地方外事部门行政体制改革

摘要：改革开放以来，我国不断推进行政体制改革，取得了丰硕成果。由于地方外事部门在行政体系中的特殊性，相关研究较为缺乏。从实践来看，长期以来，各地方外办紧跟行政体制改革步伐进行一系列调整优化。本文对陕西省外办进行实地调研，从机构改革与角色调整、职能转变与工作优化两个角度总结陕西省外办在行政体制改革背景下的发展成果和经验，为地方外事部门行政体制改革提供案例。

关键词：行政体制改革；政府职能转变；外事管理；地方外办

一、陕西省外办机构改革与角色调整

近年来，随着党和国家对地方外事工作重视程度的提高，陕西省外办经历了两次重要的机构改革。经过调整，外办在全省外事工作中的职权得到提升，同时从机构设置上强化了党对外事工作的集中统一领导。

（一）从政府直属机构到政府组成部门

2000年，国务院批准了 《陕西省人民政府职能转变和机构改革方案》 （以下简称 《方案》），陕西省政府依其指导发布 《陕西省人民政府外事办公室 （省侨务办公室）职能配置内设机构和人员编制规定》 （以下简称 《规定》），明确指出 “省人民政府外事办公室 （省侨务办公室）是省政府主管全省外事、侨务工作的直属行政机构”。[1]

2007年，省政府办公厅发布 《省政府外事办公室由政府直属机构调整为组成部门的通知》，[2]标志着外办从直属机构到政府组成部门的调整。2014年，在国务院批准的新 《方案》指导下，省政府颁布新 《规定》，明确指出 “设立省政府外事办公室，为省政府组成部门”，[3]并详细阐述了其职能变化，特别取消了其对在陕港澳中资机构的管理职责及对侨资和侨字号企业的认证职责，将华侨来陕定居审批职责从省公安厅划归省外办。改革提升了外办的地位和权力，同时减少了在经济方面的职能冗余，使其作为政府部门的行政管理职能充分发挥。

（二）挂牌中共陕西省委外事工作委员会办公室

2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，指出 “党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益”。[4]在这一思路指导下，陕西省按照省委统一部署组建中共陕西省委外事工作委员会办公室，全省外事工作划归这一机构，同时保留省政府外事办公室的牌子，实现了党政机构统筹。

目前，全国仅有八个省市的政府外办划归中共省委，陕西省作为其中之一率先开始了实践探索与经验积累。一方面，党政机构统筹从机制和权力上赋予了外办职能转变的动力；另一方面，党政统筹加强了党对地方外事管理工作的领导。通过机构整合实现党的直接领导，而非通过程序的设计将党的领导加入工作环节，其优势在于防止了程序和环节冗余，真正实现 “简政”。其更通过机构整合避免了机构重叠、职能重复、工作重合，实现了力量和资源整合，发挥出综合效益。

二、陕西省外办的职能转变与工作优化

机构改革伴随职能转变同步进行，省外办从协助和执行者逐渐转变为管理和领导者，并且逐渐厘清了自身外交和行政管理双重工作性质。

（一）外交工作：转变定位，把握使命

机构改革后，省外办虽保留了传统意义上外事活动参与者和幕后服务者的角色定位，但还逐渐担负起统筹和指导全省外事工作的职能，获得了更多主办外事活动、自主发展平行外交的权力。

1.转变定位：从参与协助到统筹领导

陕西省外办作为全省外事工作领导者的角色定位主要体现在两方面，分别是对全省外事信息资源的统筹协调和对全省外事人员的业务指导。

在信息资源统筹方面，省外办涉外管理处负责经贸及其他外事信息的汇总整理与转呈工作，供省内领导及其他各部门参考研究外事工作方案。近年来，省外办还专门针对友城资源建立起联络员机制，设立网站，形成友城资源信息汇总平台，各地市及相关厅局作为成员单位进行信息资源共享。此外，省外办每年召开地市外办主任会等，统筹各地市资源与工作。省外办还于2023年下半年举办民间外交研讨班，尝试将各领域知识资源和部门职能统筹形成合力，共同推进民间外交工作。

在对外事工作人员的业务指导上，外办依托省委外事工作委员会工作机制建立了全省外事工作调研、半年督办、全省督办等机制，对工作质量进行监督。2023年1月，根据 《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》，省外办编写印发了 《陕西省涉外行政许可事项清单》，[5]将 《陕西省行政许可事项清单》中分散的省级部门涉外行政许可审批事项汇总整理，供省内各部门外事工作人员参考并供社会监督。这一制度为高效有序对外开放提供了制度支撑。

