欧盟对“一带一路”倡议的政策回应及其主导逻辑

罗天宇 马斌

摘 要： “一带一路”倡议是中国对外交往和经济合作的重要指引，其实践成效与各国对其态度密切相关。作为“一带一路”倡议的重要利益相关方，欧盟对“一带一路”倡议具有相对独特的政策逻辑和演变轨迹。本文将欧盟对“一带一路”倡议的政策演变分为审慎欢迎、收紧门户与随美调整三个阶段；并认为，欧盟的“一带一路”政策演变主要取决于欧盟内部的现实需要，外部战略考量则是重要制约因素。为应对欧盟政策演变及其独特逻辑给“一带一路”倡议带来的挑战，中国可在聚焦利益一致领域加强合作的同时，重点关注欧盟内部分歧、美欧结构性矛盾等对其“一带一路”政策的影响。

关键词： “一带一路”倡议；欧盟；中欧关系

中图分类号：F125;F15      文献标识码：A      DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2024.03.05

2013年，习近平总书记在访问哈萨克斯坦与印度尼西亚时提出“一带一路”倡议。这一倡议很快成为中国对外交往和经济合作的重要指引，如何回应“一带一路”倡议相应也成为新时期欧盟制定和推行对华政策时无法回避的重大议题。从“一带一路”倡议内容看，中国与欧盟在广泛领域具有互补性，这可为双方合作提供有利基础，但在实践领域，欧盟回应“一带一路”倡议的政策不仅包含合作，而且包含竞争、冲突等多重维度。因此，考察欧盟多维度的“一带一路”政策演变及其逻辑不仅是“一带一路”高质量发展的必要工作，且对稳定和推动中欧关系发展也有重要作用。回顾欧盟对“一带一路”倡议的认知与政策回应经历了审慎欢迎、收紧门户与随美遏华三个阶段。对此，国内外学者进行过大量研讨，但相关研究多未区分欧盟整体与成员国个体的政策因应，甚至多有混杂，这不仅导致对欧盟相关立场和政策的认知存在盲区，而且可能影响中国推进“一带一路”的方向和重点。故本文把欧盟视为独立行为体，着重从欧盟整体层次分析其回应“一带一路”倡议的政策内容和特点；至于成员国基于独特个体利益而对“一带一路”采取的立场、政策，本文将其视为欧盟政策的影响和制约因素。

一、欧盟“一带一路”政策演变

欧盟是“一带一路”倡议的重要合作对象。随着倡议不断落实，欧洲对“一带一路”的重要性逐渐清晰。2015年3月28日，中国国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出：“‘一带一路贯穿亚欧非大陆，一头是活跃的东亚经济圈，一头是发达的欧洲经济圈，中间广大腹地国家经济发展潜力巨大。丝绸之路经济带重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲（波罗的海）；……21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲。”[1]这种变化使得欧盟关注“一带一路”倡议具有直接动力。尽管欧盟成员国各自对“一带一路”倡议具有独特政策回应，但欧盟在《里斯本条约》生效后对外行动一致性大为提升，也使得从欧盟整体视角讨论其对“一带一路”的政策具有了实践基础。简要地看，欧盟对“一带一路”倡议的政策回应可以分为审慎欢迎、收紧门户与随美调整三个阶段。

（一）审慎欢迎阶段

自2015年6月第17次中国欧盟领导人会晤正式决定从欧盟层面对接“一带一路”倡议之后，欧盟总体上展现出对该倡议审慎欢迎的态度。在这次会晤中，欧盟从官方层面决定对接中国“一带一路”合作倡议和欧洲投资计划，中欧共同投资基金、中欧互联互通平台的筹建提上日程。同时，中欧双方还决定尽早达成一个全面的中欧投资协定，并以发表气候变化联合声明为契机，深化双方在气候变化领域的合作。此外，双方还着手制定能源领域合作路线图并深化信息通信技术领域对话与合作。[2]可以看出，此时欧盟对中国的倡议整体持积极态度，尤其是时任欧委会主席让-克劳德·容克（Jean-Claude Juncker）力推的欧洲战略投资计划面临较高的资金缺口，欧盟欢迎中国潜在的融资。容克认为，“一带一路”倡议不仅对中国有利，与中国经贸联系日益紧密的欧洲国家也能从中获益。

