境外追逃中劝返措施适用反思与优化路径研究

聂一雄

摘要：追逃实践中劝返优先适用、独立适用、组合适用的趋势使以往有关劝返的定义急需更新，笔者认为劝返是一种在各级纪委监委组织协调下，借助法律、外交、政策等力量，由司法机关及其授权人员通过与在逃人员直接间接对话方式，说服迫使其自愿回国投案接受刑事司法调查和处罚的一种跨国追逃措施。针对劝返现阶段地位程序不明、力度相对疲软、承诺效力待定的问题，提出以法治统领劝返工作，通过修订《监察法》制订《劝返法》明确其地位程序。正确认识“劝”和“返”手段和目的的关系，从人、财两方面牢牢掌控追逃工作主动权。分类处理追逃对象诉求作出劝返承诺，定罪量刑承诺应参考我国驻外警务联络官制度，由最高检、最高法设置相应机构建立备案审查机制。

关键词：劝返；法治化；适用反思；优化路径；劝返承诺

中图分类号：D997.9       文献标志码：A      文章编号：1672-0768（2024）03-0055-08

与时间成本较高、程序繁琐的引渡、遣返、异地追诉相比，劝返作为一种相对低成本、高回报的追逃方式，得到了实务部门的偏爱，在我国境外追逃工作中被大量适用，并取得了一定战果。然而作为一种追逃的基本措施，其适用情形、执行主体、授权范围一直缺少相关法律予以限定。作为劝返措施适用的关键，与追逃对象达成的劝返承诺效力问题以及如何兑现长期处于空白地带［ 1 ］，反向制约了劝返措施在更广泛范围适用和向更深层次探索，因此有必要总结反思劝返适用中的实践经验和不足，进一步明晰其边界所在，解决好劝返适用中的制度法治化、效用最大化、机制健全化三大核心问题，真正将劝返措施引入法治轨道，坚持以法治思维和法治方式统领我国反腐追逃工作开展。

一、境外追逃工作中劝返措施适用的实践观察

境外追逃的目标在于将潜逃到或是藏匿在境外的犯罪嫌疑人、被告人、被判刑人通过引渡或其他替代性手段遣返回国接受我国刑事司法程序调查处理。境外追逃工作所采取的方法和手段较多，国内公认的四种基本措施有：引渡、遣返、异地追诉，劝返［ 2 ］。引渡通采条约前置主义与互惠原则，条约前置主义要求请求国与被请求国之间存在引渡条约，互惠原则要求请求国曾经提供过或者在未来承诺提供对等的引渡合作，除了前述条件的满足，引渡同时还要受到双重犯罪原则、特定性原则、本国公民不引渡、政治犯不引渡、死刑犯不引渡等原则的限制。

虽然引渡是最为主流、正式以及国际通行的追逃方式，但我国反腐追逃国际合作的全球布局还尚未完成，目前与我国签订引渡条约的国家数量有限，且签订国家多为亚非拉地区发展中国家，一般不会是贪腐分子外逃的首选［ 3 ］，在条约前置主义占据主导的引渡合作模式中并不占优。而且引渡在程序设计上先天存在的条框过多，出于权利与义务的平衡，赋予了被引渡人相当多的权利救济方式，也常被外逃分子用以对抗国内追逃，穷尽一切救济措施拖延回国时间，也深深影响了我国主动开展引渡合作，优先适用引渡追逃的积极性。此外，引渡过程中人财物的大量投入和完整走完引渡程序所需耗费的大量时间也是不得不考虑的成本，追逃工作固然要一追到底，彰显国家反腐的坚定决心，形成震慑效应，背后的经济账也要算得清楚，花得值当，这些理论和现实因素共同影响了实务部门主动开展引渡合作的意愿和成效。

而遣返和异地追诉则主要以被请求国为主导，由请求国提交外逃人员违反被请求国移民法规构成非法移民、非法入境的证据材料请求予以遣返，或提交追逃对象违反该国刑法构成刑事犯罪的证据材料，交由被请求国开展刑事追诉，二者和引渡类似，普遍周期较长、投入较大，多数会被拖入法律拉锯战。因此，从追逃实战层面出发，实践中更受青睐的还是以实用性和经济性见长的劝返，或者说与引渡、遣返、异地追诉三种措施综合运用并以之作为保障的劝返，这也是我国境外追逃工作的一大亮点与模式创新。海外追逃工作需要请求国与被请求国相向而行，相互协作，而沟通合作不总是一帆风顺的，但处处受制于人、听天由命又非我们所愿。因此，在多国合作的境外追逃中劝返更为符合我们走出国门主动出击，在追逃追赃过程中牢牢把握主动权的办案要求与心理习惯。笔者认为，劝返措施的优势归结到底，最根本的一条在于复杂态势下对办案人员主观能动性的最大发挥。

