一体化视野下自由刑执行衔接机制的困境与出路

喻少如 窦峥

摘 要：我国的自由刑执行需要司法机关、执行机关以及安置帮教机构的协同配合。然而，多部门在自由刑的执行过程中呈现出交付执行衔接脱节化、执行变更衔接割裂化、执行完毕衔接滞后化、执行监督衔接形式化的现实表征。自由刑衔接困境的形成是执行理念、执行体制以及刑事治理体系综合形塑刑罚执行机制的结果。为此，应当以习近平法治思想中的系统观念统合多部门之间的工作理念，以特殊预防为目标统筹指挥不同机关的协作配合，以刑罚适应性原则促进自由行执行与刑事治理体系的协同发展。遵循国家的顶层设计，从刑罚执行的管理机制、指挥机制、协调机制三方面入手，促进自由刑执行全链条管理、统一性指挥、适应性协调的现代化转型。

关键词：自由刑；刑事执行一体化；司法行政；机制转型

中图分类号：D926.1文献标志码：A文章编号：1009-055X（2024）02-0076-12

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.02.008

一、引 言

刑罚执行是刑事司法活动的最后环节，刑事司法“最后一公里”能否打通决定了刑罚目的能否实现。但是，囿于我国刑罚执行体制的分散化，自由刑在交付执行、执行变更、执行监督、安置帮教等诸多程序中存在衔接不畅的问题。党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）与中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》（以下简称《规划》）均提出“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”。为健全完善相互配合、协调衔接的刑罚执行体系，司法部于2018年发布了《司法部关于推进刑罚执行一体化建设工作的意见》，以推进刑罚执行一体化的建设。可见，“统一刑罚执行体制”已经进入中央顶层设计的层面，可谓兹事体大。关于如何推进刑罚执行一体化发展，学界主要分为三种观点：一是“机构一体化说”，主张统一执行主体，由统一机构行使刑罚执行权^[1]。二是“机制一体化说”，主张在配置刑罚执行实施权时，应关注执行机关之间的外部关联性与内部协调性，引入共治机制^[2]。三是“折中说”，主张司法行政机关内部机构统一的同时，兼具与外部机关的机制协调^[3]。

根据《规划》部署的“落实统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作机制。完善监狱、看守所与社区矫正和安置帮教机构之间的工作对接机制”，笔者认为，当前刑事执行体制改革的重点应定位为“工作机制”的一体化完善。公安机关、检察院、法院以及司法行政机关在刑罚执行工作中的功能定位不同，无论是大刀阔斧的机构改革，还是对司法行政机关进行内部改革，都将影响各机关原有职能的发挥。根据“奥卡姆剃刀”的简单有效原理，“如无必要，勿增实体”，简单化管理并不是把众多相关因素粗暴地剔除，而是要穿过复杂，才能走向简单。因此，笔者尝试以自由刑执行为研究对象，对其衔接机制的现实困境及成因进行剖析，探讨如何在刑事执行一体化背景下完成自由刑执行衔接机制的转型。

二、自由刑执行衔接机制的现实表征

我国自由刑的执行，既包括剥夺人身自由的监禁执行，也包括限制人身自由的非监禁执行，目的在于监管与改造罪犯，降低其人身危险性，使其不再重新犯罪。但是，自由刑执行工作并不是孤立的，需要与刑事审判、安置帮教、检察监督等工作相衔接。现阶段，我国的自由刑执行衔接机制存在脱节化、割裂化、滞后化、形式化的问题。

（一）刑罚交付执行：审判机关与执行机关衔接的脱节化

刑罚交付执行是联结刑事裁判和执行的纽带，作为自由刑执行的程序起点，对国家刑罚权实现产生直接影响。《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百六十四条规定，罪犯被交付执行刑罚的时候，应当由交付执行的人民法院在判决生效后十日以内将有关的法律文书送达公安机关、监狱或者其他执行机关。但在交付执行的过程中，审判机关与执行机关的工作衔接存在脱节的现象。其一，缓刑犯的交付过程中，法院的文书送达与社区矫正机构对于罪犯的接收均存在衔接脱节的情况，最终导致服刑人员的漏管^[4]。根据最高人民检察院新闻发布会公布的数据，2021年1月至11月，全国检察机关共监督纠正漏管5 855人次之多^[5]。其二，在收监执行交付环节中，部分法院仅对撤销非监禁刑作出裁定，以法律未规定为由不填发执行通知书，监狱、看守所常常以无执行通知书为由拒绝接收犯人。实践中因社区服刑人员被提请收监时一般处于社区中，法院难以确定具体执行期限，无法出具执行通知书，导致收监执行难^[6]。

