预算绩效目标管理影响预算分配的关键因素及作用机制

张强 段佳莹

摘 要：绩效目标管理是全面实施预算绩效管理改革的前提和基础，但其能否实质影响及在多大程度上影响预算分配仍待检验。为此，基于H省市县乡一线预算官员问卷调查数据，实证检验预算绩效目标管理对预算分配的影响及其作用机制。研究发现：预算绩效目标管理能够优化预算分配；项目绩效水平与绩效反馈在目标清晰度、目标参与度影响预算分配中发挥着链式中介效应；组织学习在预算绩效目标参与度对预算分配的影响中发挥显著正向调节作用；在目标清晰度影响预算分配的路径中，经济发达地区显著于经济欠发达地区；在目标参与度影响预算分配的路径中，预算单位负责人有专业背景的地区更为显著。这些发现为财政部门优化绩效目标设置、改进预算绩效管理提供了决策参考。

关键词：预算绩效目标管理；绩效水平；绩效反馈；组织学习；预算分配

中图分类号：D630文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2024）02-0143-14

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.02.014

一、研究问题与文献回顾

用一种实现最大化回报的方式分配资源是预算最重要的目的。为提高财政支出效益和改进政府管理，西方国家率先开始了预算管理模式的探索。就世界范围来看，预算管理大致经历了绩效预算、计划—项目—预算制度和零基预算等模式的发展与演变^[1]。其中，绩效预算所强调的将预算资金分配与项目绩效水平相连的理念，与现代预算制度改革的演变逻辑和发展方向不谋而合，自20世纪80年代以来受到西方国家的青睐，开始在国际上被广泛推崇。20世纪末，随着西方绩效预算理念的引入，我国也开始积极探索政府绩效管理与预算绩效改革：2003年首次提出“建立预算绩效评价体系”，2011年进一步明晰“全过程预算绩效管理机制”，2018年颁布《关于全面实施预算绩效管理的意见》。我国的预算绩效管理制度已经由“萌芽”“试点”“全过程”走向“全面”，初步形成了一套符合我国实际情况的预算绩效管理体系的框架。

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是高质量发展的应有之义，而预算绩效目标管理贯穿预算绩效管理全过程，在整个体系中占据“统领”地位，是高质量发展的客观需要。其实质是将预算分配作为主线，视绩效目标为抓手，推动预算与绩效的深度融合，即把绩效目标审批与预算审批联系起来，实现对预算的事前规范，并把绩效目标实现结果反馈给预算审批部门，实现对预算的事后调整，从而达到优化预算分配、提高预算支出效益的目的^[2]。然而，鉴于政府（部门、项目）目标的公共性、多样性、政治性等属性，加之预算绩效目标管理制度的不健全，预算绩效目标管理能否实质影响以及能够在多大程度上影响预算分配有待商榷。此外，在实际应用中，常会出现同一部门不同项目间、不同部门同一项目间的影响力大相径庭的现象，是什么导致了这些差异的产生？预算绩效目标管理作用发挥的适用范围是什么？这些是理解预算绩效目标管理的基本要求，也是对其进行有效改进的关键。缘此，本文的研究问题是：预算绩效目标管理是否影响项目的预算分配？预算绩效目标管理通过什么机制和路径来影响项目的预算分配？进一步推动预算绩效目标管理优化预算分配的路径是什么？

如何合理地配置有限的政府公共财政资金，是行政领域的一个经典问题。Key^[3]指出：预算决策者没有足够的资金来满足支付业务部门的所有需求，因此，预算的核心问题在于根据怎样的标准，将预算资源X用于某项工作上。“科依问题”（Keys Question）本质上是关于预算资源分配的核心逻辑问题^[4]。之于预算分配的逻辑，基于公共预算理论中理性主义、现实主义两大派别，学界大致形成了三种竞争性视角，即政治逻辑、理性逻辑和绩效逻辑^[5]11。政治逻辑认为预算资源分配本质上是一个政治博弈过程，其关注的是不同群体的损失或收益^[6，7]；理性逻辑认为预算资源分配是经济上的理性计算问题，重点在于效益最大化^[8]；绩效逻辑将优胜劣汰机制引入了预算管理的全过程，强调绩效信息在预算决策中的使用^[5]9。

