乡村重构下村庄建设用地兼容性研究

顾伟凡 夏鑫 李宥霖 张紫涵 高浚涛 蔡为民

摘    要：围绕农村发展的迫切需求和制约发展的重点问题，聚焦村庄规划领域，探索村庄建设用地的兼容模式与兼容途径，为乡村振兴提供用地保障。梳理总结国内城市用地兼容的模式，构建村庄建设用地兼容利用研究的框架体系。结果表明：从土地利用兼容的“概念内涵—实践分析—组织形式—管控体系”这一研究框架进行分析，界定了土地利用兼容性的内涵，分析其在城市建设用地中的实践做法以及在乡村建设用地兼容的现实需求，以天津市为例，将村庄建设用地兼容组织形式划分为单一用地性质兼容、混合用地性质兼容两种，并从不同方面提出相应的管控措施。综上所述，乡村空间重构下村庄建设用地兼容是土地利用方式转型升级的理性之选，本研究既是对村庄建设用地兼容性研究内容的丰富，也是对土地利用兼容性研究的进一步深入。

关键词：村庄规划；乡村重构；村庄建设用地；兼容性；天津市

中图分类号： F301.2       文献标识码： A       DOI 编码：10.3969/j.issn.1006－6500.2024.05.011

Study on the Compatibility of Village Building Land under Rural Reconstruction：Taking Tianjin for Example

GU Weifan1，2，XIA Xin3，LI Youlin3， ZHANG Zihan3， GAO Juntao3， CAI Weimin3

（1.Tianjin Planning Preparation and Research Centre， Tianjin 300201， China；2.Engineering and Technological Innovation Centre for Land Space Planning and Governance in the Key Belt of Land and Sea Integration， Ministry of Natural Resources， Tianjin 300201， China; 3.School of Environmental Science and Engineering， Tiangong University， Tianjin 300387， China）

Abstract： This paper concentrated on the urgent needs of rural development and the key problems constraining development， focused on the field of village planning， and explored the compatibility mode and compatibility way of village construction land， so as to provide land guarantee for the revitalization of the countryside.The objective was to organize and summarize the patterns of urban land compatibility in China and to construct a framework system for the study of compatible land used in rural areas. The results showed that the research framework of "conceptual connotation-practice analysis-organizational form-control system" of land use compatibility had been analyzed， the connotation of land use compatibility had been defined， the practice of urban construction land compatibility had been sorted out and the real demand for rural construction land compatibility had been analyzed. Taking Tianjin as an example， the compatible organizational form of village construction land was divided into two types： single land use nature compatible and mixed land use nature compatible， and corresponding control measures were proposed from different aspects. In conclusion， village construction land compatibility under rural spatial reconfiguration was a rational choice for the transformation and upgrading of land use， and this study was both an enrichment of the research content of village construction land compatibility and a further sinking of the research scale of land use compatibility.

Key words：village planning; village reconstruction;village building land; compatibility study; Tianjin

村庄建设用地是村民居住生活以及从事二三产业的空间承载地，其布局是乡村聚落空间“人—地—业”相互作用最强烈的表征和呈现形式[1-2]。城乡融合通过激发乡村内部动力和吸纳外部资源对乡村人口、土地、技术、资本等发展要素进行重新组合、优化配置，从而实现乡村聚落内部空间重构，而村庄建设用地空间结构和功能重组是实现乡村空间重构的前提。党的十九大以来，随着乡村振兴战略的提出，以农业农村资源为依托的新业态不断出现，农村建设用地指标不足的问题日益凸显。为此，国家先后出台了一系列政策。《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）提出，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业；《乡村建设行动实施方案》（2022年第16号）提出，探索针对乡村建设的混合用地模式，腾挪空间用于乡村建设。村庄建设用地作为一个产住用地复合体，结构与功能的兼容是促进乡村空间优化配置的重要途径，也是创新村庄规划体系建设、促进农村产业发展的客观需求[3]。

当前，土地混合利用理论广泛应用于城市规划领域，国内学术界主要针对城市土地复合利用的概念内涵[4-5]、演变机制[6-7]、定量测度[7-9]等方面展开研究，定量测度主要从土地利用的兼容性和多样性两个视角展开，相比多样性，兼容性更多的是考虑用地性质之间是否具有相容性或排他性。对于村庄建设用地的研究，主要是从乡村地理学视角出发，大多聚焦于乡村空间重组的机理与模式[10-14]、宅基地空间分布及多功能利用[15-17]、农村居民点混合利用的布局与优化、结构演变规律与驱动机制等方面[18-19]。当前关于村庄用地混合利用的研究，体现了土地复合利用的必要性，但以村庄规划为导向、以村庄建设用地空间为研究对象分析其用地兼容性较为匮乏，且在目前的村庄规划实践中，存在着村庄建设用地用途单一、弹性弱、兼容性规划不足等问题，不足以应对乡村新产业、新业态的发展，无法进行精细化管理。