（二）刑罚执行变更：监狱管理机关与社区矫正机构衔接的割裂化

行刑变更制度是宽严相济刑事政策在刑罚执行活动中的实际体现，既包括减刑、假释、暂予监外执行这三种减轻处罚的变更，也包括社区矫正对象因法定事由收监执行的加重处罚的变更。刑罚执行变更程序中存在大量需要监狱管理机关与社区矫正机构相衔接的工作。然而，在刑罚执行一体化的转型进程中，监狱机关和社区矫正机构的工作衔接呈现割裂化的状态，两机关的行刑资源没有实现共享互用。其一，在人力资源方面。由于社区矫正机构工作人员严重不足且缺乏执法权，不少地方推进狱警派驻社区。但是，由于缺少法律保障和制度支持，只有少数地区可以实现这种人力资源方面的互动^[7]。有课题组在调研中发现，监狱、戒毒警察派驻到社区之后并未参与社区矫正相关工作，绝大多数任务仍由社区矫正机构的工作人员完成，导致警察派驻社区的警示威慑作用鲜有发挥的空间^[8]。其二，在硬件设施方面。司法行政资源分配不均衡导致监狱机关与社区矫正机构的工作设施难以统一化适用。以再犯危险性评估为例，贵州贵阳市已经可以通过智慧矫正系统进行智能化评估^[9]，而监狱系统还停留在量表评估阶段^[10]。由于社区矫正机构与监狱管理机关使用的评估工具不同，导致两机关的评估结果难以实现有效衔接与功能互补，后执行机关无法通过观测罪犯的再犯危险性变化制定针对性的改造策略，在一定程度上降低了刑罚执行的整体效率。其三，在信息资源方面。在司法改革信息化的背景下，我国的社区矫正机构与监狱管理机关之间仍存在数据孤岛难题^[11]。由于两机关的协同衔接机制有待进一步完善，若要实现数据共享需要建立统一标准，从而实现部门之间的数据交流。

（三）刑罚执行完毕：安置帮教机构与执行机关衔接的滞后化

现阶段，我国的执行体制改革迈向深化期，监狱、未成年犯管教所、看守所以及社区矫正机构刑满释放人员的安置帮教工作面临现实挑战，刑释人员的衔接管理工作遇到诸多实践难题。四川省监狱管理局课题组的数据表明，45.6%的刑释人员没有前往当地公安派出所、司法所报到；48.6%的刑释人员表示“安置帮教部门人员没有找过自己”^[12]。实践中，安置帮教机构与刑罚执行机关的衔接管控相对滞后：一是在重点安置帮教对象衔接管理方面。监地对接程序没有明确的法律规定，由于警力配置不足，监狱仅能送管居住地较近的刑释人员，居住地偏远的刑释人员难以完成有效送管。少数县（市、区）的安置帮教机构、司法所与监所的衔接具有被动性，并未按规定前往监所接回必接重点帮教对象^[13]。二是面对病残犯和刑满释放难等问题，缺少监地协调的解决机制。刑满释放人员因服刑期间劳动致伤致残、疾病等问题，需要县（市、区）安置帮教机构协助监所解决，同时需要监所向有关部门提供刑释人员相关伤残或疾病等的证明材料。实际工作中存在少数本位主义和地方保护主义现象，没有形成监地一盘棋思想，给两机关的衔接增加了阻碍^[14]。

（四）刑罚执行监督：检察机关与审判机关、执行机关衔接的形式化

实践中，检察机关对刑罚执行监督存在不深入、不规范、缺乏刚性等问题，这种形式化的监督机制一定程度上影响到非监禁刑罚功能的社会正当评价和刑罚最终执行的权威性。检察机关与审判机关、执行机关的衔接难题主要体现在四个方面：其一，对刑罚交付执行的监督。以未羁押判处实刑罪犯未交付执行为例，检察机关对此违法行为的监督方式主要包括口头纠正、发出纠正违法通知书或检察建议书，但法律没有明确规定被监督对象不纠正的法律责任。检察监督的权威缺乏强制执行力和相应的救济手段作为保障，导致检察监督沦为形式监督^[15]。其二，对监禁刑执行的监督。监狱管理机关和公安机关是监禁刑的执行主体，检察机关负责法律监督，人民法院审理减刑、假释以及暂予监外执行的案件，四部门分工明确，但实际工作中难以实现有效的信息共享，导致刑事执行检察局限于书面审理、事后监督，一定程度上影响了法律监督的实效。此外，刑事执行检察过度依赖派驻监督这种单一的监督模式，实践中部分派驻检察室定位模糊，角色往往被执行机关同化，致使检察机关驻而不察、监督虚化^[16]。其三，对执行变更的监督。检察机关在“减假暂”案件中的参与程度较低，提出纠正意见与检察建议的做法属于柔性监督，不具有法律强制力^[17]。有关机关对监督意见或建议不采纳、不回应或不整改的，应当承担何种法律责任没有明确的法律规定，导致有些问题经多次检察建议也未予以纠正，刑事执行监督形同虚设^[18]。其四，对非监禁刑执行的监督。检察机关与社区矫正机关在程序上缺乏充分对接，部分检察人员以审阅材料的方式进行“纸面监督”^[19]，未与社区矫正机构形成实质化衔接，使得社区矫正检察监督机械化、形式化。

三、刑罚执行衔接困境的原因分析

虽然丰富的实践场景使自由刑执行衔接与协作能够在刑事治理工作中发挥重要的作用，但是这些实践场景中的风险和问题也反映出主体间衔接协作的现实困境，其深层次原因有三：一是各部门之间刑罚执行理念的差异造成了工作衔接的消极化态势；二是缺乏统一指挥的机关使得自由刑执行机关内部与外部的衔接失衡；三是自由刑执行衔接落后于刑事治理的现代化转型。在部门壁垒普遍存在的刑罚执行体制中，主体之间要想达成协作，势必面临诸多障碍。而在刑事治理转型的背景下，执行体制与社会结构的适配程度有所下降，刑事治理的发展变动会进一步放大刑罚执行职能结构的缺陷，使执行机关及相关部门之间的分歧加大。概言之，自由刑衔接困境是执行理念、执行体制以及刑事治理体系综合形塑刑罚执行机制的结果。