无论是以绩效目标为依据对预算做出的事前约束还是事后调整，均反映出预算绩效管理所遵循的是一种绩效逻辑，即将优胜劣汰机制引入预算管理的全过程。其关键在于如何设定一个科学、合理的绩效目标，并将其完成水平作为预算资源配置的重要依据。而在项目绩效能否实质影响预算分配这一问题上，目前学界仍未达成共识，呈现出两种截然相反的结论。一些学者认为绩效目标实现结果与预算分配紧密相关^[9]：“绩效结果是预算分配决策的重要工具，绩效预算的实施有利于改进拨款水平。”^[10]Hosung等^[11]以政府提案和国会拨款资金为例，考察了绩效对预算分配的影响，研究发现绩效目标实现结果同预算分配间存在显著的正相关关系。预算绩效信息的有效使用能够为政策制定者提供参考，成为预算资金分配的重要依据^[12-14]。Gilmour等^[15]基于美国2005年度的绩效评估数据同样证实了这一点。一项针对澳大利亚财政部官员的调查表明，1994年，项目绩效结果能够显著影响其内政部约65%的资金^[16]。在OECD官方调查（2019）^[17]117中，丹麦政府指出运用绩效预算为该国的高等教育和卫生保健领域带来了效益，这无疑为这一观点提供了有力论据。陆毅等^[18]肯定了绩效信息的积极影响，但也指出政府从掌握绩效信息到应用绩效信息，还存在着许多需要克服的诸如政治和文化等障碍。然而，部分学者对此持相反观点。Connelly等^[19]、André等^[20]在分析政府年度预算变化后指出，绩效目标实现结果对于预算分配效果甚微。而出现这样的现象，原因可能在于在预算编制过程中，将绩效评估结果纳入预算中，并不能改变预算决策的方式，只是把其中最重要的一个绩效指标作为影响预算分配的一个因素^[21]83。“预算支出分配实质是政治进程和官僚机构性质的结果。”^[22]换言之，由于预算决策过程的政治属性，如果不能够引入根本性的政治变革，预算绩效目标实现结果将很难能够对预算进程产生明显的影响^[23]107-109。在更为一般的意义上，OECD官方调查报告^[17]122结果显示预算绩效的职能实现不容乐观，这突出表现在绩效在任何层面上对预算分配决策的影响都处于较低水平。虽然这一调查并未全盘否定其影响，但是仍对项目绩效信息的影响力提出了质疑。系统性结合绩效信息与预算决策并非易事，除了政策偏好和政治压力外^[24]，绩效信息的质量、收集成本及绩效目标自身的多重性与模糊性均会制约绩效信息在预算分配过程中的作用发挥^[25-26]。

H3： 项目绩效反馈在预算绩效目标管理影响预算分配中发挥着中介作用。

预算绩效目标管理是预算绩效管理的核心环节，其中绩效目标质量的高低，直接关乎绩效后续的执行效率及实现效果^[39]。而项目绩效实现结果在预算过程中的作用需通过绩效反馈来达成与预算分配间的回应性制度安排来体现。已有研究表明，清晰、参与度高的绩效目标能够提升项目绩效^[40]。而在不同绩效水平下，政府基于绩效反馈做出的战略响应行为存在显著差异。具体而言，正向绩效反馈下，随着实际项目绩效高于目标预期程度的增加，组织更有动力执行后续的项目，更乐于增加下一年度的预算资金，实现项目绩效与预算分配的正向循环。在负向绩效反馈下，当项目实际绩效未达到期望绩效时，负向绩效差距可能导致预算部门考虑缩减或叫停下一年度项目的资金。简言之，预算绩效目标管理通过对项目绩效的评价和反馈，为财政部门提供客观的绩效信息，通过信息性反馈的方式增强业务主管部门与财政部门的内控感，从而对调整、优化项目预算分配产生积极作用。基于此，本文提出研究假设H4：

