高质量发展营商环境的法治保障研究

黄莺

※ 收稿日期：2023-10-30

作者简介：黄   莺（1982-），女，江西临川人，讲师，主要从事法学理论、思想政治教育研究。

摘   要：营商环境是近年来非常热点的词，对一个国家，一个社会非常重要，它决定了人流、物流及资金流的流向方向。众所周知，市场经济的主体需要良好的市场经济环境才能发挥其主动性和积极性，那么营造良好的市场经济环境也就是高质量的营商环境是促进地区经济发展的必由之路。本文从构建高质量发展的营商环境角度出发，阐述了高质量营商环境的重要性，分析了营商环境高质量发展的法治因素，提出了构建法治化营商环境的途径。

关键词：营商环境;高质量发展;法治保障

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：2095-9699（2024）02-0064-05

一、营商环境的涵义与高质量发展营商环境的重要性

营商环境的提出源于2001年世界银行提出的加快发展各国私营部门新战略，急需一套衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系，即企业营商环境指标体系。世界银行便依据此体系形成了《营商环境报告》，对所调研评估的经济体进行排名并自2003年起每年发一次。该报告包括诸多衡量指标，每一指标均有严格的方法论支撑。[1]可见，营商环境概念的提出是为了优化私营部门在各国的生存环境以及对自身竞争能力的评估。事实上，影响营商环境优劣的因素有很多，一般包括地理位置、经济制度、政府职能甚至文化制度与人文因素都能起到一定的作用。因此，营商环境有广义和狭义之分。 有人认为，广义的营商环境是指影响企业从事生产经营活动的各种因素的总和。狭义的营商环境是指企业在进行商业活动中面临的由政府所塑造的重要制度环境与基础设施等硬环境。[2]笔者认为，营商环境是从商的主体在从事商业过程中，所体会或感受到的社会要素、经济要素和法律要素等给予的各种环境和条件的总和，这个环境会一直伴随着企业活动的整个过程，即从开办、运营到结束的各个环节。随着各国各地区对自身经济发展情况的重视，营商环境就像一个土壤，它的养分的优劣直接影响着招商引资的多寡，也直接影响着区域内企业的经营，最终对区域经济发展状况、财税收入、社会就业情况等都会产生重要影响。为了更好的发展当地经济，构建高质量发展的营商环境的重要性不言而喻。党中央，国务院高度重视优化营商环境工作，分别于2019年颁布《优化营商环境条例》《中华人民共和国外商投资法实施条例》，2020年发布《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》《国务院办公厅关于深化商事制度改革进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》，2021年出台《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》，可见这些利好政策如注入企业的强力剂，给予了企业更多的活力。

（一）高质量发展的营商环境是提升自身竞争力的重要法宝

地方经济高质量发展的重要指标在于经济数据，那么喜人的经济数据来源于高质量的营商环境。营商环境的优劣决定了吸引资金、技术、人才等各类发展要素的流入与聚集的程度来进一步推进经济高质量发展。国与国、地区与地区的竞争在于人才的竞争和制度红利的竞争。也就是说，哪里营商环境好，哪里就会形成强大的人流、物流、资金流和信息流;哪里营商环境差，投资者就会望而却步，经济发展就会受到影响。企业自身的竞争力从某种意义说就是该地区的竞争力，因此高质量发展营商环境的优劣直接影响到该地区的经济社会发展状况。

（二）高质量发展的营商环境是该地区的磁力场

营商环境是生产力，营商环境是竞争力。每个市场主体都有竞争意识与选择意识，营商环境的优劣，决定着地区经济发展的速度和质量。形象地说，高质量的营商环境就像一个强大的磁场，可以吸引项目落地，凝聚企业创业，带动就业，形成良性循环。在当今网络发达的大环境下，市场主体获取信息的途径是多样化的，时间是迅速的，而且准确度也较高。良好的营商环境很容易被捕捉且高效地被使用，因此，良好的营商环境就是一个良性循环，越吸引优秀的人才，优秀的资源，越能促进自身的发展。

