浅谈中德财政合作“京北风沙危害区植被恢复与水源保护林可持续经营”的项目管理工作

摘要：文章介绍了中德财政合作“京北风沙危害区植被恢复与水源保护林可持续经营”项目的基本管理及项目实施情况，并针对管理模式经验进行了分析探讨。

关键词：北京；近自然森林经营；中德财政合作项目

中德财政合作“京北风沙危害区植被恢复与水源保护林可持续经营”项目（以下简称“中德项目”）由北京市园林绿化局负责实施。在市发改委、市财政局、市审计局和市水务局的指导和大力支持下，经

5个项目区（县）园林绿化和水务项目人员的通力合作下，完成了项目全部工作，成效显著。

1 项目基本情况

中德项目在完成了前期充分调研和可行性研究的基础上，于2009年4月正式启动。项目区包括北京市密云、怀柔、昌平和延庆区及河北省丰宁满族自治县。项目的总体目标是：提高流域功能，改善农村景观。项目总投入8 609万元人民币（按欧元：人民币=1∶10计），其中，德国政府无偿援助250万欧元、贷款250万欧元，北京市发改委资金配套2 500万元人民币，北京市水务局工程配套1 109万元人民币。

中德项目引进德国近自然森林经营、小型水体生态恢复系列技术措施，改善和维护密云水库流域森林和小型水体以水源保护为主的生态功能。项目的实际建设内容包括：退化生态系统重建947.78 hm2，水源林近自然经营4 751.42 hm2，水源林健康经营4 724.07 hm2，小型水利工程建设103.67 km，森林作业道路1项，森林体验基础设施建设1处。

2 主要成果

2.1 森林经营

项目在5个项目区（县）32个乡镇104个村，按照引进德国的先进近自然森林经营理念和项目形成的技术标准系列，编制了65个近自然森林经营规划（参与式规划），并按规划完成了森林经营工程10 133.33 hm2。

2.2 水体恢复

项目引进德国先进的小型水体生态恢复理念和技术，按照项目编制的小型水体生态恢复工程规划和设计，在5个区（县）完成7个小型水体（延庆区上水沟和西沟里小流域、昌平区王家园和花果山小流域、密云区黄峪口小流域和怀柔区北宅小流域，及河北丰宁满族自治县兆茨榆沟小流域）的生态修复工程103.7 km。

2.3 技术咨询

项目共完成了8位德国专家和12位中方专家的项目技术咨询工作，合计约93人/月，完成21份专家咨询报告及项目相关技术标准。

2.4 技术培训

项目共组织了80余次约3 500人次的技术培训，内容包括森林经营规划和施工、小型水体生态恢复、项目管理软件使用、小型商业计划、项目管理等。

3 创新亮点

在项目实施过程中曾做了多项尝试和探索，主要包括以下几个方面：

3.1 跨部门、跨地区合作

基于密云水库流域的林业水利跨部门合作及北京市与河北省跨地区合作是项目的一项创新，也是项目的特色之一。自项目实施初期，北京市园林绿化局与北京市水务局，北京市园林绿化国际合作项目管理办公室与河北省丰宁县分别签署了项目合作协议。林水、京冀在合作协议框架下开展项目活动，项目总体规划，统一管理，相关标准以及项目管理和技术措施在不同部门和地区间是完全一致的，这种项目方式打破了行业和地区的壁垒，取得了良好的效果。

3.2 林水综合规划

在同一个自然的小流域内，将森林经营工程（一般在流域内的山坡上）与水体（在流域内的沟道）恢复工程统一规划，设计，林水经营措施协调配合，互相补充，最大限度地发挥林水及流域整体最大生态功能。这是第一次在一个规划内同时设计林业措施和水利措施的尝试，充分体现了规划的科学性、合理性和必要性。

3.3 参与式规划

参与式规划是项目采取的一种全新的规划方式。其核心是把发言权、分析权和决策权交给当地村民，充分尊重林区村民的意见和建议。在项目经营规划设计之前，充分征求村民的意愿，通过走访、入户调查、开会等方式征求村民意见，将村民的意见和想法融入森林经营规划中。通过参与式规划，收集到了项目村不同人群对项目的需求、村民的组织管理方式、农事活动季节周期等。项目的65个森林经营规划均为参与式规划。当地农民不仅参与了森林经营规划活动和森林经营活动，而且也是项目结束后的项目区森林的经营管理者和最直接受益者，参与式规划是实现项目可持续的重要基础。