H4：项目绩效水平、项目绩效反馈在预算绩效目标管理影响预算分配中发挥链式中介作用。

3. 组织学习的调节效应

组织学习最早起源于Argyris等^[41]的系统性研究，它指的是一个组织在不断变化的环境中，不断地进行变化或再设计的创新过程。组织之所以要学习，是因为组织对现有绩效水平与预期目标之间的差距有着深刻的认识，尝试通过不断地学习来缩小这一差距，以此借助外部知识来提升其治理绩效^[42]。不同于传统的预算模式，预算绩效目标管理混合了政策期望、政治偏好、大数据应用等多个方面，这向相关业务部门的综合素质及绩效意识提出了更高要求。为回应上级诉求，官员亟待提高自己的管理能力来缓解执行压力。“领导压力”和“自身能力”之间的非均衡驱动了组织学习行为的产生。为明确如何将绩效目标与计划期内的任务数和预算资金相匹配，如何从效率、效益、可持续影响和满意度等方面科学地将绩效目标进行量化，政府官员需要学习新知识、新方法。通过组织学习，政府官员以更专业的姿态和更高水平的管理能力执行项目，提高了目标设置的科学性，并提升了自身对预算绩效管理的认知和业务能力。同时，组织学习驱动了政府部门学习新管理技术，有助于优化项目资金分配。据此，本文提出假设H5：

H5：组织学习在预算绩效目标管理影响预算分配中发挥正向调节效应 。

基于目标设置理论，本文主要从目标清晰度、目标参与度两个维度探讨预算绩效目标对预算分配的影响及作用机制。而没有选择传统的目标困难度指标，原因有三：一是第三方在目标审核环节的引进及绩效监控环节的惩处均限制了在目标难易程度设置上的发挥空间。“通常不会为资金的分配去操纵绩效目标的一个难易，况且完成绩效目标难还是不难，是很难看出我对预算分配的影响情况的。”

摘录于2021年10月与Z市预算官员L的访谈记录。

二是预算官员自身已具备知识资本及专业技能，他们在主客观上不愿被约束。因此，他们在工作过程中更注重的是自我引导与控制，高自主性使得他们在工作中会为自己设定目标，以达到自己的绩效，而非单纯地由上级分配一定水平的目标。三是一些研究显示，设定目标的难度与高绩效间并不总是相关^[43]。综上，本文构建了探讨项目预算绩效目标—项目绩效水平—项目绩效反馈—项目预算分配逻辑关系与作用机制的分析框架（见图1）。

图1 分析框架

三、研究设计

在理论分析的基础上，通过实证分析进一步检验预算绩效目标管理同预算分配间的关联，以期能够验证本文的猜想。

（一）数据来源

当前，我国的预算绩效管理改革方兴未艾，信息公开制度仍处于建设健全阶段，公开的公共项目绩效数据相对匮乏。为克服客观数据难获得的困难，本文选取预算官员作为研究对象，通过结合其工作中的主观感知来验证预算绩效目标管理、项目绩效与预算分配之间的作用关系。作为预算绩效管理工作的一线执行人或直接感受者，财政部门及业务科室官员，能够更加直观、深刻地感受预算绩效目标管理对预算分配的影响。作为最早对预算绩效管理进行探索和实践的省份之一，H省的工作成效在全国名列前茅。基于此，本文基于H省预算官员的主观感知问卷展开实证研究，具有代表性和科学性。

在2020年10月至2021年3月，研究团队通过对H省财政厅，3个地级市、2个县（区）财政部门预算官员的半结构式访谈，对H省财政部门的绩效管理、项目预算绩效管理及绩效目标设定等方面进行了深入的研究。与此同时，基于半结构化访谈，编制了预算官员主观感知问卷，并通过对30个预算官员样本的试调查，形成了40个题项的正式调查问卷。

预算官员问卷调查样本由两部分构成：一是于2021年10月14日至20日，在H省各市县政府预算工作微信群中，以各市县一线预算官员为研究对象，共计收集298份问卷；二是于2021年9月12日至12月10日，在H省四所重点高校2020届、2021届公共管理硕士课程的学员群中发放问卷，获得问卷707份。由于学员群内成员并非全部都从事预算工作，因此以问卷第8题：“您是否曾经或正在从事（或参与）预算工作？”作为标准，筛选后得到问卷95份。调查问卷回收之后须对无效问卷进行剔除，按照郑晶晶等^[44]调查时的惯例做法，共剔除无效问卷34份，最终回收有效问卷359份。