鉴于此，本文通过总结城市建设用地混合利用特点，对村庄建设用地功能结构进行研究，在得出其变化规律和用地标准基础上，前瞻性地引导村庄对建设用地进行合理安排，构建农村建设用地规划兼容模式和管控措施，形成村庄规划编制的创新成果，不仅为村庄规划编制和实施管理工作提质增效，而且有助于激活农村土地要素、提高村庄规划弹性，为乡村振兴提供用地保障。

1 村庄建设用地兼容的概念内涵与现实需求

1.1 村庄建设用地兼容的概念内涵

“兼容性”是指不同物质要素在周围环境作用下能够互相容纳、彼此协调的特性，反应了不同类型事物之间的和谐融洽程度。“土地利用兼容”则是在土地利用建成区复杂的建筑功能、社会关系和利益群体下，分离集中地块内不可兼容的功能用途，综合可兼容的用途，在空间范围内追求集聚和正面效应[20]。

土地利用兼容在国内有两种认识，第一种观点认为用地兼容是“使用性质”之间的兼容。在这种认识下，“用地兼容”包含两方面的含义：一是不同土地“使用性质”在同一地块中和谐共处的可能性，表现为不同用地性质对该地块周围环境、经济发展引发的正面效应；二是同一地块中，土地“使用性质”在周围环境要素影响下的多种选择与置换的可能性，表现为该地块不同用地性质的“弹性”和“灵活性”，反映了周边环境对该地块使用性质的约束关系[21]。第二种观点认为兼容性是“使用性质”和“建筑用途”之间的兼容，主要以“建设项目适建表”来表示，这种兼容性体现了多种用途在同一用地性质上共处的概念，也是控制混合的使用方式[20]。

本研究将村庄建设用地兼容定义为在村庄建设用地地块内部，不同建筑功能或用地性质之间的协调配置，反映的是功能和结构在建筑空间上的不同组合方式。村庄建设用地的兼容性是在城乡融合发展的背景下，村庄基于乡村经济和产业结构发展，对生产生活用地需求发生调整，并根据自身发展需求，对各类建设用地空间利用方式进行选择与取舍的过程。经过长期土地利用结构与功能的变化，“量变”积累为“质变”，从而引起土地利用类型在组成、配置关系上表现出多元化的结果，是村庄内部土地利用形态、功能与结构在空间利用上的反映。其中，“量变”体现在村庄建设用地数量结构的变化；“质变”主要体现在村庄土地利用形态由单一使用向多功能兼容使用的转变[17]。用地兼容的内涵框架如图1所示。

1.2 用地兼容在城市建设用地中的实践做法

在城市规划体系中，用地兼容是在不影响城市规划实施的前提下，在规划编制和实施阶段，适应市场实际发展，对不同用地性质进行合理选择、调配的规定，是控规弹性的体现，有的城市也称为“用地相容”[22-23]。在国家层面，2015年出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）、2021年印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（国办发〔2021〕51号）等文件提出，要探索土地用途兼容复合利用；在地方层面，一些先进地区已经开展了诸多本土化实践，并探索出了混合用地、土地使用兼容性等多种形式的管控工具[24]。

在具体的地方实践上，如图2所示，上海市通过《上海市城市规划管理技术规定》对单一用地性质兼容进行规定，以居住、公共设施、工业、仓储、市政公用设施和绿地6大类常用用地对应42项建筑设施，形成“各类建设用地适建范围表”，各类建设用地兼容建筑面积不超过10%。厦门市按照《厦门市城乡规划管理技术规定》以9大类、34个中类用地对应47项建设项目，形成“各类建设用地适建范围表”，并对其可兼容比例进行了规定。《深圳市城市规划标准与准则》将用地兼容称为“单一用地性质的混合使用”，并在用地分类的基础上，规定8个大类、32个中类用地的主导用途和其他用途。当地上总建筑规模兼容其他建筑用途超过其制定的兼容比例时，可视为用地混合。混合功能用地的表达方式中，具有代表性的做法是混合用地的用地代码采用“+”连接，例如《深圳市城市规划标准与准则》中制定了常用的土地用途混合使用指引，分为鼓励混合、可混合，以及其他需要研究确定的混合用地，鼓励二类居住用地与商业用地混合使用，用地性质表达为二类居住用地+商业用地（R2+C1）。而厦门市引入负面清单和建议清单两项创新机制，建议清单引导组合方向，负面清单作为底线控制。

总结我国城市的用地兼容规定可以发现，不同城市采用的兼容形式不同，设定的兼容比例也不相同，但其规定都是在用地分类标准的基础上，以大类或中类作为“兼容主体”，以建筑设施项目或中小类用地作为“兼容客体”，构建“各类建设用地适建范围表”或以文字描述性规定用地可兼容的地类及配套设施。总的来说，在用地分类的基础上，“用地兼容”和“用地混合”两大逻辑构成了当前城市建设用地复合利用的基础框架，虽然各个城市对两大逻辑的具体实践有所不同，但其管控逻辑是一致的[25]。各地城市土地利用兼容性逐渐形成了多层次、多尺度、多类型的用地兼容管控体系。通过对城市土地兼容使用的模式和经验总结，可以给村庄建设用地兼容性规划提供参考。