2017年5月，在北京举行“一带一路”国际合作高峰论坛前夕，欧盟对外行动署阐述欧盟就中欧“一带一路”倡议合作的立场和意见。[3]欧盟表示支持中国提出的倡议，承认改善欧盟和中国之间连通的重要性和好处。但欧盟在持欢迎态度的同时也表现出谨慎的一面，欧盟欢迎“一带一路”倡议的前提是中国要使该倡议遵守市场规则与国际标准并补充欧盟的政策和项目，以便为沿线国家带来利益。[4]这也在其后由容克的讲话进一步阐发。2017年6月，容克在第十二届欧盟—中国工商峰会上讲话中指出，“我们欢迎‘一带一路倡议所创造的机会——它将使亚洲和欧洲的人民和企业更加紧密地联系在一起……我们要确保‘一带一路对现有项目的补充，包括欧盟长期以来建立的跨欧洲网络政策或欧盟—中国互联互通平台下的项目……欧盟和中国在提出‘一带一路倡议中都有关键的利益”。容克同样强调“一带一路”倡议的推进应建立在公平竞争的前提之下。[5]总体而言，这一阶段，欧盟对该倡议表现出审慎欢迎的态度。

（二）收紧门户阶段

随着时间推移，欧盟对该倡议的政策态度在2018年前后表现出从“审慎欢迎”转为“收紧门户”的趋势。此时欧洲主流舆论对“一带一路”倡议的质疑持续走高，欧洲担心该倡议破坏欧盟内部的凝聚力并影响欧洲安全。欧盟方面的相关批评主要集中在两个层面：一是，将“一带一路”倡议与“债务陷阱”相联系，认为中国可以借该倡议扩大自身在目标国的影响力；二是，欧盟担心随着中国对欧投资的扩大，中国投资会控制欧盟的关键经济部门并由此影响欧盟的核心产业竞争力。[6]

这种转变很快体现在欧盟随后发布的政策文件之中。2018年9月，欧盟发布《连接欧洲和亚洲——对欧盟战略的设想》（Connecting Europe and Asia：Building blocks for an EU Strategy），强调可持续、全面和基于规则地推动亚欧之间的互联互通。尽管时任欧盟外交和安全政策高级代表费代丽卡·莫盖里尼（Federica Mogherini）强调欧盟这一亚洲战略并不针对“一带一路”倡议，但两者具有一定重合也让它们在实践中容易互相影响。该文件的发布可以视为欧盟应对“一带一路”倡议的态度和政策进入第二阶段的标志。但此时欧盟的应对并非基于“全面对抗”的战略设想，有学者将其看作欧盟在亚欧互联互通框架下与中国“一带一路”倡议对接的问路石，是欧盟为了对接开出的价码。[7]2019年2月，欧洲议会表决通过《建立外国对欧直接投资审查框架的条例》（Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing a Framework to Review FDIs into the EU），构建“以成员国安全审查为主、以欧盟委员会安全审查为辅”的双轨制审查框架。[8]这是欧盟对中国投资在关键部门持续上升担忧的回应。同年3月，欧盟正式发布《欧盟—中国：战略展望》政策文件，该文件将中国定位为“一个与欧盟目标紧密一致的合作伙伴，一个欧盟需要找到利益平衡点的谈判伙伴，一个追求技术领先地位的经济竞争对手，一个推动替代治理模式的体系性对手”，史无前例地将中国看成制度性竞争对手，呼应了前述投资审查条例中对中国资本的担忧。[9]

随着欧盟对中国战略定位的变化，其对“一带一路”倡议的政策态度也相应变化。此阶段欧盟整体政策倾向于管控中国流入欧洲的资金（审查条例），但并未完全拒绝中国投资。因此，该阶段欧盟政策更多强调收紧门户。