（二）变量操作化及测量

1. 因变量

本文的因变量是预算官员是否认为预算绩效目标管理影响了当前财政年度的预算资金分配即预算分配感知（BA）。参考了美国联邦政府开发的项目等级评估工具（Program Assessing Rating Tool）、Jordan与Harkbart^[21]开发的量表，主要因变量为：预算绩效目标的编制、审核、批复能够做到与项目预算的编制、审核与批复同步进行（BA1）；预算绩效目标的编制、审核、批复与项目预算的编制、审核与批复同步进行，有利于规范预算分配（BA2）；设置项目绩效目标时，会进行成本测算（BA3）；项目预算绩效目标设置是否科学合理，会对能否入选项目库产生重要影响（BA4）；财政部门会聘请第三方机构，对重大项目的预算与绩效目标设置进行审核把关（BA5）；财政部门会根据预算目标设置情况，调减预算资金安排（BA6）。

2. 自变量

（1）目标清晰度（GS）。目标清晰度的度量参考了Rainey^[45]开发的量表，这一量表信度、效度较高，在我国已被广泛应用。具体操作为：制定了明确的、可测量的项目绩效目标（GS1）；项目参与者明确项目绩效目标（GS2）；绩效目标易向外人解释清楚（GS3）。

（2）目标参与度（GP）。目标参与的测量结合中国语境，借鉴了张强等^[46]的研究设计。此变量包含：在项目绩效目标的设置过程中，会向大家公开征求意见（GP1）；我所提出的意见常被采纳（GP2）；财政部门的意见有着重要影响（GP3）；专家参与的项目立项可行性评价有着重要影响（GP4）共4个题项。

3. 中介变量

（1）公共项目绩效水平（PP）。此变量测量参考了美国联邦政府开发的项目等级评估工具（Program Assessing Rating Tool），共设计了11个题项：项目立项可行性明显提高（PP1）；项目能更好地体现政策意图（PP2）；项目资金管理更加规范（PP3）；项目监督检查、审核验收更加严格（PP4）；项目绩效信息收集更受重视（PP5）；项目成本明显节约（PP6）；项目能按时完成（PP7）； 项目能高质量完成（PP8）；项目经济效益明显提高（PP9）；项目社会效益明显提高（PP10）；项目公众满意度明显提高（PP11）。

（2）项目绩效反馈（OF）。参考沈灏等^[47]对企业绩效反馈的定义并结合中国实际，本文对组织反馈的测量共设计了3个题项：上级定期检查项目绩效目标实现情况（OF1）；上级对项目绩效评估结果的反馈很及时（OF2）；上级能够客观地指导项目绩效改进计划（OF3）。

4. 调节变量

此变量主要是指组织学习（OS）。组织学习的衡量主要基于Sinkula等^[48]的定义及对中国语境的考量，包括4个题项：单位经常开展以“项目预算绩效目标管理”为主题的培训（OS1）；单位经常组织员工到其他单位学习项目预算绩效管理的经验（OS2）；单位已形成了项目信息共享系统（OS3）；同事之间常就绩效考核目标展开交流（OS4）。

上述题项的选项均采用李克特五级量表（Likert Scale）进行编码，“5”为“非常同意”，“4”为“同意”，“3”为“不同意也不反对”，“2”为“不同意”，“1”为“非常不同意”。

四、统计分析与假设检验

（一）描述性统计

本文采用线上问卷调查的方式在H省、市、县、乡内获取预算官员样本，纳入部分人口学变量和本文自编测量问卷对预算官员群体进行施测。描述性统计结果显示：一是在政治面貌方面，近70%的预算官员为中共党员，民主党派或无党派人士较少；二是从受教育程度上看，样本整体受教育程度较高，约99%的官员为大学学历及以上；三是工作单位层级：总体分布比较均匀，主要集中在县（区）直部门及市直部门，其中县（区）直部门占比42.62％，市直部门占比33.98％省直部门、乡镇分别占6.41%、16.99%；四是在职位等级方面，均是基层一线工作者，其中科员占比74.93％，科级干部占比24.23％；五是在地区分布方面，样本涵盖了H省所有地级市。总体来看，样本覆盖范围较广。