1.3 用地兼容在村庄建设用地中的现实需求

乡村聚落是一个由人文、经济、资源与环境相互联系、相互作用下构成的具有一定结构、功能和区际联系的复杂空间系统。一方面，村庄空间格局受到城市混合功能和生活方式转变的影响，逐渐形成前店后坊、下店上居的庭院经济模式；另一方面，随着乡村振兴和城乡融合发展，村庄土地利用功能开始多元化，原来功能分区主导的村庄规划模式不能为村庄发展提供便利甚至阻碍发展，所以村庄建设用地兼容利用模式逐渐成为村庄规划的现实需求。土地利用兼容性的特征是多维的，包括空间协调性、功能互补性、经济可行性、可持续发展性等方面，涉及到社会、生态、经济等多个方面。在实际规划和管理中，需要综合考虑人、地、业三方面和土地利用的兼容特征，以实现土地资源高效、可持续利用。

1.3.1 人：社会群体结构多元化 乡村的社会群体结构多元化是乡村发展的客观现实，农业合作社、家庭农场、新型职业农民等新群体结构的涌现，丰富了乡村主体结构，为乡村发展注入新鲜活力[26]。现代农村居民和外来群体对于居住环境和基础设施配套的要求不断提高，更加追求生活的舒适化、便利化和设施服务的特色化、高端化。因此，在村庄建设用地规划中，建设用地兼容能够提供多样化的服务，兼顾农民的居住和生活需求，合理划分土地用途，实现整合优化村庄建设用地集“生产、生活、娱乐”为一体的多功能空间建设，确保村民能够享受到良好的居住环境和公共服务设施。

1.3.2 地：用地集约化 《第三次全国国土调查主要数据公布》显示，我国城镇用地总面积为1 035.12万hm2，村庄用地2 193.56万hm2，村庄用地规模是城镇用地的2.12倍。村庄用地规模虽大，但仍然存在结构单一、低效利用等布局不合理的问题。在当前建设节约型社会和土地利用集约化的背景下，提高土地空间利用效率是必要的。通过构建村庄建设用地兼容体系，整合资源盘活村庄闲置建设用地，促进不同建筑功能的有机互补和空间布局的协调配置，从而实现土地资源的高效利用，提高土地经济产出。

1.3.3 业：乡村产业升级 城乡要素的双向流动激发了人口、产业、信息、技术等资源向乡村空间聚集的潜在能力，加快乡村地区的功能转型升级，我国乡村聚落空间不再是过去的“同质同构”，而是逐渐转变为“异质异构”[27]。乡村空间逐渐涌现出农民合作社、家庭农场、现代农业园区等各类新型经营主体，农村特色产业发展迅速。为了支持和促进这些新产业、新业态的发展，国家出台多项政策鼓励农村一二三产业融合发展，调整和优化村庄的建设用地布局，通过规划建设用地兼容性的手段提升特色、延续文脉、重塑肌理、整合需求，提供更多适合发展的用地空间和条件，减少对单一产业的依赖，增强区域经济体系的韧性和竞争力。

2 村庄建设用地兼容性的实现途径

在乡村振兴和村庄空间重构背景下，当前部分地区的村庄规划不能适应农村社会经济快速发展的节奏，造成村庄建设用地结构无序、布局不均衡等问题[18]。对此，需要针对我国农村内部发展现状，考虑村庄建设用地兼容的实际需求，聚焦“人—地—业”发展格局，充分将不同类型的功能区域有机结合，实现功能的互补和协调发展。村庄建设用地兼容利用的实现途径，一是确定其用地兼容的组织形式，二是全面强化落实用地兼容的监管机制，创新村庄建设用地兼容利用方式，旨在优化土地利用提高资源效益，促进村庄可持续发展。

2.1 村庄建设用地兼容的组织形式

2023年天津市发布的《天津市村庄规划编制导则》（以下简称导则）提出了村庄“用地兼容”和“用地混合”的概念，构建了用地兼容指引表，如表1 所示。现针对导则中的村庄建设用地兼容标准，将其分为单一用地性质的兼容和混合用地性质的兼容两种形式。

2.1.1 单一性质的兼容 单一用地性质兼容是指具和再思考[J]. 现代城市研究， 2018（5）： 45-54.

[21] 郑正， 扈媛. 试论我国城市土地使用兼容性规划与管理的完善[J]. 城市规划汇刊， 2001（3）： 11-14， 79.

[22] 张艳明. 城市规划中土地使用兼容性控制的探究[J]. 中国土地科学， 2008， 22（11）： 10-14， 9.

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