（一）价值层面：多部门之间缺乏系统化的刑事执行理念

对于自由刑执行衔接面临的困境，很多学者将原因归结为执行机构的分散。但笔者认为，学界似乎陷入了一个误区，认为通过机构合并、人员转隶等方式就能实现“刑罚执行一体化”。事实上，执行机构分散是刑罚执行方式多元化的表现形式，机构的一体化无法改变执行方式多元的现实。随着社会的发展，我国需要通过多元化刑罚执行进行分类化、层次化、体系化的犯罪治理。纵观自由刑执行程序：司法机关负责刑罚工作的前端，只有当审判机关作出裁决后，执行对象才能完成由被告人向罪犯的身份转化，执行工作方能开展；监所和社区矫正机构负责执行工作的中端，其任务包括监管和矫治罪犯；安置帮教机构负责刑罚工作的后端，作为刑罚执行的“延长线”，帮助刑释人员顺利回归社会。但是，由于各机关没有明确其在刑事治理体系中的定位，秉持着孤立化的刑事执行观念，忽视了与其他部门的体系化对接。因此，刑罚执行的衔接工作呈现出被动应对的特点，导致了执行机制的衔接不畅。

首先，审判机关秉持传统的司法观念，认为公正的刑事裁判是其工作的重点，因而部分法院对罪犯交付执行不重视，导致怠于履职的现象时有发生^[20]。其次，对于监所和社区矫正机构而言，囿于工作量大且事务庞杂，因而将大部分精力投入到罪犯的管理与改造上，忽略了与司法机关的外部衔接，以及执行机关之间的内部衔接，导致自由刑执行缺乏内外部配合。最后，一些地方领导机关对安置帮教工作的投入不足，地方党委政府领导并未将安置帮教工作视为基层社会治理的一部分^[21]。囿于刑罚负责机关工作理念的差异，机构一体化治标不治本。如果各执行机构秉持统一的工作理念，将自身视为犯罪治理体系的其中一环，执行体制将呈现出“形散而神不散”的状态。

（二）体制层面：自由刑执行主体分散化背景下欠缺统一指挥的机关

从表面上看，自由刑执行主体仅包括监所和社区矫正机构。但是，纵览刑事司法程序，自由刑执行既需要与负责刑罚前端工作的审判机关衔接，又需要与负责刑罚后端的安置帮教机构衔接，所涉主体多元导致了工作任务的分散化。在这种情形下，缺少统一的指挥和协调机关导致了自由刑执行衔接的滞涩。外部衔接方面，缺少统一的指挥导致了审判机关和执行机关的衔接脱节。以法院和非监禁刑执行机构的衔接为例，社区行刑改制之初，在社区矫正政策强劲推动下的公检法司部门协同合作掩盖了一些深层问题。但由于司法行政部门没有在关键步骤和改制上作出进一步努力，在协作蜜月期结束后，执行权缺乏统一指挥和协调的缺陷和弊端日趋明显，以致社区矫正工作进入瓶颈期^[22]。

内部衔接方面，缺少统一的指挥与协调导致监禁刑与非监禁刑执行难以实现有效融贯。监狱管理机关与社区矫正机构的衔接需要理顺制度性动力机制。然而，我国的自由刑执行以行政级别为主导，社区矫正虽与监内执行同属司法行政工作，但由于工作模式的差异，难以与监狱管理机关形成共同的上级统筹与平级对接。目前，在司法部设置监狱管理局和社区矫正管理局，在省司法厅设置了监狱管理局和社区矫正工作局，在市、地级以下行政区未设置监狱管理机构。根据《社区矫正法实施办法》第九条的规定，社区矫正机构是县级以上地方人民政府根据需要设置的，负责社区矫正工作具体实施的执行机关。换言之，乡镇司法所是社区矫正机构的基层单位。从机构设置来看，我国对于监狱机关和社区矫正机构的管理体系是司法行政大系统内相对独立的两个分支，它们在实践中会因部门分属、权力独立而出现工作衔接上的问题。例如，前文所述的社区矫正对象法律文书移送不及时、罪犯的信息共享不到位、执行转换程序中管理职责不明确等衔接问题，本质上均是社区矫正机构与监狱管理机关缺乏统一指挥的管理体系，无法消除两部门的本位主义痼疾，导致二者衔接缺乏必要的动力促进机制^[23]。

（三）体系层面：刑罚执行落后于刑事立法与刑事司法的现代化转型

纵观刑事治理体系，刑罚执行工作已经落后于刑事立法与刑事司法的整体发展，一定程度上影响了自由刑执行主体与相关部门的工作衔接。其一，随着经济社会的发展与治理需求，我国已经进入轻罪时代，但自由刑执行工作并未跟上刑事立法与刑事司法转型的步伐。有学者指出，现阶段的刑事立法愈发活跃化，呈现出一种积极立法观，应及时增设相当数量的轻罪以适应社会发展的需要^[24]。亦有学者认为，基于总体的犯罪数据统计与国家关于社会治理顶层设计的理性判断，我国已经进入轻罪时代^[25]。在轻微犯罪数量与轻刑适用率上升、严重暴力犯罪数量与重刑适用率下降的“双升双降”背景下，轻刑犯适用缓刑或假释的比例将会可预见地提高。但是，自由刑执行的重心并没有向社区矫正工作适当倾斜，财政、人力、理论资源的供给严重不足^[26]。一方面，导致了社区矫正机构调查评估、接收服刑人员等程序与审判机关的衔接不畅。另一方面，社区矫正机构与监狱管理机关没有针对轻刑犯的执行形成管理合力，致使两机关在硬件设施与人力资源的共享过程中产生阻碍。此外，在法律监督方面，检察机关对于自由刑执行变更程序的监督力度不足，导致违规违法办理“减假暂”案件频发，直接损害法律权威和司法公正。