2.把握使命：服务地方社会发展与服务国家总体外交

外办领导全省外事工作，肩负着 “服务地方社会发展”和 “服务国家总体外交”的双重使命。在服务地方社会发展方面，近年来，外办积极利用外事资源促进地方经济发展，组织了RCEP协同发展区域合作视频会等，旨在促进国内外企业交流沟通。利用友城资源，外办举办了地方政府合作论坛，帮助地方产业开展国际合作。针对各地市、部门、民间主体在外事活动中往往只关注自身效益而缺乏服务社会的大局意识的现状，省外办充分发挥领导作用，着手研究设立了 “开放发展综合指标体系”，为各层级、各主体开展外事工作提供目标管理。

为服务国家总体外交，省外办以推动 “一带一路”建设、推动构建人类命运共同体的大目标为己任，借助丝绸之路博览会、欧亚经济论坛和农贸会三个主要活动，打造陕西省对外交流平台。此外，协助推进丝绸之路国际艺术节、丝绸之路国际旅游会、丝绸之路国际电影节等配套活动的举办，加强与 “一带一路”沿线国家的人文交流，促进民心相通。

（二）行政管理：简政放权，职能优化

除外交外事工作外，外办把握自身行政管理和行政服务部门的性质，积极推进职能优化。

1.简政放权与指标化放管结合

在简政放权方面，近年来省外办进行了许多创新性政策调整。早在2016年，省外办就已同省国资委密切沟通，率先尝试审批权限下放，规定除企业管理层成员出访需要省政府审批外，其他人员出访均可直接由外办审批。2020年，中央制定一系列央企外事管理规定，调整企业人员出国审批管理权限。陕西省据此快速制定了陕西省省属企业外事管理规定。目前，除企业董事长、总经理和党委书记三人出访需上报省政府外，所有企业人员出访均可由外办直接审批，为企业对外交往提供了极大便利。

近年来，许多企业乃至政府部门、高校对于在外常驻甚至设立代表机构的需求增加。适应这一趋势，外办对企业按需出访放开人数限制，并支持一年多次审批。此外，2020年出台的企业外事管理规定放开了临时因公出行3个月的时长限制，并允许人员在外常驻。

在放管结合方面，2020年以来，随着中央出台有关加强事中事后管理的政策，陕西省外办把握相关精神，形成了独具特色的外事监管经验。省外办针对企业出访的任务完成情况等设置了一系列考核标准，关注企业人员出访后在境外停留期间的工作、出访计划规定动作的落实成果以及事后跟进的情况，采用打分方式进行评价，每半年进行一次考核。

外办将打分结果同下一年企业出访数量指标发放相挂钩，对被扣分者予以指标扣减。这一举措旨在避免指标和资源浪费，确保出访务实有效。这项制度于2023年开始正式实施，日后外办将就制度成效和考核标准的科学性进行检验和调整。这一举措改变了监管理念，推进事中事后管理，实现了 “严进宽管”向 “宽进严管”转变，使开放水平和质量同步提高。

2.职能明确化与职责精细化

权责清晰、工作透明是政府改革的方向。近年来，省外办编制了权力和责任清单，将职能明确化、精细化。陕西外事门户网站公示的职能清单将2014年版 《陕西省人民政府外事办公室主要职责内设机构和人员编制规定》中 “负责因公出国有关事项”的表述改为 “审核审批厅局级及以下人员因公临时出国有关事项并办理相关手续”，将 “承办邀请外国人员来访事宜”修改为 “承办邀请外国人员来访的具体报批事宜”，细化了业务内容。[6]

面向社会，省外办按照 “依法规范、全面准确、公开透明、便民利民”的要求，制定并在门户网站发布了公共服务事项清单以及服务指南。清单和指南中同样明确且细化地包含公共服务事项内容及其所对应的受理单位、咨询方式、办理时限、办理依据、申请材料、办理流程和费用等信息，极大便利了办事人员和公众查阅。

3.多方面推进优化服务

建设服务型政府是行政体制改革的要求。外事管理部门行政审批的特殊性在于其在很大程度上与领事保护工作存在交叉，利用行政审批为出访人员提供风险把控。省外办在职能清单中明确列出 “了解和监督我省因公出国人员的涉外活动情况并提出相应建议和措施”，在国际安全问题突出的局势下，将审批工作作为风险把控前置性工作，守好第一道防线。

