发行超长期特别国债有何深意

罗志恒

近日财政部公布了今年计划发行的1万亿元超长期特别国债的发行计划；5月17日，财政部招标发行首只超长期特别国债，发行总额为400亿元，加权中标收益率2.57％，全场倍数3.9，投资者热情高涨。如何理解和认识超长期国债及其深意？可以从“超长期”和“特殊”两个维度入手来看，有必要结合当前经济形势和国际经验来认识其重要意义。

从经济运行的角度看，我国经济总体处于向好恢复阶段，但恢复的基础不牢，有必要加大财政政策力度。传统意义上的赤字、专项债能够解决一部分问题，比如支持“三保”，确保基层稳定和公共服务按时足额提供、投向有一定收益的项目拉动投资，这些偏短期。还有部分事关中长期发展、事关全国范围的项目，地方一般债、专项债和普通国债难以解决，超长期特别国债应运而生。

事实上，我国历史上多次发行过特殊国债，也连续发行过长期建设国债。特别国债是在特殊背景下发行的，用于服务重大政策目标或应对重大公共危机，专款专用，一般不纳入赤字。我国曾在1998年、2007年、2020年分别发行过三次特别国债。1998年用于补充四大商业银行资本金，推动商业银行改革；2007年用于注册成立中投公司管理外汇，抑制通胀的同时提高外汇收益水平，其中部分于2017年和2022年到期，故又分别发行特别国债进行续作；2020年抗疫特别国债用于应对突发疫情冲击，作为直达资金转移支付给基层政府，支持抗疫、减税降费和基建等，稳定总需求，维护经济社会稳定。此次超长期特别国债专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。

从国际经验看，海外主要经济体大多选择了发行超长期国债作为财政融资的手段，我国目前超长期国债余额占比与国际主要发达经济体相比偏低。“超长期”国债指的是发行期限在10年以上的国债，我国主要包括15年、20年、30年和50年四个期限品种。截至2024年4月底，我国存量超长期国债规模达到50936.9亿元，占存量国债的比重达到16.9％，其中15年期、20年期、30年期和50年期占比分别为0.1％、1.6％、11.6％和3.6％。从各国超长期国债规模占比来看，日本的超长期国债占比最大，达到了44.8％；德国超长期国债占比达到27.8％；美国的超长期国债占比为22.2％，其中20年期和30年期国债占比分别为4.5％和17.7％。相比之下，我国超长期国债占比偏低，仅为16.9％，仍有一定的提升空间。

总体来看，此次超长期特别国债的发行具有以下五重意义：

其一，扩大总需求，夯实经济回升向好基础。发行超长期特别国债主要投向科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等14个细分领域，形成的重大项目客观上有利于扩大总需求，提振市场信心，夯实中国经济回升向好的基础。

其二，优化供给结构，提高经济运行效率。将超长期特别国债的资金投向科技自立自强等重要领域，提升中国的科技水平和创新能力。超长期特别国债形成了优质资产，通过优化供给结构，可以提高经济运行效率，增强中国经济的长期竞争力。

其三，提高国债占比，优化债务结构，降低债务风险。目前中央加杠杆的空间更大，中央发债相对地方而言成本更低、周期更长；国债占比提高，投向领域部分的能为地方所用，避免了地方过度加杠杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。从首期超长期特别国债的发行结果来看，此次超长期国债的加权中标收益率为2.57％，较最近一次（4月29日）30年期国债加权利率下降3.8BP，显示出较低的融资成本。这一利率水平有利于降低政府的付息压力，使得政府能够以更低成本筹集到更多资金。

其四，丰富金融投资品种，增加个人投资者投资渠道。我国超长期国债占国债余额的比重相对较低，发行超长期国债尤其是30年期、50年期国债，不仅有助于丰富金融市场的投资品种，还能满足投资者对长期、稳定收益的投资需求，推动金融市场的健康发展。对于个人投资者而言，也可以参与购买超长期国债，除了获得稳定的本息收入外，还有二级市场投资损益。

其五，提供央行购买国债的载体，促进金融与财政协同配合。在促进金融与财政协同配合的策略中，央行购买国债是重要的表现形式。财政部通过发行国债筹集资金，而央行则选择在二级市场上买卖这些国债，这不仅是央行进行流动性管理的重要货币政策工具，更是金融与财政之间紧密协同配合的体现。超长期国债为这种协同配合提供了更多优质的载体。央行在公开市场购买国债则可以缓解国债大量发行导致发行利率上行的问题，更能对降准形成部分替代，丰富流动性投放工具，使货币调控更灵活。