（一）劝返的发展脉络

一般认为我国追逃工作中劝返措施的首次正式适用要追溯到2008年的云南胡星案［ 4 ］，在国家打击腐败的高压力度和办案人员的规劝温度下，胡星主动表示愿意回国接受刑事调查，并在回国后如实交代了犯罪事实并退清了赃款赃物。当然也有学者提出劝返雏形的形成要更早的观点，广东陈满雄、陈秋园案虽然最终是通过引渡回国，但实际工作中也涉及到了劝返措施的部分运用［ 5 ］。

阶段性统计资料也以翔实的数据佐证了劝返作为境外追逃工作四种基本措施对于其他三种措施的补充作用和独特价值。2015年，按照“天网”行动统一部署，国际刑警组织中国国家中心局集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令。“百名红通人员”作为国家境外追逃工作的重点对象和贪腐分子中难啃的硬骨头，可以说每名红通人员的落网都是对反腐向更深入推进的力证和对人民群众反腐信心的鼓舞。2020年8月，国家监察委员会向全国人大常委会作开展反腐败国际追逃追赃工作情况的专项工作报告中披露的数据显示，截至2020年6月，已经归案的60名“百名红通人员”通过劝返及主动投案的有44人，境外缉捕、遣返的有11人，境内缉捕的有3人，死亡2人［ 6 ］。60人中通过劝返最终归案的占到了73%，以生动的数字展现了劝返在追逃实践中的作用，过程中的共性经验值得理论吸收并进一步推广。

（二）劝返的适用特点

从已有的劝返实践，我们可以归纳现阶段劝返的开展主要具有以下几大特点：

1.适用对象须满足受国内刑事追诉并逃往境外条件

劝返首先要明确其适用对象，才能站在国际道义和法律的高点，争取到国际社会的更多支持，因此必须师出有名。向他国请求发起劝返合作适用劝返措施的对象，必须是我国刑事法律意义上的犯罪嫌疑人，即满足正式立案进入到我国刑事司法程序调查且有证据证明存在犯罪嫌疑的前提条件，才能通报他国请求予以协助，进行下一步的劝返合作。腐败是世界毒瘤，严重影响着社会民生和政府威信，令人深恶痛绝，反腐败已经成为国际共识，世界上没有哪个国家愿意成为腐败分子的避风港，承受国际社会的指责，开门反腐是大势所趋、民心所向。但对于具体犯罪事实没有正式进入到国内刑事司法程序调查，个人犯罪事实未经法律确认的人员，进行劝返和通缉是缺乏法治精神的，也与现代法治理念和刑事法无罪推定原则不符，因此不宜将外逃人员一概视为犯罪分子直接通报他国处理。单论国家公职人员未经审批私自离境的行为只宜定性为违反国家外事纪律的行为，可依《中国共产党纪律处分条例》《公职人员政务处分法》作具体处分。

2.适用对象多属于犯罪学视角下的贪利性犯罪人

外逃的贪腐分子通常不涉及到在我国境内的直接暴力犯罪，多数构成贪污贿赂类职务犯罪，存在贪污、挪用单位财物、利用公权力为他人谋取非法利益的行为，和行贿人在内的知情人士举报或纪检监察部门介入调查与其存在利益输送的关联人员进而畏罪潜逃的外逃动因。这类犯罪通过引渡、遣返来打击往往收效较慢，而且由于国家间国情文化、司法制度和司法理念的差异，尤其是在目前我国依然保留贪污罪死刑条款的情况下，他国对我国司法现状了解有限，对于我国立法上逐步减少死刑罪名、司法上严格限制死刑适用的死刑政策存在误判可能，引渡中的“死刑犯不引渡”、“政治犯不引渡”限制原则，既是开展中外引渡合作外方顾虑所在，又容易被外逃人员利用作为对抗引渡或者遣返，逃避回国受审的借口。但这类犯罪人却又并非铁板一块，以犯罪学视角来分析，贪官属于比较标准的贪利性犯罪人，一般不具备明显的反社会人格，相反接受了党和国家的多年培养，具备较高的政治文化素养，又在国内拥有一定的社会地位，公职人员的工作经历使其对于国家政策和法律法规具有高于常人的理解，因而一方面对自己知法犯法的行为性质早有认识，另一方面贪念权欲的驱使和法律红线的存在使其内心始终不安矛盾。因此，可以在心理层面寻求突破，另辟蹊径通过制约较少的劝返，针对该类犯罪人的相对薄弱的心理防线，以打破其他三种追逃措施进程僵局。