其二，自由刑的执行手段、技术运用没有顺应数字社会与智能时代的发展。首先，人工智能技术已经运用于刑事司法程序中，但在司法机关与执行机关衔接、执行机关内部衔接中还未做到智能化技术的通用，严重限制了自由刑执行的一体化的进程^[27]。其次，在执行监督方面，检察机关与审判机关、执行机关之间没有实现“数据信息共享”，检察监督多停留于书面审查、实地考察、联合检查等传统方式，导致监督渠道不畅、监督线索不多、监督形式化等难题，掣肘了检察机关对自由刑执行的监督实效。

四、重构自由刑执行衔接机制的内在逻辑

若要回应《规划》提出的“完善监狱、看守所与社区矫正和安置帮教机构之间的工作对接机制”改革要求，进一步完善自由刑执行衔接机制，则需解决执行理念、执行体制以及刑事治理体系的固有顽疾。在刑罚执行主体结构基本确定的基础上遵循机制重构的价值逻辑、主体逻辑以及实践逻辑，以习近平法治思想系统观、特殊预防理论、刑罚适应性原则为依据，在理念、体制、体系层面重塑自由刑执行机制，确保其转型的正确方向。

（一）以习近平法治思想的系统观念为指引统合自由刑执行工作理念

自由刑执行主体及相关部门众多，包括审判机关、检察机关、监所、社区矫正机构、安置帮教机构等部门。由于权力属性的不同，各部门秉持传统但相对封闭的工作理念，虽各司其职但缺乏协调配合的积极意愿。事实上，刑事司法、刑事执行以及安置帮教工作是国家机关对罪犯进行评价、监管、改造、帮扶的综合性刑事治理活动。实务部门指出，刑事执行主体的刑事治理作用发挥有赖于不同主体依法规范履职，并且能克服理念、体制、机制层面的各种问题。统一刑事执行体制符合刑事执行经济效率要求，是刑事执行领域实现刑事治理现代化的关键路径^[28]。因此，为解决自由刑执行过程中的衔接难题，应当找寻契合刑事治理的上层价值以统合不同主体间的工作理念。我国刑法治理体系和治理能力现代化，必须以习近平法治思想为指南，统筹谋划、全面推进刑法治理现代化的法治工程方案^[29]。习近平法治思想中的系统观念可以作为推进刑罚执行一体化建设的总依据、总遵循，在新时代刑罚执行实践中探索新经验。运用习近平法治思想中的系统观指导刑事执行工作，要求推动涉及刑事执行制度构建和实施各环节各方面力量的配合，促进刑事执行体系内部不同主体的协同^[30]。建立自由刑执行体系内外协调衔接的工作机制，由司法行政机关统一指挥，遵循共同的基本原则，确立整体性刑罚理念，走出刑罚执行前端、中端、后端工作彼此封闭的现状，实现执行主体与相关权力主体间的协同、多种执行方式间的配合。

习近平指出：“建设中国特色社会主义法治体系，要顺应事业发展需要，坚持系统观念，全面加以推进。”^[31]习近平法治思想中的系统思维，强调更加注重系统性、整体性、协同性^[32]。首先，在系统性方面，自由刑执行是一个系统性工程，需要公检法司四机关共同着力，完成羁押、求刑、量刑、行刑、复归社会的系统工作。其次，在整体性方面，系统要素之间相互关系及要素与系统之间的关系以整体为主进行协调，使整体效果为最优。刑事审判机关、刑事执行机关、安置帮教机关以及法律监督机关应摆脱传统执行观念的路径依赖，树立“整体刑罚理念”，明确本部门在自由刑执行体系中的功能与地位。最后，在协同性方面，一个系统整体性功能的形成取决于系统的各个组成部分的协同。自由刑执行之所以会出现衔接不畅的问题，是因为各部门在刑事治理过程中仍存有本位主义的价值理念，未意识到本部门的工作在刑事治理体系中的作用以及与其他部门协作的重要性。因此，审判机关、检察机关、监所、社区矫正机构、安置帮教机构等部门应当以习近平法治思想的系统观为指导，秉持整体主义刑罚理念，形成系统集成、协同高效、统筹推进的执行机制，推动自由刑执行工作由被动性的消极配合向主动性的积极衔接转化。

（二）以实现刑罚的特殊预防为目标统筹自由刑执行相关主体的协作配合

刑罚执行本质上是实现刑罚目的的活动。罗克辛^[33]45-47主张，刑罚目的应当分阶段确立，因为刑法的制度性应用本身就是一个程序性过程。这种分阶段综合理论认为，刑法的制度性适用可以分为三个阶段，即法律规定、司法程序和刑罚执行。其中，前两个阶段应当遵循一般预防目的进行制度安排，第三阶段注重实现个别预防之目的。分阶段综合理论将二元的刑罚目的分置于刑法的制度性阶段，划定了刑罚在各阶段的工作重点。王世洲^[34]认为，适合于本土的刑罚目的理论是分阶段分类型实现犯罪预防目标的综合理论：在刑罚的制度性适用阶段，应当在法律规定中注入一般预防价值，在司法程序中侧重体现特殊预防和报应主义的思想，在刑罚执行中着重实现特殊预防的目的。刑罚执行应当接受刑罚目的之检验，自由刑执行衔接不畅将影响刑罚目的之实现，因而在选择指挥机关统筹自由刑执行程序时，应当以最有助于实现特殊预防为考量标准。