3.4 成体系的技术规范

中德项目引进了近自然森林经营和小型水体生态恢复理念和技术，通过项目工程的实施，该技术与北京的立地条件相结合，形成了具有北京特色的技术标准。具体包括《参与式森林经营规划指南》《参与式森林经营周期指南》《近自然森林经营规划指南》和《近自然森林经营监测指南》，完成了从规划设计到检查验收全过程指导项目活动技术性指南。此外，2012年形成并发布了北京地方标准《近自然森林经营技术规程》，极大地推动了近自然森林经营技术在北京的推广和应用。近年来，北京的百万亩平原造林都很好地运用了近自然森林经营的理念和技术标准。此外，形成了小型水体生态恢复规划、设计和检查验收系列技术。在此基础上，中德编制并于2014年发布了北京市地方标准《河道生态修复技术指南》。林水结合的近自然生态体系的技术标准也为以后的包括生物多样性、高质量发展等新理念的推广和实践提供前期理论和实践蓝本。

3.5 监测与效果评估

中德项目实施后，项目区森林由恢复性增长向质量提高转变。逐渐形成了比较完备的森林生态体系，森林涵养水源、保持水土、增汇储碳能力不断增强。

经监测，样地的研究对比发现，经过2年左右的近自然森林经营后，乔木层叶面积指数降低39.5%，蓄积量约下降25.5%，林地乔木层结构特征和生产功能均有所改善；植物多样性指数乔木层有所下降，而灌木层和草木层均有所提高。项目林分改变了原有单一的林分结构，出现混交错层的林分结构。

3.6 加强能力建设

培训是提高项目人员综合能力、保证项目实施质量的重要措施，也是项目实施的前提。由于项目活动均为应用德国技术，因此，开展了大量的技术培训工作。项目共组织技术培训20余次（其中国际培训3次，国内省外培训5次），培训内容包括参与式林业规划、提款报账、近自然森林经营、森林经营方案编制和监测等，以及小型水体生态修复技术、工程设计和检查验收等。

此外，项目采用的提款报账制和通过银行或信用社直接将劳务费转至林务员账户也是项目的2个创新点。

4 项目财务管理模式

4.1 资金配套方式

中德项目的资金配套包括中方配套资金、德方配套资金，配套方式包括资金配套和工程配套。为规范资金管理，根据资金性质的不同，项目专门开设了中方资金专用账户和德方资金专用账户。

4.1.1 中方资金配套方式

中德项目中方资金配套包括资金配套和工程配套。工程配套由北京市水务局提供。

4.1.2 德方资金配套方式

项目德方资金的配套包括250万欧元的赠款和250万欧元的贷款。为此，北京市园林绿化局与北京市财政局签署了《转增协议》，与中国进出口银行签署了《转贷协议》。

4.1.3 提款报账支付

德方资金的提取方式为提款报账支付，项目资金提取必须手续完备。按照《中德项目提款报账手册》规定，提款报账资金必须按照验收完成的工程结果，提供包括合同、发票、支票凭单、支出记录、各级验收、监理手续、财务记账凭证，已经报备的提款报账签字人签字盖章后提请市财政局、代理机构、转赠转贷机构签字后提请报账手续。提款报账资料须严格按照中德双方确定的资金支出类型和资金支付比例提出报账申请。

4.2 项目的采购方式

中德项目的采购方式包括了国际招标采购、国内公开招标采购、集采目录采购、竞争性谈判、单一来源采购、询价和直接采购。该项目通过招投标方式确定了采购代理机构，负责该项目的采购代理。项目采购的具体情况为国际咨询和车辆为国际采购，设计监理及水体的施工单位为公开招投标，会议、培训为集采目录采购，专家咨询为竞争性磋商，书籍出版为单一来源。近自然森林经营劳务费为直接采购。

5 项目影响

5.1 工程效果明显

实施了小型水体生态恢复工程的7条小流域的面貌产生了明显变化，工程周边的生态环境显著改善。提升了小流域水体质量，水体的自我恢复和生态保育功能得到提高。实施森林经营工程后，林分结构得到改善，林木生长明显加快，林下生物多样性增加。主要表现在林木胸径增长加快，林下乡土树种，如榆树、椴树、五角枫等天然更新增多[2]。

5.2 项目区村民的参与意识得到提升

通过林业参与式规划管理，当地村民积极参与到林业规划的决策、实施等各个环节，激发了作为利益相关方的责任感、参与感和荣誉感，当地村民的护林爱林的生态观念和主人翁意识明显提升[2]。