3.高度灵活兼容极端复杂特殊情形下的追逃工作

引渡是我们追逃工作的传统主流方式，同时也是拥有国际条约和国内法规支持的“堂堂正正之兵”，但结合我国目前在反腐败国际合作的全球布局，还处于一个成长期，和美、加、澳、新等重点国家的刑事司法合作以及引渡条约的签署谈判尚需时日，对这些重点国家不具备根据前置引渡条约实施引渡的条件。而和已经签署引渡条约的国家开展引渡合作，由于引渡不仅涉及两国司法制度、文化背景差异还与两国当下外交关系、周边地区局势密切相关，包括新冠疫情、俄乌战争在内的全球突发性公共事件也会带来不可控的影响，较多因素的局限制约了其落地开展。采用劝返措施是对现有引渡开展的事实障碍或法律障碍的尝试性突破，一者开展劝返主动权在我，追逃对象只需发现国做基础性的配合甚至官方层面不表态私下予以配合，允许劝返工作组人员入境，不阻止专案人员与追逃对象的接触即可；二是相对性减少了来自被请求国的阻力，劝返比较好地实现了尊重他国主权、法律，遵守双方司法执法程序，遵从劝返对象个人意愿三方面的平衡，使追逃工作能够在更加宽松的内外部环境下开展，工作起来自然也会更加轻松自如；三者考虑到劝返对象主观上可能出现的摇摆反复，劝返具有一定的曲折性，专案工作组要多次往返，但不需要引渡和遣返式的大动干戈，人员、材料相对精简，节省了大量司法资源，符合经济效率原则［ 7 ］；四是在我国与被请求国尚未建交的极端条件下，如加勒比海地区的一些国家，目前与我国的双向基本联络需要第三国协调转达，进一步的人员入境需要大量前置性工作。即便在征得入境许可情况下，引渡、遣返、异地追诉这样的大批次人员调动往来几乎也是不可能完成的任务。更不用谈意图复制非洲经验式的跨境执法、异地追捕，小规模、非暴力、接触式的劝返成为唯一可能被允许的选择，也就成为了极端特殊情况下的最佳方案。

4.充分尊重劝返对象意愿彰显司法温度人文关怀

追逃工作组和外逃人员之间的紧张关系是天然的，一方以将外逃者绳之以法，早日使其回国接受司法调查、审判为目标，一方竭力逃避法律制裁，不然也不会背井离乡远赴重洋。二者的目标天然对立，既然注定无法化解这种紧张关系，劝返是处理紧张关系攻击性最小的途径，也更容易取得外逃人员的信任。劝返和引渡、遣返、异地追诉三种途径带给追逃对象的冲击是截然不同的，另外三种途径在外观上的对抗性更强，直接涉及到了对簿公堂法庭交锋，劝返则相对和缓，不至于引起外逃人员的强烈反弹和抗拒心理，将局面推至无法缓和的地步，不论是外逃分子或是追逃工作组在法庭外寻求私下的谈话接触都可视为一种释放善意信号、尝试缓和关系的表现。追逃工作组一般与追逃对象在约定地点进行谈话劝解，专案人员着便装进入公共场所，不涉及到强制性的人身控制和胁迫，还会设身处地为其陈述事实、摆明利害，进行的是一种说服式的教育，从追逃对象在国外的生活起居能否适应、家乡近年的发展变化到近亲属生活状况等题外话谈起，逐步帮助对方打开心结，进而转入正题谈其归国投案问题。

劝返是一种职务行为，参与劝返的国家工作人员也并非代表自身，对外代表了国家的形象，传递出我国对待腐败分子天涯海角也要一追到底的鲜明态度和对腐败行为零容忍的坚定立场。劝返过程中谈话内容的把控也需要十足的分寸感，有些可以谈有的则不能。追逃对象在我国境内的违法犯罪事实不容否认，但劝返对象积极配合工作，提出回国投案争取获得宽大处理机会以及会见国内亲属等不违反原则的合理要求是可以满足的。出于对海外侨胞的人道主义关怀和对犯罪嫌疑人诉讼权利、基本人权的保障，进而唤起劝返对象的良知，彰显我国司法的力度与温度，令其迷途知返。