有学者认为，应当确立以检察机关指挥执行为核心的刑事裁判执行程序基本格局^[35]。但是，由法律监督机关指挥刑罚执行具有显著的外部性与局限性，且会平添检察机关的工作量，并不是司法资源的最优配置方式。笔者认为，司法行政机关作为刑罚执行指挥机关统筹刑事执行程序，更有利于特殊预防的实现。其一，司法行政机关的职能定位决定了其应当指挥内部机构的工作衔接。有学者指出，司法行政机关具有“生效裁判执行”的职能，属于宏观性司法行政事务的组成部分^[36]。刑罚执行中特殊预防的重点是预防再次犯罪，应当对罪犯的人身危险性进行个别化考察，对于没有再犯危险性的犯罪人从轻处遇或进行社会化改造，将再犯危险性较高的罪犯收监执行，进而达到分级别、分类型处遇之效果^[37]。有学者认为，司法行政机关主管全国的监狱和社区矫正工作，我国刑罚执行权应当统一于司法行政机关^[38]。但是，刑罚执行一体化是一项大刀阔斧的改革，不仅涉及公安机关、审判机关与司法行政机关的人员转隶，而且涉及多部法律规范的制定与修改。因此，在改革的过渡时期，可以先行赋予司法行政机关刑罚执行指挥权，为后期的权力配置与机构融合打下基础。

其二，司法行政机关在刑事治理中“承上接下”的体系地位决定其适宜指挥其与外部机关的衔接工作。一方面，刑罚执行承接刑事审判工作，执行程序是刑事诉讼的最后程序，也是落实审判结果的关键环节。司法行政机关指挥自由刑执行，可以实现刑事裁判与刑罚执行特殊预防价值的对接。另一方面，司法行政机关下接安置帮教机构以及相关社会组织，特殊预防之实效有待于回归社会验证。实践中，安置帮教对于刑满释放人员复归社会，预防和减少犯罪具有重要作用。司法行政机关指挥自由刑执行机关与安置帮教机构、社会组织的衔接，有利于观察罪犯的改造情况以及特殊预防目的的实现程度。

（三）以刑罚适应性原则为指导促进自由行执行的现代化转型

现代社会具有复杂性特征，法律制度的适应性与现代社会的基本特性以及精神内涵相契合，亦是现代社会运行理应遵循的本质属性。具化到刑罚适用领域，适应性是保障刑罚工作高质量发展的核心理念。所以，保证刑罚适应性是我国刑事法治不断健全的必然要求^[39]。在刑事治理过程中，制刑是基础，量刑是关键，行刑则是保障。现阶段，刑事立法与刑事司法工作积极适应经济社会的发展，但刑罚执行工作的适应性表现不佳和现代化转型进程较慢，不利于刑罚执行一体化的发展。因此，我国应当将刑罚适应性理念和相关制度设计在行刑过程中充分且合理地体现。

一方面，刑罚适应性原则可以指导自由刑执行与刑事立法、刑事司法的转型相衔接。刑事立法的积极化和刑事司法的轻缓化特征意味着刑罚执行应当将更多的资源与精力投入轻刑犯执行以及执行变更程序。行刑变更制度对量刑活动起修正作用，是刑罚适应性在执行中的直接体现。刑罚适应性原则可以为刑罚执行提供一些理念、技术和方法的指导，以确保刑罚适用的准确性。在减刑、假释和暂予监外执行的适应性调整中，通过加强执行机关在审判过程中的实质性参与确保刑罚执行的公正性^[40]。山西、湖北等地先后开展“法检监”同堂培训，所有参与案件办理的法检两院人员和各监狱民警进行互动式探讨，推进了减刑假释案件审查从“材料审查”向“证据审查”，“形式审查”向“实质审查”转变，促进了政法各部门的工作协同。另一方面，刑罚适应性原则可以指导自由刑执行与罪犯的社会化工作相衔接。安置帮教工作是罪犯重新归回社会的过渡工作，因此，刑罚执行工作应当适应社会现实，社区矫正的帮扶工作和监狱的改造工作应当与刑满释放后的安置帮教工作相适应。近年来，各地对社区矫正与安置帮教的对接积极转型，探索解矫与帮教同时开展、社区矫正档案移交与安置帮教档案建立同时进行、矫正小组与帮教小组同步转换等的工作方式。刑罚适应性原则下，自由刑执行机关与安置帮教机构将以罪犯的社会适应性为指引，促进两部门在实体与程序方面的积极衔接。

五、自由刑执行衔接机制的转型路径

在当前的刑事司法体系中，自由刑执行衔接机制正经历着一场深刻的转型。现行执行机制在一定程度上影响了刑事执行的工作质效。《规划》提出“落实统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作机制”。因此，自由刑执行衔接应当遵循国家的顶层设计，从刑罚的管理机制、指挥机制、协调机制三方面入手，促进自由刑执行的体系化、规范化、现代化发展。首先，管理机制的调适是转型的基础，需要从传统的“分段管理”模式转变为“全链条管理”，构建起一个多环节、全过程的自由刑罪犯管理闭环体系。其次，确立统一的指挥机制是转型的关键。司法行政机关应发挥其在刑罚执行中的主导功能，建立行政执法统筹协调指挥体系，完善执法统一指挥平台，并加强刑罚执行研究会商，以实现自由刑执行资源的充分整合和执行队伍的统一指挥。最后，协调机制的转换是转型的重要方向。自由刑执行衔接应从“程式性协调”向“适应性协调”转变，以更好地适应犯罪治理的需求和数字技术的发展。自由刑执行衔接机制的转型路径是一个系统工程，需要顶层设计和多部门的协同配合。通过管理机制的调适、指挥机制的确立和协调机制的转换，可以促进自由刑执行的公正与效率，为刑事执行的一体化发展和推进国家治理体系及治理能力现代化提供有力支撑。