运用皮尔逊（Pearson）相关系数法考察变量间的相关关系。结果表明：各变量间均显现出显著性，且相关系数均大于0（见表1）。这意味着各变量间存在正相关关系，为后续分析项目绩效、绩效反馈的链式中介效应及组织学习的调节效应提供了支持。

（二）共同方法偏差检验

由于问卷均由被调查者自主作答，可能会出现共同方法偏差问题，进而对研究结果造成混淆并误导结论^[49]。因此，需运用统计学方法对所有自评项目进行检验。首先，本文进行了Harman单因子检验，即对所有题项进行探索性因子EFA模型分析，主成分分析结果显示：共析出6个特征根值大于1的因子，其中首因子的解释率为38.108%，低于临界值40%。其次，运用潜在误差变量控制法对共同方法偏差进行检验：在加入共同方法偏差潜变量后，结构方程模型的拟合指标均变差，其中χ²/df由2.672变为3.279，RMSEA由0.068变为0.082。由此，我们有理由相信问卷调查题项之间不存在共同方法偏差。

（三） 信度与效度分析

为保证问卷信度的准确性，本文运用Cronbachs alpha系数法做了信度检验。结果表明各维度的信度系数值、组合信度CR均大于0.7，这说明量表具有较好的信度，可靠性较高。接着，运用SPSS22.0软件做出探索性因子分析。结果显示，KMO值是0.931，显著性概率为0.000，小于0.05，通过Bartlett球形检验，说明问卷调查题项之间具有良好的结构效度，非常适合做因子分析。而后，采用主成分分析法共提取到6个因子，在剔除负载值较低的题项后（GP3、GP4），因子载荷系数均高于0.7且均分别对应于特定的公共因子，说明数据具有良好的结构效度（见表2）。

旋转方法为Kaiser标准化最大方差法。为进一步检验量表的效度，本文使用结构方程模型（SEM）软件AMOS的验证性因子分析（Confirmatory Factor Analysis，CFA）进行效度分析：其中χ²/df=2.672，RMSEA=0.068，RMR=0.039，PGFI=0.699，IFI=0.916，TLI=0.996，各项指标基本达标，这说明模型整体拟合度较好，量表具有良好的结构效度（见表3）。表3结果显示，各因子的平均方差萃取AVE值均大于0.5的阈值，说明聚敛效度较为理想；标准化载荷系数基本大于0.7且呈现出显著性，测量关系较好；变量间相关系数均小于0.8，且均小于所对应的AVE值的算术平方根，这表示各变量彼此之间具有一定的区分度。

（四）假设结果检验

1. 预算绩效目标管理影响预算分配

采用SPSS22.0软件检验预算绩效目标管理对预算分配的影响。回归结果如表4所示，即无论是否加入控制变量，目标清晰度、目标参与度影响预算分配感知的回归系数均在0.01的水平上显著为正，说明目标清晰度和目标参与度对预算分配产生正向影响。同时，运用Amos24.0软件构建结构方程模型，结果显示：目标清晰度与目标参与度的路径系数分别为0.433（p<0.01）、0.315（p<0.01），说明预算绩效目标管理同预算分配之间存在结构关联性。模型整体拟合度理想，主要拟合指标值为：χ²/df=1.194，RMSEA=0.023，RMR=0.037，AGFI=0.963，CFI=0.996，NFI=0.976等。假设1得到了支持。

2. 项目绩效、绩效反馈的链式中介效应

本文以官员对预算分配的感知为因变量，目标清晰度和目标参与为自变量，项目绩效和绩效反馈为中介变量构建结构方程模型。主要采用偏差校对非参数百分位Bootstrap法来检验公共项目绩效水平、公共项目绩效反馈的中介效应，重复抽样5 000次，置信度为95%。