（三）劝返的概念界定

劝返作为我国境外追逃工作中的一大突出亮点和创新特色，其地位作用在追逃实践中日渐得到重视，渐有与引渡并驾齐驱的趋势。然而比较遗憾的是，劝返适用中实践长期走在理论前面，至今尚未形成系统性的理论，尤其是对于劝返这一基本概念的界定，目前仍是众说纷纭，缺乏能够有效提炼劝返措施本质特征，精准涵盖其内在逻辑与外部流程的统一认知，以帮助实务部门准确理解适用。

笔者认为，劝返既然脱胎于境外反腐追逃工作一线实践中的工作方式方法创新，那就必须回归到党的十八大以来国家全面推进依法治国、全面从严治党的大背景下来解读，坚持与时俱进而不能作割裂片面的特征罗列或绕开法治轨道的个性解读，堆砌起纯粹理念化的空洞模型。因此，无论因其谈话做工作的柔性化特征，将其定性为一种“思想政治工作”而否定其司法性质［ 8 ］；亦或因其主要开展方式是“直接劝返”，认为劝返是“在逃犯发现地国家主管机关配合下，说服在逃人员使其主动回国投案的一种措施”［ 9 ］，而忽视做通在逃人员国内家属工作隔空喊话的“间接劝返”；或者认为劝返是引渡的单纯附庸，忽略其本体价值和独立地位，将其定义为一种“引渡替代措施”，都是不够周延的。

在应然和实然之间，劝返概念还是应该更多服从服务于海外追逃一线实战。密切关注到劝返从经济犯罪特别是贪污贿赂犯罪向各类刑事犯罪的延伸适用，与引渡、遣返、异地追诉并列为四种基本追逃方式后在实践中的优先适用、独立适用和组合适用，同时适用对象也从贪官到公职人员全覆盖，再到“行贿受贿一起查”，乃至适用于所有外逃犯罪嫌疑人的扩张趋势。基于此，笔者认为，国家反腐视域下的劝返是一种在各级纪委监委组织协调下，借助法律、外交、政策等力量，由司法机关及其授权人员通过与在逃人员直接间接对话方式，震慑劝服外逃人员自愿回国投案接受刑事司法调查和处罚的一种跨国追逃措施。

二、对于劝返适用现状的审视反思

（一）劝返法律地位、具体程序亟待法律进一步明确

全面依法治国和全面从严治党是一个有机整体，二者密不可分，以法治方式、法治思维统领国家反腐败工作开展是建设现代化法治国家的题中之义，也是新时代推动纪检监察工作规范化法治化的必然要求。长期以来困扰劝返工作依法有序开展的根本症结正在于劝返的法律地位没有得到正式明确。虽然在中央纪委国家监委关于《监察法》官方解读中曾有过将开展劝返合作解释为“反腐败执法合作主要内容之一”的表述［ 10 ］，但在《监察法》正文既见不到到“劝返”的字眼，若作为“反腐败执法”的下位概念来理解，《监察法》51条对于反腐败执法具体内涵及与其他追逃追赃措施的关系表述也较为含混（ 1 ），因此从现行法律法规层面无法有效界定劝返。与此同时，各路媒体包含官媒在劝返新闻报道中也对劝返的权力来源、具体程序语焉不详，处于“日用而不知”的状态，这样的局面对于劝返工作的开展是完全不利的。

法律上的空白不仅在实务部门引发着对劝返的误读，社会舆论中也不乏对劝返措施的误解，有提出贪官出国一圈就能适用劝返，享受和国家机关讨价还价的待遇，是否会形成错误示范，让贪官们钻政策空子的［ 11 ］；也有提出劝返就算成本再低也是包含一定成本的，何必浪费国家税收，即便外逃贪官回国也无法带来与投入匹配的经济回报的［ 12 ］。各持立场、观点各异的社会探讨，迫切需要相应法律法规的出台来厘清，呼唤着由中央纪委国家监委牵头会同最高检、最高法、公安部等司法机关在政策法规、司法解释制定中对劝返的法律地位、性质、执行主体、具体程序等方面予以细化明确。为劝返正名，以统一思想，凝聚各方力量推进劝返追逃行稳致远，更好服务国家反腐败大局。

（二）部分劝返力度相对疲软，成效有待进一步提升

总结近年来劝返适用的成功案例，一大经验在于专案人员操作中比较好地把握了“劝”和“返”间手段和目的的关系，深刻认识到了“返”的实现需要以“劝”作为保障，“劝”的功能价值最终通过“返”来体现。但受限于非暴力、沟通式合作这些与劝返相关的刻板印象干扰，实践中出现了一些追逃专案组和外逃犯罪嫌疑人“猫鼠身份”对调的情况，实际上也正是人为割裂“劝”和“返”关系错误认识的外显，专案人员在“劝”上好话说尽、恳谈再三，却将追逃工作主动权拱手让人，最终在“返”上空手而归，直接损害了劝返的实战成效，也影响了劝返措施向更广范围的推广和更深程度的探索。