（一）管理机制调适：由“分段管理”到“全链条管理”

统一的罪犯管理机制可以提升刑罚执行的整体功效。罪犯的管理机制应是覆盖交付执行、执行实施、执行监督各个环节的全过程管理。目前，公安机关、司法行政机关分段式的管理机制导致了自由刑执行的衔接缝隙。因此，应当在“整体刑罚观”的指导下推动部门间的协同配合，构建与刑罚执行体制改革需求以及刑事治理体系相匹配的全链条管理机制，形成“交付执行—执行实施—执行监督”多环节、全过程的自由刑罪犯管理闭环体系。

1.交付：建立四机关常态化联席会议机制

交付执行是刑罚执行活动的起点，也是刑事裁判与执行之间的桥梁，直接影响自由刑执行的质效。但由于罪犯管理体制的分散化，被判处自由刑的罪犯在交付执行的过程中存在脱管、漏管等现象。因此，为加强交付执行衔接，有地区建立了“法检”“公检法”“监所”联席会议机制，但尚未加强审判机关与司法行政机关之间的联系。广州市中级人民法院与广州市司法局为提升交流合作水平，联合出台了《关于加强人民法院与司法行政机关常态化联动工作的意见》，其中涵盖“严格落实社区矫正工作对接”“推动‘智慧法院和‘智慧司法深度对接”等有关刑罚执行的规定。下一步，应当将联席会议的参与主体扩展为公检法司四机关，促进交付执行的双向衔接。公检法司各单位参会人员应当就“收押难”“送监难”等突出问题进行研判，充分交换意见，制订自由刑罪犯的协同管理方案。司法行政机关可以指派工作人员与法院、公安机关保持联络、更新拟判处监禁刑或非监禁刑的人员信息，积极推动交付执行工作的部门衔接，确保服刑人员始终处于司法控制之中。

2.实施：促进司法行政机关内部管理体系的融贯

进入刑罚执行实施阶段，应当注重自由刑执行机关之间的配合以及安置帮教机构与执行机关之间有关再社会化工作的协同。其一，在自由刑的执行过程中，要加强社区矫正机关与监狱管理机关的双向反馈与资源共享。一方面，在监禁刑转非监禁刑的过程中，监狱管理机关应在履行法定职责基础上，做好假释、暂予监外执行后的延伸、回访工作，协助社区矫正机构对社区服刑人员进行监督管理与教育帮扶工作；另一方面，在社区矫正对象因法定事由收监执行时，社区矫正机构应将收监人员社区服刑期间的信息及时反馈给监狱管理机关，并根据其再犯危险性提出下一阶段的监管建议。其二，为避免刑满释放后执行机关与安置帮教机构的衔接出现缝隙，可以通过安置帮教机构提前介入的方式，实现执行机关的改造工作与安置帮教机构的社会化帮扶工作的有效结合。针对即将刑释的罪犯进行法律法规、心理适应、就业指导等前置化培训，可以实现两部门在监管与改造、教育与帮扶等环节的相互贯通。目前，山东、贵州等地对安置帮教工作提前介入机制进行了深入探讨，对安置帮教相关政策措施落实、制度建立、方案制定等重大问题已展开研究。

3.监督：深化自由刑执行的“全过程监督”

在自由刑执行过程中，安全稳定的监管秩序是教育改造罪犯的关键，也是保障服刑人员合法权益的基础。在刑事执行检察工作中，需运用系统思维优化资源配置以提升刑事执行检察工作质效^[41]。基于此，应当树立刑事执行检察系统思维方法，构建“全领域、全流程、全类型”的监督体系，从检察机关的阶段性监督向全过程监督转变。第一，增强对刑罚交付执行环节的监督实效，对刑罚交付执行中出现的脱管、漏管等问题进行专项检察，集中解决交付执行工作中的顽疾，提升检察建议等文书的说理性和可操作性，充分行使《中华人民共和国人民检察院组织法》赋予的调查核实权，加强对交付执行违法行为的调查，提升检察监督实效^[42]。第二，应加强检察机关与监狱管理机关的协作配合，完善刑罚变更执行检察监督机制。实现对刑罚执行变更中“减假暂”案件提请、审理、裁决、执行等各个环节的同步监督，特别是加强对罪犯岗位调整、计分考核、立功奖励、病情鉴定等重点环节的监督，从源头上防止违法行为的发生^[42]。第三，应当加强检察机关对社区矫正机构的监督实效，推动形成“派驻+巡回”监督格局为目标，深入辖区司法所，通过查阅在矫及解矫人员档案、查看社区矫正监管平台、与社区矫正对象谈话等方式对调查评估、交付执行、监督管理、社区矫正对象的外出审批、教育帮扶、刑罚变更、终止或解除矫正及社区矫正评估工作等方面内容进行重点检查。经检查发现的违规执法现象，如请销假手续不完善、社区矫正帮教小组人员不完备、社区矫正评估等级不符合法律规定等问题，应当立即将问题清单向司法所进行通报，要求及时整改，避免检察监督的机械化、形式化。

（二）指挥机制确立：从“主导缺位”到“统一指挥”

由于缺乏主导刑罚执行活动的部门，执行方式分散化格局下各部门之间难以顺畅衔接。如前文论述，确立司法行政机关作为指挥机关统筹自由刑执行程序，更有利于刑罚目的之实现。立足于特殊预防，刑罚执行指挥的重点在于充分调动各部门履行其法定职能，在剥夺服刑人员犯罪能力的同时，通过各部门的协同发力对其进行监管与改造，最大限度地消除其再犯危险性。司法行政机关指挥机制的构建，可以从指挥体系、指挥平台以及指挥内容三方面着力。