拟合优度检验显示，中介效应模型的主要指标为χ²/df=2.374，RMSEA=0.048，RMR=0.039，IFI=0.916，CFI=0.915，PGFI=0.699等，拟合效果良好。Bootstrap检验结果如表5所示：公共项目绩效水平与公共项目绩效反馈的中介效应Bootstrap 95%置信区间都不包含0，说明两者能够在预算绩效目标管理与预算分配间起显著的中介作用，影响效应分别为0.139、0.097（分别占总效应的30%、31%）。具体而言，在目标清晰度方面，链式中介效应由以下两条路径产生的间接效应组成：一是间接效应2a即目标清晰度通过公共项目绩效反馈对预算分配的影响路径，通过两阶段直接效应系数相乘的方法计算出该路径系数为0.027（SE=0.017，p<0.05）；二是间接效应3a，其中路径系数为0.069（SE=0.021，p<0.01），公共项目绩效水平与公共项目绩效反馈在目标清晰度与预算分配感知间的链式中介作用是显著的。在目标参与度方面，间接效应1b的路径系数为0.036（SE=0.021，p<0.01）；间接效应2b的路径系数为0.024（SE= 0.011，p<0.01）；在间接效应3b中路径系数为0.040（SE=0.012，p<0.01）。上述结果的置信区间均不包含0，假设H2、假设H3、假设H4得到证实。

3. 组织学习的调节效应

本文采用偏差校对非参数百分位Bootstrap法来检验组织学习的调节效应，重复抽样5 000次，置信度选择95%。调节模型1和模型2分别用于检验组织学习在目标清晰度、目标参与度影响预算分配感知中的调节效应。模型1拟合良好。其中目标清晰度、组织学习均显著正向影响预算分配感知（β₁=0.367，SE₁=0.022，p₁<0.01；β₂=0.028，SE₂=0.020，p₂<0.05），但目标清晰度与组织学习的交互项没有显著影响（β=0.091，SE=0.030，p=0.166）。这说明组织学习没有发挥调节效应。模型2达到了良好的拟合优度（χ²/df=2.554，RMSEA=0.039，RMR=0.036，AGFI=0.911，CFI=0.877，NFI=0.965）。目标参与度、组织学习均显著正向影响预算分配感知（β₁=0.306，SE₁=0.050，p₁<0.001；β₂=0.189，SE₂=0.062，p₂<0.01），且目标清晰度与组织学习的交互项有显著影响（β=0.155，SE=0.060，p<0.05）。这表明组织学习是目标参与度影响预算分配感知的调节变量之一，假设5得到了部分支持（见表6）。

综上，本文验证了预算绩效目标管理影响预算分配感知的作用路径（见图2）：目标清晰度和目标参与度能够优化预算分配；项目绩效水平、公共项目绩效反馈在目标清晰度、目标参与度影响预算分配感知中起链式中介作用；组织学习在目标参与度对预算分配感知的影响中发挥了调节效应。

4. 多群组比较分析

多群组比较分析在于评估适配于某一样本的模型是否也同样适配于其他不同的样本群体，即评估检验模型是否具有跨组不变性^[50]。本文采用经济发展水平、预算单位负责人的专业背景对群组分类。为找出最适配的路径模型，本文对预设模型、方差相等模型、协方差相等模型、路径系数相等模型和不变性模型五个模型进行结果适配度分析，结果发现预设模型的拟合情况最好，故选择预设模型为多群组分析模型。

（1）经济发展水平。

在H省内部，各地区之间的经济发展存在较大的差距。与之相应的是，地区的政府管理水平及公务员队伍结构也有所区别，这将直接关乎预算绩效改革的推进力度、绩效目标设置的认知程度等。相较欠发达地区，经济发达地区财力雄厚，绩效目标管理体系相对完善，其预算官员对于绩效目标管理影响预算分配感知可能会更强烈。因此，研究不同经济发展水平下预算官员的认知差异，对于深化预算绩效管理改革具有重要的参考价值。

按照经济发展水平的不同，本文将样本划分为两类，即经济发达地区、经济欠发达地区。目前，国际上仍没有关于经济发达地区统一的标准界定，其中人均 GDP是最普遍使用的指标。参考世界银行2020年发布的衡量标准，将人均GDP超过12 535美元的城市视为经济发达地区，其余为经济欠发达地区。统计发现，样本中三分之一的地级市为经济发达地区，三分之二为经济欠发达地区。其中，所处经济发达区的样本共170个（约占47.4%），处于经济欠发达地区的样本共189个（约占52.6%）。