5.3 项目区民生得到明显改善

当地村民通过参与森林经营工程获得了直接的劳务收入。工程修筑的桥梁、道路，也方便了村民出行，村民生计得到有效改善。据统计，中德项目中直接参与工程实施的农民数量约为6 075人，平均每人获得劳务收入约4 000元，约占其全年收入的30%。此外，村民将森林经营中修剪的树枝作为薪柴，减少的打柴对森林的破坏。同时，通过改善水体生态环境，营造了开展生态旅游等活动的有利条件。项目区30%的村民因环境条件改善而办起了民俗旅游或生态旅游，村民的自我发展能力得到提升[2]。

6 面临的挑战

6.1 还未能完全推广应用项目形成的森林经营技术

由于项目是试验性质的，某些技术是超前的，与国内现行的管理和技术不同，这实际上也是实施该项目的目标之一。因此，项目形成的理念和技术目前只是部分推广，还未能大范围应用。如为了形成结构合理的林分结构，要以一定的强度伐除林中的干扰树。但是，由于与现行的采伐规定有矛盾和冲突，项目形成的技术标准不能在生产中全面推广应用。还需要不断加强项目理念技术的宣传，建立示范基地开展示范和培训，让林业系统和社会各界，尤其是在现行有关规定层面上，逐步接受项目的理念和技术。

6.2 还不能确保项目森林经营的可持续性

森林经营是一项长期的工作，需要持续经营。然而项目结束后，没有后续专项资金支持，项目形成的经营规划也无法持续落实。尽管项目编制了10年的森林经营方案，但项目结束后依然采用我国现行的管理和技术来开展经营，按照项目规划的森林经营很难持续。

7 政策建议

7.1 编制基于密云水库流域的保护和恢复规划

密云水库是北京市最重要的饮用水源地，保护好密云水库水源地是首都经济、社会可持续发展的有力保障，受到各级政府和广大市民的广泛关注。项目实施中，在多方面进行了创新，形成了森林经营和水体恢复的系列技术。建议在密云水库流域范围

（约1.6万km2）内编制水源地保护与恢复规划，以指导流域内以森林经营和水体恢复为主的林水恢复工程的开展。

7.2 继续深化跨部门跨地区合作

基于密云水库流域深化跨部门跨地区合作，共同推进流域内景观恢复。争取在技术上深耕，在政策和管理上有所突破。在大都市水源地保护方面形成中国北京案例，进而影响和推动世界范围内类似工作的开展。

7.3 创新森林经营管理

在坚持近自然森林经营理念和技术的前提下，基于森林可持续经营原则，建议按照批复的森林经营方案进行采伐。

7.4 构建森林的综合生物生态体系

森林是最为复杂的多功能生物群落，是综合性的生态系统，对人类的生存和发展有着举足轻重的作用。森林具有的生态效益、经营效益和社会效益。随着生态环境的不断恶化，我们应该更加注重森林的生态效益，使森林首先回归到生态效益的本质作用。生物的多样性才是完整的生态体系，也是我们人类赖以生存的根本，回归自然本质[1]。

8 做好多双边贷赠款项目管理工作

在北京开展园林绿化双多边贷赠款项目，要以理念技术的引进和人员交流为主，即引进国外智力资源，开展技术培训、学习和考察等交流活动。贷款及其资金量放在次要位置。北京市目前开展双多边合作的主要任务为：（1）山区森林的可持续多功能经营管理；（2）平原区森林生态系统的构建与管理；（3）城市生物多样性、森林湿地、自然保护地及各种生态廊道构建与维护。

9 多双边贷赠款项目管理的意见和建议

（1）严格项目可行性研究环节，尽可能减少项目实施过程中大的调整；（2）多双边贷赠款项目管理和执行中存在周期长政策多等特点因此应建立项目调整机制；（3）制定严密详实的项目执行计划；（4）注意国内项目管理政策与国外贷款项目管理的衔接与协调；（5）强化项目审计，确保项目安全正确运行；（6）落实提款报账制度，认真落实项目检查验收。

参考文献

[1] 周立江，先开炳.德国林业体系及森林经营技术与管理[M].成都：四川省林业勘察设计研究院，2005.

[2] 佚名.中德财政合作“京北风沙危害区植被恢复与水源保护林可持续经营”项目进展显著[J].绿化与生活，2014（7）：47-51.