（三）随美调整阶段

2021年12月，欧盟宣布启动“全球门户”计划（Global Gateway），这标志着欧盟对“一带一路”倡议的政策正式进入第三阶段。相较于此前战略特意强调并非针对“一带一路”倡议的表述，“全球门户”计划明显带有与中国竞争的色彩。2021年9月，欧委会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）在盟情咨文演讲中提出了“全球门户”倡议，她在演讲中直言，“我们擅长融资，但欧洲在中国拥有的铜矿和中国拥有的港口之间修建一条完美的道路是没有意义的”[10]。实际上，“全球门户”计划在很大程度上是欧盟提出的对“一带一路”倡议的替代品。[11]

更重要的是，冯德莱恩强调欧盟要深化与美国的关系，指出欧盟将与美国一起制定全球变革新议程。这对2021年6月美国拜登政府提出的“重建更好世界”计划（Build Back Better World）形成呼应。在这一阶段，欧盟不仅对内防范“一带一路”倡议造成的所谓“侵蚀”，对外也与美国在全球范围内协调来对冲“一带一路”倡议。随着“全球门户”计划的推行，欧盟将自身内部的产业政策标准延伸至第三国，在广大发展中国家形成与中国“一带一路”倡议的直接竞争。

相较前一阶段“重守”的政策态度，欧盟展现出更多进攻性，并希望与美国等发达经济体配合，打造一个“基于自由主义市场”的方案，争夺全球基础设施建设市场，围堵“一带一路”倡议。[12]

由于欧盟对外政策出台过程复杂，这三阶段划分从整体上反映了欧盟对“一带一路”倡议的政策演变及其特征，但不同阶段之间也有一定的重叠性。比如“全球门户”计划的倡议于2022年9月发布，但同月欧盟也公布了自身的“印太战略”。相较于更配合美国的“全球门户”计划，欧盟的“印太战略”则部分折射出其继续追求自主的战略意图。

二、欧盟政策演变的内在逻辑

欧盟对中国“一带一路”倡议政策的演变动因，可以从欧盟内部的现实需要和对外战略两方面考察。

（一）“审慎欢迎”的内在逻辑

“战略自主”理念和实践的复兴是欧盟在第一阶段对“一带一路”倡议“审慎欢迎”最主要的政治外交基础。2016年6月，欧盟对外行动署（European External Action Service）发布了《共有的愿景，共同的行动：一个更强大的欧洲》（Shared Vision， Common Action： A Stronger Europe）的欧盟外交与安全政策全球战略，强调战略自主，与中国围绕“一带一路”倡议合作无疑是欧盟“自主外交”的重要表现。

从经济角度而言，欧盟内部存在较高的基础设施投资缺口。2008年金融危机之后，欧盟基础设施投资持续下降。欧洲投资银行《2018-2019年投资报告》指出：欧盟（英国脱欧后的27个成员国）基建投资缺口在2030年前每年约为1 550亿欧元，这相当于欧盟GDP的1.2%。[13]因此，“一带一路”倡议被视为缓解欧盟融资压力的重要选项，中欧围绕“一带一路”倡议具有较广阔的合作空间。

时任欧委会主席容克为复兴欧洲经济主导推动了欧洲投资计划。“容克计划”通过新设立总额210亿欧元的欧洲战略投资基金，计划在2015-2017年期间推出来自包括私营部门在内的约3150亿欧元的投资。该计划意在解决欧盟投资不足问题，但是210亿欧元种子资金能否撬动15倍资金的前景仍不明朗。因此容克本人对“一带一路”倡议展现出了较积极的态度。[14]

基于上述因素，欧盟对“一带一路”倡议展现出了较高热情，表现出了“审慎欢迎”的政策态度。

（二）“收紧门户”的内在逻辑

随着“一带一路”倡议在欧洲和全球的不断落实，欧盟对该倡议的态度逐渐发生变化，从“审慎欢迎”转向“收紧门户”。在收紧门户阶段，欧盟主要强调限制、审查中国在欧盟的投资。这源于欧盟内部对“战略自主”定位的演变。