第一，建立行政执法统筹协调指挥体系。充分发挥司法行政机关在刑罚执行中的主导功能，加强对自由刑执行工作的领导，统筹、协调、指挥各部门负责的自由刑执行及相关工作，必要时组织召开公检法司四部门联席会议，及时协调解决自由刑执行过程中发生的执行依据交付、执行对象交付、执行对象接收等方面的争议，以及执行变更、执行监督等履行刑罚执行职责衔接和配合过程中产生的问题，督促各部门依法对罪犯进行监管，避免执行不力、推诿扯皮。依法推进司法行政内部机构统筹协调指挥机制，统筹社区矫正机构、监狱管理机关、安置帮教机构多方面的执法力量，实现自由刑执行资源的充分整合、执行队伍的统一指挥。

第二，完善执法统一指挥平台。以“刑罚执行一体化”为遵循，不断完善“全面兼容、全域联通、全维协调、全息管理、全程闭环”的公检法司一体化“刑罚执行统一指挥平台”，整合优化审判机关、检察机关、执行机关以及安置帮教机构的数据资源，构建全阶段在线监督评价体系，实现司法行政机关对自由刑执行的全过程指挥。当前，为进一步提高基层治理体系和治理能力的现代化水平，部分地区的法院系统、公安机关以及综合行政执法部门建立了统一指挥协调工作平台，以发挥工作主导部门的协调作用。司法行政机关可以借鉴其他系统平台搭建的有益经验，建立刑罚执行统一指挥平台。

第三，加强执行工作的研究会商。由司法行政机关协调办牵头负责自由刑执行相关工作部门，结合本行政区域犯罪治理重点，协调制订刑罚执行年度工作计划，分解落实年度重点工作。建立刑罚执行定期会商研究工作制度，不定期通报自由刑执行工作中的有关情况，及时研究协调执法过程中的热点和难点问题，协调处理遇到的重大疑难问题，细化部门间的职责分工，推进部门间的协调配合，进一步提高刑罚执行的效能和权威；遇到特殊情况，司法行政机关可以组织召开专题会议研究、部署执行工作，促进各部门之间的协同配合。

（三）协调机制转换：从“程式性协调”到“适应性协调”

现阶段，自由刑执行过程中不同部门之间的协调呈现“程式化”状态。卢曼^[44]279-284认为，系统间的沟通主要依赖“条件化”关系，条件既制造又化约了复杂性，法律以“条件程式”，即如果/ 那么（if-so）的构造，接纳“偶在的不确定性”并以逻辑计算的方式产生决定，维持沟通的预期稳定。“依法执行”就是依据法律的条件程式“将特定的（或可指定的）法律后果与明确定义的事态联系起来，一旦知道存在这种事态，相关的行动或决定就会启动”。政府活动被框限于稳定知识前提与因果关系中，保证行政的预期稳定，具有控权效果^[45]。公安机关、司法机关以及检察机关即是在《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国社区矫正法》《中华人民共和国监狱法》等法律法规的条件程式下，完成自由刑交付、变更、监督等环节的协调衔接。这种程式化的协调机制可以在一定程度上保证刑罚执行工作的运转，确保罪犯能够处于司法控制之中。但是，传统的程式性协调具有一定的机械性，不能满足复杂社会的治理需求。自由刑执行过程涉及司法行为与行政行为，不同权力之间的协调应同步于社会发展。若刑事执行活动落后于刑事立法与刑事司法，将造成不同部门之间的权力摩擦。因此，王名扬引介“公务适应性” 原则，认为“公共需要随时间而不同，公务的实施必须随需要不同而变迁”^[46]489。自由刑执行作为一项服务于司法的行政活动，各部门之间的衔接应适应刑事治理的需要，以解决因程式性协调而产生的现实问题。刑罚适应性需依托于相应的机制和程序，以概念为基础构建一套保障刑罚适应性机制运行的程序^[40]。自由刑执行的适应性协调可以从宏观与微观两个维度展开。

1.宏观协调事项应适应轻罪治理的需求

新时代，我国刑事犯罪结构发生显著变化，判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件数量持续上升，轻罪治理成为关乎国家长治久安、关乎法治建设和国家治理大局的时代命题【根据2020年最高人民检察院工作报告，重罪案件从1999年的16.2万人降至2019年的6万人，占比从19.6%降至2.7%。八类严重暴力犯罪自2009年以来呈现“十连降”，重刑率逐年下降。与之相对，判处三年有期徒刑以下刑罚的人数占比从1999年的54.6%升至78.7%，特别是最高刑只有拘役的醉驾案件，占比达到近20%。危险驾驶犯罪、信息犯罪、环境犯罪等行政犯涉及罪名越来越广、涉罪人数越来越多，成为刑事犯罪的主流。】。随着轻罪时代的到来，我国的刑事法律体系将产生变化，犯罪治理由重罪向轻微罪转移，刑法功能由惩罚打击为主转变为预防治理、教化规训为主。这也必然要求刑罚执行进行必要的变革，以适应新时代犯罪治理的需要。轻罪、微罪治理新理念的变革将出现在公安执法办案、法院审判、刑罚执行乃至社会预防等方面，影响犯罪治理的全过程诸环节^[47]。因此，自由刑执行的衔接工作应以轻罪治理的质效为重点，加强轻刑、微刑犯的刑罚执行过程中司法行政机关与公检法三部门的协调配合。