失之于宽、失之于松、失之于软的劝返，不仅无法起到预期的警示震慑效果，还会消解国家举国之力反腐的严肃性，沦为一部分在逃人员口中的笑柄。劝返过程中国家机关放得比较低的姿态，追逃工作组和外逃人员及其亲属面对面式的谈话，为一部分外逃人员所误判。委婉商量的语气和相应制裁手段的缺失，让劝返显得绵软无力，好言相劝也变得忠言逆耳。劝返是承载着国家诚意的要约邀请，但并非每一个在逃人员都能做到“识趣”回应。在给出回国投案获得宽大处理相应承诺的“敬酒”时，也要备上对方不识抬举、负隅顽抗的“罚酒”，否则劝返只剩下劝，至于返或不返全凭对方心情。停留于“劝”的劝返完全无法适应我国日益复杂艰巨的反腐追逃工作需要。必须认识到，劝返是一个复杂的系统性工程，摆事实讲道理只是劝返工作的冰山一角，还有着相当多围绕压缩在逃人员海外生存空间、切断其非法经济来源的幕后工作需要完成，才能将外逃人员推回到谈判桌前，保障“返”的有效推进。只学“劝”的皮毛，而割裂“返”的目的，这样的劝返注定是走不长远的。

（三）劝返承诺效力待定，兑现机制有待进一步健全

作为非法律行业从业者的外逃人员，和多数诉讼当事人一样对办案过程中的罪名认定、程序适用问题并不关心，只对最终处理结果即量刑部分有着最深的利益关切。能够向外逃分子提供从轻、减轻处罚或免予刑事处罚的承诺，也就构成了劝返和其他三种追逃方式相比更为突出的比较优势，过程中一方面外逃人员得到了宽大处理这样实实在在的好处，另一方面也为国内反腐工作省了大量的资源投入，实现了双赢。但这种竞争优势的长期保持和外逃人员的信任培养，是以接受劝返者回国投案后能够真正得到检法机关宽缓处理即劝返承诺得到兑现为前提的。

而在目前劝返承诺法律效力待定和承诺兑现配套机制不健全的情况下，劝返承诺有时是“剃头挑子一头热”，追逃工作组和外逃人员在海外谈判日久，终于达成一致，外逃人员选择回国投案，既使行贿受贿的犯罪事实得以进一步查明，又让案件得以进入刑事司法中后段的起诉、审判环节，然而存在部分检法机关对关于限制追诉、量刑的劝返承诺选择性忽视或全盘推翻的现象，使当事人在判决结果中达不到回国前的预期，空欢喜一场，自然倍感欺骗。狼来了的寓言故事我们耳熟能详，法理上信赖利益保护原则其实也在说明同样的道理，兑现不了的承诺不如不给，传到还在等待观望状态的外逃人员耳中，很有可能形成恶性示范，一者加重了外逃人员对劝返的戒心和抵触情绪，坏了劝返追逃的名声，二者透支了国家的信用，有损国家反腐败工作大局。

三、劝返的进一步优化路径

劝返前期探索和众多案例为我们提供了研究劝返最为生动的实践，这些成功经验和失败教训的总结也为我们反思优化劝返措施适用提供了最为丰富的素材，以针对性解决劝返的制度法治化、功能最大化、机制健全化问题。

（一）以法治统领劝返工作，通过立法修法明确其地位程序

“法无授权不可为，法不禁止即自由”是建设法治国家、法治政府、法治社会所遵循的一项重要原则，直接塑造着现代法治社会下的公权力和私权利关系。而劝返作为国家公权力下的一种公务活动，多年来为人所诟病最多的便是于法无据，虽然在实践中被广泛适用，同时理论实务界将其公认为境外追逃的四种基本措施之一，但在配套法律法规上的空白而致在权力来源、法律地位、适用程序、执行主体上的不明依然让劝返承受着批评质疑。