（三）高质量发展的营商环境是该地区“软实力”的指南针

一个地区的发展好坏由硬实力和软实力双重因素决定，随着经济发展速度放缓，更应注重发展的质量。高质量发展是我们当代的主题。高质量发展受到政务环境、市场交易环境、法治环境、企业发展环境和投资者投资环境等“软环境”的影响。因此，一个地区的营商环境的好坏直接影响到市场主体的选择，也直接反映了该地区的“软实力”，最终决定了这个地区未来的发展方向。

二、影响营商环境高质量发展的法治因素分析

2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上提出“法治是最好的营商环境”。这一论断深刻表明了法治是构建高质量营商环境的关键因素。因此，分析与之相关的法治因素能为进一步探索新路径提供必要支撑。

（一）法律意识强弱是影响营商环境高质量发展的重要因素

法律意识是人们对法律的了解程度及运用法律思维解决问题的思想意识，法律意识的建立包括了政府方和市场主体方。习近平总书记强调，领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。法律意识的强弱最终会决定市场主体在解决其企业问题时是否运用法律手段及方式。如构建法治型政府就必须有法律至上的理念，坚持法定职权必须为、法无授权不可为。公民的法律意识主要包括懂法、用法、守法，这样才能成为合法的市场主体，整个社会运行才是良性的。我国营商环境法治化程度不高，主要在于经济发展水平、政府推动以及历史文化和民众的权利观念。[3]主要表现为市场主体对法律的信任感及依赖感不够，而政府在解决问题方面还存在部分停留在人治的思想上，依法行政的理念没有落实到位，这极易导致法律权威和市场环境均受不良影响。此外，市场主体本身也有法律意识淡薄及守法程度不够的情况，出现违法经营、盗版行为等侵犯知识产权的情况大量出现，甚至出现合同诈骗、不依法履行合同义务等破坏自身诚信体系的行为。正是因为法治意识的缺失，营商环境的公信力才受到了极大的挑战。

（二）与市场运行相关法律法规的完备与否是影响营商环境高质量发展的首要因素

改革开放40年来，我国的经济建设取得举世瞩目的成就，从计划经济到市场经济，各种法律法规的出现确实为构建良好的市场经济秩序提供了有力的支撑。特别是党的十八大以来，中共中央关于全面推进依法治国，持续深化简政放权、放管结合、优化服务、重视并保护知识产权等措施保护市场主体特别是中小企业。众所周知，法治的发展程度反映了市场经济的公平程度，法律体系完备与否是市场经济平稳运行的基础。经济社会的进步以及不同所有制经济形式不同层面的法律需求是不一样的，加之法律滞后性的特点，使得立法者应在立法的过程中加以科学考量，体现出市场主体需求的差异性且避免法律规定的冲突性。[4]社会主义市场经济体制本质上是法治经济，是契约经济。因此，立法的完善、执法的合理合法以及司法的公平这一整体体系的建设是影响营商环境高质量发展的首要因素。

（三）依法行政的理念树立与否是影响营商环境的关键因素

“依法行政”的首次提出是1993年。党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“各级政府机关都要依法行政、依法办事”。1999年国务院召开全国依法行政工作会议，出台了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，依法行政原则在我国开始得到全面推行。2014年10月20日至23日，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确指出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。历经近30年的推行，2020年习近平法治思想的提出再次强调了依法行政的重要性，形成了十一个坚持之一，即“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府，法治社会一体建设”。高质量营商环境的打造离不开政府的适当“干预”，这类“干预”必须在法律框架内进行，行政机关必须根据法律法规的规定依法取得和行使其行政权力。根据有权必有责的原则，行政机关不仅要用好权，也要对其行政行为的后果承担相应的责任。依法行政的理念的树立与落实主要体现在立法与执法两个方面，特别是执法中的信赖利益原则与效率原则是提升市场主体信心的关键因素。依法行政能将政府与市场主体的距离拉近，且使得二者相互促进和良性互动。