省外办注重服务方式现代化以及程序人性化。目前，外事审批基本实现网上通办且允许线上线下同步办理，让百姓和企业少跑路的同时提高政府工作效率。此外，外办也关注细节层面优化，如护照办理及出访审批等工作可根据实际需要开辟绿色通道，加快流程。

优化服务不仅依靠手段和工具现代化，更依靠业务人员的专业化。近年来，外办实时更新并印发专办员手册、签证办理手册等指导性材料，定期召开业务培训和政策宣讲，实时跟进落实职能和业务上的优化。这一举措保证了政策和程序优化落实到业务操作层面，确保服务优化真实有效。

三、问题与不足

首先，我国尚未形成区域跨国流动的审批和签证盖章程序，尽管外办已放开多次往返限制，但每一次往返均需独立审批，效率低下。随着国家间联系日益紧密，地区范围的跨国交流成为新需要、新趋势。换言之，多边主义已融入城市的对外交流以及企业、部门的出访需求，亟待政策支持。

其次，关于党政人员出访审批问题也有待进一步研究。构建自贸区、国际产业链等不仅要求企业 “走出去”，还需要党政人员同外国相关负责人直接对接。高层领导者直接相互交流，对双方共识的达成以及政策沟通将起到事半功倍的效果。然而，基于当今的国际安全局势，我国主要奉行风险导向的外事管理思路，在行政审批上基于从严从紧原则进行指标分配管理，此外，每年出访指标总量依旧沿用多年前中央制定的文件标准。面对越来越多的出访需求，外办审批不得不以抬高门槛的方式做出限制，这不仅对外办工作造成一定压力，还制约对外开放水平。

再次，外事工作，尤其是领事保护工作，常常与经济、法律等专业领域相重叠。由于专业限制，外办自身无法及时处理复杂的领事案件。而在信息通报过程中，地方外办受到权限上的限制，只能上报外交部领事司而无法得到足够的专业帮助和司法部门等的跨部门协助。

最后，外办需要进一步加强人员队伍建设。目前，地方外办对工作人员语言能力关注度高，但在招考条件上造成了专业名称限制。外办应考虑以人才类型和能力为导向，针对语言、领事、外交、法律等不同岗位和职能需求，放宽招考专业限制，设计更科学的招录考核方式，选拔政治素养好、专业能力强的综合型人才，完善专业岗位的人才结构。

四、结束语

新时代，从外交和外事管理两方面服务国家总体外交和地方经济社会发展，是地方外事部门的使命。在行政体制改革背景下，陕西省外办跟随中央改革脚步形成了一系列宝贵经验。在全国范围内，各省市外事管理部门应积极、创造性推进行政体制改革，提高外交与外事管理和服务能力，为国家把握战略机遇期，应对风高浪急甚至惊涛骇浪的考验打下坚实基础。

参考文献：

[1] 陕西省人民政府办公厅.陕西省人民政府办公厅关于印发陕西省人民政府外事办公室（省侨务办公室）职能配置内设机构和人员编制规定的通知[EB/OL].[2000-11-29].http：//www.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/zcwj/nszfbgtwj/szbf/202208/t20220810_2243365.html.

[2] 陕西省人民政府办公厅.陕西省人民政府办公厅关于省政府外事办公室由政府直属机构调整为组成部门的通知[EB/OL].[2007-10-10].http：//www.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/zcwj/nszfbgtwj/szbh/202208/t20220808_2236581.html.

[3] 陕西省人民政府办公厅.陕西省人民政府办公厅关于印发省政府外事办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知[EB/OL].[2014-6-27].http：//www.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/zcwj/nszfbgtwj/szbf/202208/t20220808_2235313.html.

[4] 中共中央.中共中央关于深化党和国家机构改革的决定[EB/OL].[2018-2-28].https：//zcfg.cs.com.cn/chl/99ffa743dbb 7a82ebdfb.html？libraryCurrent=InnerParty.

[5] 陕西省人民政府外事办公室.陕西省涉外行政许可事项清单（2022年版）[EB/OL].[2023-1-31].http：//www.sxfao.gov.cn/ws/contentDetail/1217144388518126540.

[6] 陕西省人民政府外事办公室.陕西省人民政府外事办公室主要职责[EB/OL].[2023-08-22].https：//cnvisa.org.cn/visa/relevant-departments/foreign-affairs-section/foreign-affairs-office/2291.html.

作者简介： 王诚康，男，汉族，北京人，本科，研究方向：外交学与外事管理。