中央纪委国家监委官网上“案例解读《监察法》”专栏虽对“劝返合作属于反腐败执法合作的主要内容之一”进行了分析解读，但与正式法律法规终究有别，并不具备当然的法律效力可以被直接引用，只能作为办案时的参考。2021年公布施行的《监察法实施条例》第243条中“把思想教育贯穿始终，用好宽严相济刑事政策及认罪认罚从宽制度，促使外逃人员回国投案”的表述对劝返似有所指（ 2 ），但受限于下位法的位阶还是力有未逮。劝返工作的法治化、规范化乃至后续提档升级，必须通过法律修订途径来解决，通过推动其上位法《监察法》的修订实现贯通。宜将劝返从“反腐败执法合作”这一相对含糊概念下抽出并在《监察法》第51条中具体列明，与引渡、司法协助相并列，以明确其作为跨国追逃措施的正式定位。与此同时，应吸纳《监察法实施条例》第243条，重点结合当前劝返工作实际，参照《引渡法》起草编纂专门的《劝返法》，对劝返适用中的相关概念、目的、原则、具体程序、主要工作方式、主管部门及与司法机关的分工协作机制等方面予以细化规定，以积极顺应当前追逃追赃工作中劝返优先适用、独立适用、与其他追逃措施组合适用的明显优势，真正为劝返正名。

在《劝返法》的立法设计上，通过总结劝返前期探索和经典适用案例，笔者认为灵活性是劝返的生命，在原则与变通间的平衡保障了它在各种复杂恶劣环境下的有效性，因此在立法设计上宜粗不宜细，以充分保留其核心特色，也是与国家监察体制改革持续推进的背景和《监察法》的框架式立法设计相匹配适应，维护法秩序的统一，不至在未来发生相互掣肘程序违法的现象。《劝返法》条文至少应该涵盖如下几点：劝返最终目的是促使外逃人员回国投案或接受调查、主动退赃返赃。劝返适用范围覆盖经国内刑事司法调查存在犯罪嫌疑且逃亡境外的人员。适用阶段贯穿追逃追赃的全过程，既适用于被我国正式列为追逃对象，我国请求开展引渡、异地追诉、遣返等其他措施追逃合作，经沟通后被请求国采取实质行动的主要工作阶段，也适用于处于藏匿阶段即未被发现具体藏匿地点的外逃人员，以及事后阶段即已受他国法律处罚被他国刑事司法机关调查采取强制措施或经审判在监服刑者。工作原则上坚持合作互惠原则，全过程尊重他国司法主权同时坚决维护本国司法主权。贯彻宽严相济刑事政策，根据所涉案件性质、犯罪情节、社会危害性作区分处理，该宽则宽，当严则严，不枉不纵，对接受劝返后态度反复、通过接受劝返作为缓兵之计对抗追逃的，要慎重把握从宽尺度的裁量。综合性原则，将思想教育与查封冻结资金、技术侦查多种硬措施有机结合，保证劝返适用效果。劝返的主要工作方法是思想教育，教育内容涵盖国家政策精神、相关法律法规，务使劝返对象端正态度，充分认识到自身行为的刑事违法性和贪腐分子人人喊打的社会谴责性。

在劝返执行主体上，实务中存在着司法人员劝返和党政人员劝返两种人员构成模式［ 4 ］，结合我国《国际刑事司法协助法》和《监察法》，由国家监委统筹具体负责协调反腐败国际交流合作和限制追诉、限制量刑承诺作为法定保留事项的前置规定下，笔者认为比较稳妥的做法是由国家监委牵头成立追逃专案组，协调抽调公检法机关人员加入专案组发挥各自专业优势，由国家司法工作人员作为追逃劝返的主体。一者司法工作人员经过了国家法律职业资格考试、员额制考核等筛选，对国家法律、刑事政策、认罪认罚制度的掌握要更全面深入，对于刑事司法实务工作更有发言权，能够更好回答追逃对象的疑问；二者追逃活动本质上还是一种司法活动，党政人员先天在司法属性上有所不足，也容易引人诟病，以司法机关人员作为劝返工作主体可以对外更好彰显我国全面依法治国成效，体现国家以法治方式、法治思维推进国家治理体系和治理能力现代化成果，也可以与劝返承诺的国内兑现更好接轨。

（二）充分认识劝返局限性，以多种措施为劝返适用创造良好环境

劝返是一种“软措施”，本身不具有引渡、遣返、异地追诉三种境外追逃基本措施在被请求国启动所带有的司法强制力和心理压迫感。是由国家成立追逃专案组赴境外向外逃人员动之以情，晓之以理，国家出面争取对方主动归案的一种公务活动。但如果劝返仅停留于“劝”的层面，由追逃专案组人员与追逃对象进行私下接触，重感化讲政策谈条件，披着温情面纱的劝返很容易被追逃对象误解为“国家拿我没有办法，现在求我回去”，不仅没有在思想上使其认识到违法犯罪行为必受法律惩处，以及自身作为犯罪嫌疑人或被告人的身份，反而助长了其在国外的嚣张气焰，继续和追逃工作对抗到底，甚至把接触专案组当成在国外无聊时的消遣。