从欧盟内部而言，尽管中国提供的资金弥补了欧洲的资金缺口，但是欧盟发现自身的参与并不能影响“一带一路”倡议。欧盟发现其在一定程度上与欧盟关于公共采购、环境影响评估、技术标准等的法规相冲突，认为这对欧洲价值观形成挑战，威胁欧洲“自主性”。欧盟认为，“一带一路”倡议正在分化欧洲。欧盟成员国如匈牙利、希腊等国的行为加剧了欧盟的这一疑虑。2016年3月，匈牙利和希腊希望欧盟淡化其关于常设仲裁法院对中菲南海争端的裁决的声明；2017年6月，希腊否决了欧盟在联合国人权理事会谴责中国人权记录的声明，称其为“对中国进行非建设性的批评”。于是，中国投资导致欧盟分化、中国对欧盟和其成员国形成战略俘获等论调在欧盟受到关注。[15]2019年3月，“老欧洲”国家意大利与中国签署“一带一路”合作备忘录后，欧盟对中国借“一带一路”倡议撬动盟内政治的担忧被放大，欧盟担心这一发展趋势将导致其失去对外行动的一致性。对“一带一路”倡议收紧门户，防止内部发生分裂成为欧盟维持“战略自主”的政策选项。

（三）“随美调整”的内在逻辑

2021年底，欧盟对中国“一带一路”倡议进入了“随美调整”阶段，这同样与欧盟整体对外战略考量密切相关。此时，美欧关系回暖，约瑟夫·拜登（Joseph Robinette Biden）击败唐纳德·特朗普（Donald Trump）当选美国总统后对盟友展现出更为温和的态度。对于欧洲，拜登努力修复特朗普单边主义行动带来的战略信誉损失，致力于与欧洲盟友一起维护自由国际秩序。[16]美欧盟友关系的回暖让欧盟借中国的力量平衡与美关系的意愿下降；同时，拜登政府以价值观与意识形态为抓手重塑盟友关系在相当大程度上满足了欧盟对建立在规则之上的国际秩序的追求。拜登对“国际民主秩序”的维护无疑更契合欧盟的全球战略目标，在这一背景下，欧盟也更有意愿追随、配合美国的“重建更美好世界”（Build Back Better World，B3W）在发展中国家的基础设施投资计划，打着所谓“价值观驱动、高标准、透明”的旗号与中国的“一带一路”倡议直接形成竞争。此外，新冠疫情下的中欧关系面临新挑战。欧盟既担忧供应链受制于中国的潜在风险，又围绕疫情与中国进行舆论战；[17]同时，欧盟此阶段推出自身的基建计划也有助于整合成员国分歧，加快绿色化、数字化转型。2022年2月24日，俄罗斯对乌克兰发动的特别军事行动对欧盟形成了极大的安全刺激，北约、美国影响力进一步上升，需要美国提供安全保障的欧盟也更可能在其他领域呈现出配合美国的姿态。

三、中国应对欧盟政策的策略

在梳理欧盟政策演变及其内在逻辑后，不难发现，当前欧盟对“一带一路”倡议的政策态度直接影响了该倡议的推动。市场机制下的商业竞争行为和背靠国家的战略竞争行为具有本质差异。无论欧盟的“全球门户”计划是否面临资金不足等现实困境，欧盟从全球战略层次与“一带一路”倡议竞争会带来很强的示范效应，动摇部分国家对“一带一路”倡议的信任。针对欧盟政策演变给“一带一路”倡议带来的挑战，中国应求同存异，在利益一致领域加强合作，同时把握欧盟内部分歧、关注美欧结构性矛盾，以更好构建“一带一路”倡议推进的良好环境。

（一）基于一致利益加强合作

在欧盟对待“一带一路”倡议的政策发生变化的条件下，中国可在双方利益一致的领域继续寻找、稳定与欧盟的合作。在应对气候变化上的合作无疑是中欧关系的重要突破口，绿色转型是欧盟长期战略规划的重心之一。欧盟大力推动《欧洲绿色新政》，并将能源政策与气候政策相联系，试图在降低对外能源依赖的同时推动清洁能源转型。在该领域，中欧之间具有较好的合作基础，从现实情况来看，中国也是欧盟处理全球气候议题中难以绕过的国家，且中国一直在绿色议题上展露出较为积极的态度。中国的生态文明建设也与《欧洲绿色新政》存在大量的机制对接空间。欧盟的基础设施建设计划中，追寻绿色化是其重要前提。欧盟实现减排的重要路径囊括了绿色交通、绿色建筑、绿色能源等。双方在该领域存在广阔的合作空间。同时，对绿色可持续的强调也能洗脱欧盟长期以来对中国“一带一路”倡议的无端指责，应强调中国模式并不与欧盟基于规则的模式相悖。