运用Amos24.0的多群组分析功能运行数据，模型具有较好的拟合度（χ²/df=1.075，GFI=0.959，RMSEA=0.015，RMR=0.047，AGFI=0.935，CFI=0.997，NFI=0.957）。利用极大似然估计法得到的标准化路径系数如表7所示。结果表明：预算绩效目标管理在经济发达和欠发达地区均能够在0.001水平上正向影响预算分配。临界比（CR值）可用于进一步分析两组间的差异，当CR值大于1.96时则表明差异显著^[51]362。经计算可知，在目标清晰度对预算分配感知正向影响的路径中，CR值为4.165（>1.96），故经济发达地区（β=0.368，p<0.01）比经济欠发达地区（β=0.088，p<0.01）更为显著。

（2）预算单位负责人的专业背景。

预算绩效目标管理能否改善项目预算分配感知，在很大程度上取决于政府部门是否具备很强的管理能力。我国采用的是典型的上行下效的模式，在微观个体层面，组织高层对预算绩效目标管理的关注与支持会在很大程度上左右其成败及其对预算分配感知的影响。领导是预算绩效管理改革能够成功推行的重要因素之一^[52]92。预算绩效目标管理的推进离不开组织高层的广泛认同，如果预算绩效目标管理得不到组织高层的重视，就很难真正奏效，也就很难影响预算分配感知。

Hambrick等^[53]提出的高阶理论认为，管理者的个人特征与行为模式会对组织发展产生影响。现研究多从官员的学历与专业情况对其主观偏好展开分析^[54]，即学历更高，经管类知识储备更多的官员更有可能做出推动经济健康发展的决策。参照这一标准，本文对问卷中涉及的市县预算单位负责人的个人专业背景作为检验组织高层对预算绩效目标管理的主观偏好的标准，试图进一步探讨预算绩效目标管理影响预算分配感知的适用情景。

运用Amos24.0的多群组分析功能运行数据，模型具有较好的拟合度（χ²/df=1.260，GFI=0.952，RMSEA=0.027，RMR=0.051，AGFI=0.923，CFI=0.989，NFI=0.951）。表7汇报了结果：无论是否具有专业背景，预算绩效目标管理对于预算分配感知均存在显著的正向影响；由CR值进一步可知，在目标参与度影响预算分配感知的路径中，预算单位负责人具有专业背景的地区（β=0.357，p<0.01）比负责人不具备专业背景的地区（β=0.183，p<0.01）更为显著。

五、结论与讨论

本文结合预算官员主观感知问卷，对预算绩效目标管理同预算分配感知之间的关系进行了检验，对公共项目绩效水平、公共项目绩效反馈与组织学习等变量如何在其中发挥作用的实现路径与作用机制进行了尝试性探讨，研究发现：预算绩效目标的清晰度与参与度能够显著优化预算分配感知；公共项目绩效水平与公共项目绩效反馈在预算绩效目标管理影响预算分配感知中发挥着链式中介作用，组织学习在目标参与度影响预算分配感知中起到调节作用；此外，经济发展水平与预算单位负责人的专业背景影响了预算绩效目标管理作用发挥的强度。

毫无疑问，预算绩效管理改革是我国实现预算管理现代化的一项重大政策创新。虽然目前已取得显著进步，但是在当前实践中，绩效目标设置—公共项目绩效水平—公共项目绩效反馈—预算安排之间还没有形成有效的联动机制。在预算绩效管理改革过程中，项目绩效结果与预算分配感知存在一定程度的割裂，使得预算绩效管理往往流于形式。一方面，地方政府推行预算绩效改革主要依赖于中央层面对其进行的压力传导，具有强“压力型相似主义”意味，这很难为绩效信息的及绩效目标的连续性提供有效保障。“年初的预算绩效能够起到刚性的指导作用，但在实际应用过程中，它是打了折扣的。问题就在于里面的主观性、政治性因素太多，比如领导重视程度、领导间的博弈之类的。”