在劝返措施本身适用中我们讲求的是春风化雨、润物无声的策略，但不代表外逃人员会领情道谢，尤其一些人已经通过假结婚等方式取得所在国居留资格，在外“另起炉灶”过上了相对优渥的生活，这类人员的劝返难度是比较大的。柔性的措施必须要以刚性的措施作为配套保障，否则外逃人员绝不会产生主动谈的意愿。这也是浙江在总结劝返杨湘洪失败教训时，所提出的“单纯劝返而没有辅以其他强硬措施”［ 13 ］。以事实反向说明了要把劝返措施与其他追逃追赃方式、措施有机结合，从人和财两方面徐徐图之，织细织密追逃追赃工作的天网，逐渐收紧外逃人员的海外活动空间。

在人的方面，可由国家监委会同公安部向国际刑警组织请求发布红色通报，以更好掌握外逃人员行踪和确定劝返合作被请求国做到有的放矢，从官方层面争取到他国司法机关的配合协作，以红色通缉令揭穿外逃人员的假面。同时，注重民间力量的发挥，以红色通缉令为契机，在华人社会形成贪腐分子过街老鼠人人喊打的舆论攻势，积极发动海外华侨华人和华文媒体助力追逃工作，主动检举揭发外逃人员藏匿地点、赃款来源去向，在海外华人圈孤立外逃人员，逐步切断其社会关系网。此外，以往我们习惯于将劝返作为引渡、遣返、异地追诉三种追逃方式的前置程序的思维定势，也需要在实践中更新打破。劝返不再是它们的附庸，其独立性日益加强，可以和任何一种或几种方式共同适用或独立适用，在劝返的同时适用引渡、遣返、异地追诉可以大幅增强外逃人员的紧张感，劝返可以趁此更快突破其心理防线；在财的方面，国内外双向合力，国内通过冻结、扣押涉案财产和探索适用违法所得没收特别程序处置犯罪嫌疑人留在境内的非法资产，同时向国外请求查询、冻结扣押、协助追缴返还犯罪嫌疑人在境外转移置办的涉案财产，以全面切断腐败分子的资金链，从财上切断“营养源”。从人和财两方面，通过多种追逃追赃措施相结合打好追逃组合拳，一步步压缩追逃对象的生存活动空间，使其感受到外部环境的收紧和切实的心理压力，最终将其逼回到谈判桌上，拿出诚意来谈，创造有利于劝返的客观环境［ 14 ］。

（三）灵活应用劝返承诺，健全完善劝返承诺备案审查兑现机制

劝返不是拘传，更不是宣讲，在不能使用强制性措施，还可能全程处于外国司法、执法人员陪同监督下，需要很高的分寸感，对劝返者的综合能力提出了相当的要求，要掌握法律和政策，还要讲求技巧，足够灵活，在不能有损国家司法尊严的情况下，争取对方的配合，其中必然会涉及承诺的作出与兑现。出于趋利避害的本能，以及对后续政策变化的担忧、对回国受审失去自由的恐惧，很多劝返对象会出现极大的情绪起伏和态度反复，时常是前一天谈得好好的，第二天就变了一个人，也是可以理解的。追逃对象寻求承诺保证可以视为打开心防的表现，这样的心理突破口也称办案机遇期往往稍纵即逝，如果层层报批则往往时移事易，贻误了最佳的办案时机，也摧毁了通过苦谈建立起的基本信任。因此在不违反原则的情况下，要充分认识到劝返工作的曲折复杂性，有必要赋予专案人员一定的自主权。

然而根据我国《国际刑事司法协助法》中规定限制追诉承诺只能由最高检作出、限制量刑承诺只能由最高法作出（ 3 ），贯彻公权力法无授权不可为的精神，办案人员做出的承诺不具备正式法律效力，除非经上述有权机关批准授权。实践中会形成追逃专案组“无权代理”，代理行为即给出的承诺效力待定需要法定权力主体检法机关予以追认的问题，最后往往吃力不讨好。追逃对象主要关心个人的定罪量刑问题，专案组以事实为准绳、以法律为准绳拿出诚意，双方勉力就承诺内容达成一致，而回国后司法机关可能追认可能否认的矛盾局面，成为困扰劝返适用的最大痛点所在，直接关乎劝返的信誉度和未来的再适用可能性，亟待理论回应以及实践完善。