此外，基建领域也是中欧合作的重要突破口。全球基建缺口巨大。2010年，20国集团韩国首尔峰会便将基础设施短缺视为全球发展的“关键瓶颈”之一。很多国家的基础建设投资必然需要仰仗于外来资金，尤其是撒哈拉以南非洲更是长期缺少投资。无论对中欧本身，还是对第三方被投资国而言，中国的“一带一路”倡议如果能和欧盟的“全球门户”战略形成良性互动，对各方都必然大有裨益。

（二）基于内部分歧差异处理

欧盟成员国分歧长期存在。随着欧俄地缘危机日趋紧张，“老欧洲”和“新欧洲”之间的碰撞越发激烈，而在对华态度上更是存在较大分歧：既有立陶宛、捷克这样对华态度极为负面的成员国，也有希腊、匈牙利、西班牙这样对华持友好态度的成员国，即使同样对欧盟战略自主有所想法的德法两国在该议题上也存在明显分歧，对“走出去”的“全球门户”战略态度也趋异。对于很多欧洲小国而言，其在第三方市场上的能力和潜在获得的利益均有限，看不到与中国合作益处的他们乐得与美国保持同调。对于法国等在非洲有广大利益的欧洲国家情况而言则完全不同。通过与这些国家务实的合作无疑能撬动其对“一带一路”倡议的态度并进而影响欧盟的整体政策。因此，即使欧盟“疑中”之声甚嚣尘上，但中国也不应该判断欧盟会一边倒地追随美国，对欧盟成员国内部分歧的理解是把握中欧关系的重要破局之道。

（三）基于美欧矛盾平衡冲突

美欧之间结构性的矛盾将会长期存在。尽管拜登的胜选让美欧关系出现了一定程度上的回暖，但是这对跨大西洋盟友之间的关系很难回到从前。尤其在美国将目光投注到印太以后，欧盟显然会担心美国继续承担其安全义务的意愿；同时，拜登上任以来，重振美国经济是其重要的执政目标，因此拜登在很大程度上会继续顺延特朗普的贸易保护主义政策，加大对美国国内制造业的帮扶。如美国当前逐步被强调的“供应链审查”就是这种贸易保护主义的体现。2022年8月，美国政府签署的《通胀削减法案》遭到了欧盟的强烈谴责。作为产业发展趋同的双方，一直以来美欧的经贸关系竞争性均大于互补性。双方的规则与理念之争难以规避。美欧之间的分歧无疑为中国更好地推行“一带一路”倡议留下了空间。

四、结语

“一带一路”倡议旨在促进全球包容性合作、可持续发展。欧盟作为国际体系中的重要行为体，在国际规范塑造上扮演积极的角色，与中国在广泛的全球事务中具有共同利益，因此“一带一路”倡议的推进难以绕开欧盟，尤其在百年未有之大变局的国际背景下，维持良好的中欧关系是中国和欧盟对国际社会的重大贡献。而理解欧盟对中国“一带一路”倡议的政策演变及逻辑就是当前梳理中欧关系的重要钥匙。欧盟政策从“审慎欢迎”到“缩紧门户”最后至“随美调整”，最主要动力来自欧盟对自身的战略考量。中国、欧盟只有把握住彼此战略关切并真正开展务实合作，才能发挥促进全球发展的重要作用。“中欧作为世界两大力量、两大市场、两大文明，主张什么、反对什么、合作什么，具有世界意义。”[18]秉持互利共赢的“一带一路”倡议与欧盟建立在规则之上的“全球门户”战略存在着大量合作空间，中欧之间的合作也能有效促进世界和平发展、合作共赢。

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