执行机关的外部衔接方面，主要体现在自由刑执行机关与司法机关的工作对接：首先，为提升轻罪治理质效，应当注重缓刑犯执行程序的对接，建立审判机关与社区矫正机构之间关于刑事裁判文书与调查评估报告的及时交付机制，保障司法活动与执法活动的有效衔接。其次，完善看守所、监狱、社区矫正机构在假释、暂予监外执行以及收监执行案件中的罪犯交接程序。再次，应将驻所检察、社区矫正监督等列为检察监督的工作重点，以适应轻刑犯社会化改造的现实需求，通过日常监督与专项检察相结合的方式，促进检察机关与短期自由刑执行机关的实质化衔接。最后，应当通过修订执行领域相关法律的形式厘清刑事执行监督与刑事执行的职责界限，明确检察机关与执行机关的职责范围以及消极履职的法律责任，以有利于双方精准履职、规范履职，提升自由刑的执行效率。

执行机关的内部衔接方面，为加强监狱管理机关与社区矫正机关对轻刑犯执行工作的协作，可以建立监狱管理机关的延伸改造机制，将负责监管假释或暂予监外执行罪犯的狱警定向派驻到社区。发挥狱警派驻社区矫正机构的实质性作用，充分运用派驻狱警身份优势，将其前期积累的轻刑犯监督改造经验融入社区矫正工作，促进监禁刑与非监禁刑的程序无缝衔接，提升自由刑执行的整体效能，实现司法行政资源的优化配置。不同于形式化派驻，福建省清流监狱依托教育科组建社区矫正中心，选派多名优秀民警担任社矫专员，通过狱警的身份转换发挥其延伸改造职能，促进了监狱和司法局形成资源统筹、优势互补、相互贯通的工作体制机制。

2.微观衔接手段应顺应数字技术的发展

数字社会背景下，自由刑执行衔接需得到信息化、智能化的技术支持。自由刑执行一体化，不仅要统合执行权力，制定统一的法律规范，而且需要通过智能化技术的一体化带动自由刑执行程序的一体化，形成自由刑执行主体顺畅衔接的行刑格局。中共中央政法委员会发布的《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》提出“减刑、假释网上协同办案平台建设”的有关要求。实践中，应当结合《检察机关减刑、假释信息化办案平台建设技术规范》，加强法院、检察院与司法行政机关的沟通协调和衔接配合，研究制定减刑、假释信息化办案平台建设技术标准，合力推动平台建设有序进行。其中，被告人、罪犯的再犯危险性评估是求刑、量刑、行刑阶段作出刑罚决策的重要依据，若能实现其智能化、体系化应用，将对自由刑执行衔接起到极大的推动作用^[48]。为此，既要研究构成自由刑执行系统内部的目标统一、关系协同、资源整合、程序规范等，又要从系统角度研究监狱管理机关与社区矫正机构的衔接与协同，还要研究智能化再犯风险评估在自由刑执行中的应用，包括法院委托社区矫正机构进行的调查评估、监狱在罪犯入狱或出狱时所做的阶段化危险性评估，目的在于根据罪犯的再犯危险程度形成个别化、分级化的管理处遇，将不同主体、行刑资源、执行方式、行刑阶段或环节等加以协同、整合、衔接等，从而实现行刑一体化，并通过这种一体化更好兼顾自由刑执行的公正与效率^[49]。

六、结 语

自由刑执行衔接机制转型不仅是落实党中央统一刑罚执行改革的要求，而且是贯彻落实总体国家安全观，推进新时代犯罪治理现代化建设的必经之路。刑罚执行主体的分散化以及所涉机关的多元化，导致自由刑执行过程中的衔接不畅，严重影响了罪犯的监管与改造进程。造成自由刑执行衔接困境的原因是各工作部门的价值理念存在本位主义、分散化执行体系内缺乏统一指挥的主导部门、刑罚执行工作重点与刑事治理体系不相适应。自由刑执行衔接困境破解的内在逻辑在于工作理念的整合、指挥主体的选取以及刑事治理体系的现代化转型，最终形成服刑人员全链条管理、司法行政机关统一指挥、公检法司适应性协调的自由刑执行机制。《中华人民共和国社区矫正法》的制定与出台提升了刑罚执行的规范化与法治化程度，未来应适时制定刑事执行法，将本文提出的可供参考的意见进行选择性吸纳，为自由刑执行工作的衔接提供规范依据，保障公检法司四机关之间相互配合、相互制约。

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Dilemma and Solution of the Linkage Mechanism for the Execution of Free Sentences from an Integrated Perspective

YU Shaoru DOU Zheng

（School of Administrative Law，Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：The execution of free sentences in China requires the coordination and cooperation of judicial organs， enforcement agencies， and placement and education institutions. However， in the execution process of free sentences， multiple departments present a realistic representation of disconnection in the connection between delivery and execution， fragmentation in the connection between execution changes， lag in the connection after execution， and formalization of the connection between execution and supervision. The reason for the dilemma of free sentences connection lies in the execution concept， execution system and criminal governance system. Therefore， it should coordinate and command the cooperation of different organs， using the system concept in Xi Jinpings thought of the rule of law， with special prevention as the goal， and promote the coordinated development of free travel execution and criminal governance system with the principle of penalty adaptability. It is suggested to follow the top-level design of the country and promote the modernization transformation of the full chain management， unified command， and adaptive coordination of free sentence execution from three perspectives of the management mechanism， command mechanism， and coordination mechanism of penalty execution.

Key words：free sentence; integration of criminal execution; judicial administration; mechanism transformation