法律问题必须依法办理，但在有关定罪量刑法律问题以外的承诺范围应该赋予办案人员更为充分的自主权，保证劝返效果。如杨秀珠案中专案组在沟通中了解到杨的视网膜存在病变，视物不清的情况，杨要求回国治疗，工作组应允的同时在其回国第二天为其立即安排白内障手术践诺，既是出于人道关怀也得到了追逃对象发自真心的感动认同，杨秀珠从最初外逃扬言“死也要死在美国”到后续接受采访时劝外逃人员“还是早点回来”，人性化的关怀帮助她实现了个人由抗拒到配合的心态转变，再次提示了劝返工作要树立犯罪人首先是人，其次才是罪犯的基本认识。杨湘洪案中浙江方面组成的3人劝返小组，行政级别较低，被杨湘洪认为小组不能代表政府给出在他看来有效的承诺，劝返期间宁愿给省委相关领导打电话，也不愿见劝返小组，也从反向说明了劝返小组的人员构成，相关部门的重视程度以及对劝返工作人员的授权范围对劝返成功与否的影响。

外逃人员作为面临刑事追诉的相对人，和所有案件的犯罪嫌疑人一样对案件的实体处理结果有着最大的利益相关，在有机会能和劝返人员坐在谈判桌上沟通时，其回国受审前最期待也最希望争取到的是关于轻判的承诺，这也是劝返工作的关键所在。而从过去到现在在劝返承诺作出上由于缺乏法律授权，专案组也一直面临着做与不做的纠结，做了有关量刑、追诉的承诺由于承诺范围越权，可能得不到国内司法机关后续追认，会失信于追逃对象，有损国家公信力；不做承诺，则完全无法取信对方，会丧失劝返的最佳时机。

笔者认为比较可行的做法是，在国家监委统一协调下，最高检、最高法参考公安机关驻外警务联络官的设置（ 4 ），设立专门的派出机构，派出“驻外检察、驻外审判事务联络官”加入到追逃专案组当中，不干涉劝返工作组的具体工作思路和工作方法，主要负责对专案组对追逃对象关于量刑、追诉的承诺进行实质合法性审查，认定幅度适当的可以交由工作组继续洽谈，同时报最高检、最高法备案，最高检、最高法认为幅度不当的可以依法予以监督纠正，构建这样一个足够灵活，在法律上又不存在越权的机制，补足现有《国际刑事司法协助法》中对于承诺的矛盾现状无法很好应对的问题。既避免了专案工作组先斩后奏，回国审判后司法机关不予承认，自相矛盾失信于人的问题；又在现有法律框架内，使劝返工作组能够游刃有余地与外逃人员进行周旋，不必事事呈报，贻误战机，保证劝返工作的合法、有序开展。

四、结语

古语云：攻城为下，攻心为上。劝返也是一场不见硝烟的攻心战。在硬碰硬的追逃攻防久攻不克的情况下，适当转变思路是办案人员主体能动性积极发挥的体现，其高度灵活的特色也保证了劝返在复杂恶劣环境下的有用性。但实现劝返的新发展，首先需要破解其于法无据根本性问题，通过立法修法明确其适用范围、条件、目的、原则方式等，推动其法治化一方面回应社会误解，另一方面也是给予劝返对象一个明确预期和可靠保障。

面对主观恶性相对较小，罪名主要涉及经济犯罪、职务犯罪的外逃人员，以相对柔性化的手段，运用劝返措施以法律手段直指追逃对象内心是一步妙棋。至于能否建功，取决于办案人员对于人性的深刻把握，首先在人和财两方面组合适用多种追逃追赃措施，在客观上创造有利于劝返的工作环境。再通过政策攻心、法律震慑、亲情感化等方式，抓住追逃对象出逃境外后因生活环境的变化、生活习惯的改变而带来的心理变化，运用好宽严相济刑事政策和认罪认罚从宽制度两大利器，摆明利害告知回国投案可以争取宽大处理。过程中要严格区分关于量刑、追诉的承诺与其他承诺的作出，解决好劝返承诺效力这一关键问题，其他承诺出于人道关怀可以在充分授权下尽量满足，涉及量刑、追诉的承诺则要通过国家监委统一协调，最高检、最高法共同构建起相关备案审查兑现机制，以法治化、规范化进一步推动劝返工作行稳致远。

注释：

（1）具体规则参见《监察法》第五十一条。

（2）具体规则参见《监察法实施条例》第二百四十三条。

（3）具体规则参见《国际刑事司法协助法》第十一条。

（4）驻外警务联络官在我国是一个特殊的警种，同时拥有人民警察和外交官的双重身份，承担与驻在国开展国际警务交流和执法安全合作，打击跨国犯罪、保护中国海外利益的职责。

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