摘录于2021年12月与T区预算官员C的访谈记录。

在财务部门中，领导的关注与支持是使绩效评估成果得以成功运用，并产生良好效果的关键^[55]。另一方面，绩效目标设置标准的模糊性与复杂性导致绩效信息很难被有效运用。首先，绩效目标设定具有模糊性。虽然“讲绩效”“重绩效”的理念已达成普遍共识，但政府部门重产出的思维惯性很难在短期内发生扭转，加之绩效目标设置过程通常具备强技术性，设置结果也没有形成一致的标准，这易导致相关工作人员对绩效目标的认知偏差，无法保证预算绩效管理发挥预期作用。“首先绩效目标管理在标准上就没有一个统一的东西，这是摆在所有人面前的一个难题。因为你没有标准，所有的人的理解都不一样。”

摘录于2021年4月与H省财政局的访谈记录。

其次，有些预算项目涉及不同政策和部门的交叠，这需要相关业务部门围绕绩效目标凝聚共识。当业务部门能够在绩效目标设置环节充分沟通并达成共识，发挥预算绩效信息的指向性功能时，则能有效增强绩效目标的管理导向性。相反，如果业务部门缺乏沟通，并没有参与到绩效目标设置和申报的工作中，仅以过去的标准设定为基础，以此为基础所形成的绩效目标和信息则难以起到管理推动的效果。在现实实践中往往是第二种情景，相关业务部门未形成有效的绩效沟通和协同行为，最终很难形成有效的绩效目标，从逻辑起点增加了预算绩效目标管理工作的难度。

作为预算绩效管理的起点与基础，预算绩效目标管理的重要性毋庸置疑，学界结合目标设置理论、绩效信息使用等维度等就其内涵、基本流程及实践现状等方面展开了广泛的理论探讨，但从实证层面而言，已有研究对此问题的探讨尚不能同时满足绩效目标管理在理论拓展、实践指导上的需要。本文通过搭建预算绩效目标管理—公共项目绩效水平—公共项目绩效反馈—项目预算分配感知的框架，肯定了预算绩效目标设置的清晰度、参与度的确能够通过改善项目绩效水平，对优化预算分配产生积极作用，明晰了目标管理作用于预算分配的逻辑路径，从实证层面为加强预算绩效目标管理提供证据。在此基础上，明确、统一预算绩效目标的设置标准，鼓励、设计更多的组织成员参与目标设置应成为全面实施预算绩效管理改革的重点。

本文的不足之处主要有三：第一，除了地区经济发展水平、预算单位负责人专业背景是来源于客观数据外，其余变量尤其是自变量、因变量均源于对H省市县乡一线预算官员的主观感知调查。虽然在预算资金拨付明细及公共项目绩效详情无法获得的情境下，基层一线预算官员对政府绩效指标及预算拨款等指标的主观感知有很大的参考价值；然而，由于缺乏更多的客观统计资料，本文在质量上受到一定限制。第二，预算分配感知是多重逻辑共同作用的结果，本文只是从预算绩效目标管理维度探讨了影响预算分配的因素及作用机理。第三，如何进一步打破预算分配的“黑箱”，实证检验预算分配的实践逻辑有待进一步深入研究。

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Key Factors and Function Mechanism of Budget Performance Target Management Affecting the Budget Allocation

ZHANG Qiang¹DUAN Jiaying²

（1.School of Politics and Public Administration， South China Normal University，Guangzhou 510631，Guangdong，China; 2.School of Public Administration，South China University of Technology， Guangzhou 510641，Guangdong， China）

Abstract： Performance target management is the premise and basis of implementing the reform of budget performance management comprehensively， but whether it can substantively affect and to what extent it can affect budget allocation remains to be tested. Therefore， based on the questionnaire survey data of county and township budget officials in H province and cities， this paper empirically examined the impact of budget performance target management on budget allocation and its mechanism. The results show that budget performance target management can optimize budget allocation; project performance level and performance feedback play a chain mediating effect in the influence of goal clarity and goal participation on budget allocation. Organizational learning plays a significant positive moderating role in the influence of budget performance goal participation on budget allocation. In the path that the clarity of goal affects the budget allocation， the economically developed area is more obvious than the economically underdeveloped area. In the way that target participation affects budget allocation， the region where the head of budget unit has professional background is more significant. These findings provide decision-making reference for financial departments to optimize performance target setting and improve budget performance management.

Key words：budget performance target management; level of performance; performance feedback; organizational learning; budget allocation