已经把桶撤到楼下去了，但是由于他们对垃圾分类这个事不是很了解，没搞多久就泄气了。后头我们开始来宣传指导这个事，他们又重新开始搞起来了。我们给他们修了带雨棚的集中投放点，教他们用那个智能分类设备和垃圾分类积分卡。他们懂了之后配合得很好，现在是做得最好的小区。”（访谈记录：ZZ-20220722-JY）

角色榜样为角色学习提供了对象，二者构成角色互动的前提和基础。角色互动则连接着角色建构和嵌入两个阶段，在其中发挥着承接和中介作用。在“积极居民”参与合作生产的过程中，个体与组织间相互学习。社区指导员通过与专业指导员互动获取关于生活垃圾分类的专业知识；专业指导员从社区指导员的问题反馈中改善自己的服务方式与水平。各个行动者通过对外部环境的感知、观察和学习，在反思中调节自身行为，行动者间的角色学习进一步筑牢了居民参与的合作生产网络。角色榜样和角色学习构成的角色互动逻辑表明，基层环境治理中的合作生产很大程度上还是依赖于“关键少数”带动“普遍多数”。社区指导员、专业指导员和普通居民共同在场情境下的互动，在强化“积极居民”角色的同时，推动普通居民向“积极居民”转变，有利于解决基层环境治理中居民弱参与问题，真正推动基层环境治理的共建共治共享。

3.渗透与蔓延：“积极居民”参与合作生产的角色嵌入逻辑

“积极居民”参与合作生产的角色嵌入逻辑集中在生活垃圾分类行动的巩固阶段。在前两个阶段角色构建和角色互动的基础上，本阶段通过角色渗透和角色蔓延两个策略最终实现公共价值产出。

“积极居民”是街道推行生活垃圾分类任务的代表人，是社区居民声音的传递者，是参与合作生产的服务提供者。Y街道在推行生活垃圾分类的同时探索网格化改革进路，将网格化做深做细。街道的网格化管理中心主任在访谈中提到：“之前的网格员都不是专职的，年龄结构偏大，学历偏低，工资待遇和补贴也低。现在的专职网格员年龄都在45岁以下，拥有大专以上学历，更加年轻化、专业化。”（访谈记录：WG-20220728-YZR）Y街道从2021年6月开始探索网格化改革，成立专门的网格化管理服务中心，负责网格员的管理、培训与考核。在生活垃圾分类行动三年计划接近尾声的时候，网格员与专业指导员全部转为专职网格员，融入社区常规化工作中。本文的角色蔓延主要指社会角色的传递和扩散现象，即一个人扮演的不同社会角色之间相互影响和相互作用的现象。例如，扮演社区指导员、专业指导员角色的公民，会越来越关注环保事务，并且愿意实施环境保护的行为。

随着新公共治理的发展，人们越来越期待公共组织能够与非国家行为者合作，以提高服务的有效性［44］。“积极居民”参与合作生产有助于重塑其公共角色，推动居民的角色转变和重构，将其临时性角色转变为长期角色。居民在合作生产网格中的角色嵌入推动了政治价值和社会价值的实现。政治价值的典型表现形式之一是基层党组织的政治统合和政治引领功能贯穿基层环境治理的全过程。将基层党建嵌入生活垃圾分类行动，实现了政治价值的注入、引领和融合。社会价值表现为“积极居民”的参与加深了公共组织与公众之间的信任和关系契约。社区生活垃圾分类的基础设施完成初步配置，生活垃圾分类的正确方法得以普及，生活垃圾分类观念逐渐深入人心，居民的垃圾分类能力得到提升。

五、结论与讨论

研究结果表明，基层生活垃圾分类服务供给过程是一个构建并不断完善“积极居民”的过程，合作生产作为“积极居民”通过角色认知影响基层政府公共服务供给效能的一种机制，主要包含政治整合、行政动员和志愿服务三条构建路径。角色是居民个人参与合作生产的联结点，“积极居民”本身蕴含厚重的公共角色内涵，角色理论对分析“积极居民”参与生活垃圾分类合作生产的运作逻辑具有理论适配性和解释力，具体可以从以下三个方面进一步理解。

首先，“积极居民”参与合作生产增强了对“积极公民”性格的塑造，促进了全过程民主的实现与完善。作为一个由“积极公民”引申而来的概念，“积极居民”进一步丰富了“积极公民”的概念内涵。“积极居民”参与合作生产为全过程民主的实现提供基础和动力。楼栋长、志愿者、党员、网格员等“积极居民”参与基层环境公共服务供给，他们的参与丰富了基层环境政策实施的内容和质量，增强了广大群众对基层环境政策的认同感，确保了全过程民主的有效运行。“积极居民”带动普通群众参与基层环境治理，有助于建立一个更加民主和可持续的基层社会治理共同体。

其次，党建引领是中国基层环境治理的重要机制。基层环境治理合作生产离不开党建的引领、覆盖、整合和服务等。城市基层环境治理过程具有较为明显的基层党组织引领的特征，街道党工委在整个基层环境治理过程中发挥着组织、指挥、协调的领导核心作用，社区“两委”在执行居民自治制度和调动居民参与的主动性方面发挥重要作用。Y街道着力构建“街道党工委—社区党委—网格党支部—楼栋党小组”四级党组织联动模式，发挥基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，通过多层级党组织建设发挥组织嵌入的锁入效应。基层党组织的政治统合和政治引领功能贯穿基层环境治理的全过程，其本质是一个政治价值注入、引领和融合的嵌入过程。

最后，角色是居民个人参与合作生产的联结点，帮助居民找回角色是实现公共价值和提升社会治理效能的重要一环。我们要通过强调社区责任和参与权利来激发社区居民参与社区公共事务的积极性，通过塑造社会责任感来促进社区志愿服务的发展，通过强调个人荣誉感来督促社区居民的积极参与，通过强调社会使命感来促进社区居民的个人角色认同和社会角色认同，推动其持续参与。找回居民个体在城市基层环境治理中的角色，有助于强化其社会责任感、个人荣誉感和社会使命感。

注释：

①访谈时间分别是2020年1月以及2022年7月至8月。受访者编码：JD—街道工作人员；ZZ—专业指导员；ZY—N志愿者协会；WG—网格工作人员。访谈编码规则：受访者类别—访谈日期—受访者姓名拼音首字母。

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Activating “Active Residents”： The Operational Logic of Co-Production in Urban Grassroots Environmental Governance

—Based on the Perspective of Role Theory

Fu Xueqin

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：There is a “Giddens paradox” phenomenon of “high awareness-low practice” in public participation in urban grassroots environmental governance. Local governments regard citizen participation in co-production as an important means to mitigate environmental risks and improve governance efficiency. Based on the case analysis of the urban household waste classification service provision， the grassroots environmental governance co-production is a process that activates the “active residents”， which mainly includes three participation paths： political integration， administrative mobilization and volunteer service. Role is the connecting point for individual to participate in co-production， and “active residents” contain profound public role connotations. Therefore， from the perspective of role theory， the participation of “active residents” in co-production is reflected in the mutual construction of three stages： role construction， role interaction， and role embedding. “Active residents” participating in co-production can not only enhance the shaping of the character of “active citizens”， but also promote the realization of public values and the improvement of social governance efficiency.

Key words：grass-roots environmental governance， co-production， “active residents”， role theory