三、高质量营商环境的法治保障途径探索

党的二十大报告提出：“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”。高质量的发展能够带来各种社会优势，经济的推进能够带动社会的进步，而高质量的发展的首要指标就是经济的发展。好的营商环境能够推动高质量的发展，而好的营商环境则是生产力和竞争力的体现。市场经济的良性运行离不开高质量营商环境的构建，法治既是营商环境的重要内容和目标，又是营商环境的制度动力和根本保障。习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议强调，“法治是最好的营商环境”。营商环境涉及市场主体准入、生产经营和退出等企业生命周期全过程和各个领域，覆盖市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面。因此，高质量营商环境的构建需要法治的保障。笔者认为，营商环境的法治保障需要多方发力，主要包括市场主体的法律意识的增强、保障市场主体合法权益、政府职能的转变、司法机关帮助市场主体防范化解风险等。

（一）加强普法宣传教育，提升市场主体的法律意识

普法宣传教育是培养市场主体法律思维和法律意识最直接的方法。普法教育的过程就是市场主体养成遵法守法习惯，形成遇事靠法这一理念的形成过程。通过普法宣传教育，市场主体也是受益者，市场主体在市场行为中对自身行为的认识需要有法治思维，才能合法合理地发挥市场作用并调动积极性。因此，加强普法宣传教育，需要各方努力，包括地方政府、研究机构、高校以及司法部门共同对市场主体的法律意识培养进行系统的培训与宣传，且要对市场主体法律意识的增强与否进行跟进与评估，为后续的工作做好充分准备。在普法宣传的过程中，普法者与市场主体能够相互了解所需所想，为进一步规范法律法规提供客观依据，从某种程度上说，普法教育能够营造良好的法治氛围，使得市场环境更加规范、诚信。

（二）将“科学立法、依法执法”落到实处，保障市场主体合法权益

立法程序和立法规划是推进营商环境法治化的首要一环，法律法规体系的稳定与严谨是保障营商环境稳定构建的法律基础，因此科学立法就是要想市场主体之所想，及时制定、清理和修改对营商环境发展不利的法律规定，也包括相互矛盾的法律条文。公平竞争的市场环境就是优质的营商环境也是法治化的营商环境，创造公平竞争的市场环境需要市场准入的合理性与执法部门的合法性，即减少甚至取消不合理的门槛和限制，减少民间资本公平进入和竞争的障碍，按照“非禁即入”原则，法无明文禁止，各类市场主体皆可平等进入。[5]市场经济活动中，市场主体在一定程度上受到执法部门的干预与监督，从保障市场主体合法权益的角度出发，执法部门要依法执法，不滥用职权，平等服务各类市场主体，将法律规定与执法的柔性化结合起来，加强与市场主体的信息沟通，保障市场主体的合法权益。在合法的范围内最大程度降低市场主体的法律成本。市场主体的合法权益获得保障，也就意味着市场环境法治化，那么市场主体的积极性与创造性就能迸发出来，从而反哺社会经济的发展。

（三）创建温度司法、强化司法保障，护佑企业重生

高质量发展的营商环境离不开公正、高效的司法环境，人民法院应当主动发力、积极作为、结合实际，充分发挥司法审判职能，为进一步优化营商环境提供优质的司法服务和有力的司法保障。安全稳定的投资环境是市场主体特别期望的，司法机关应该充分发挥民事和刑事审判职能，让市场主体及利害关系人都能感受到安全、稳定、公平的营商环境。司法方面在处理诉讼案件以及商务谈判时要时刻体现司法的公平公正、公开透明，建立高效、优质的解决合同履行、侵犯知识产权等商业纠纷的机制。[6]随着时代的发展，鼓励企业创新才能推动社会进步，司法保障措施在知识产权保护方面应发挥不可替代的作用。此外，对于有些企业是否一定要走破产程序，就要分析对企业的利弊，做出合理的判断。在法律允许的范围内，采用柔性、有温度人的司法手段给市场主体创造温暖的环境。

（四）构建诚信型、服务型、法治型政府，助力营商环境不断优化

在市场经济环境下，政府的作用就像无形的指挥棒，极易影响到市场的合理合法运转，因此，政府必须是诚信的政府。优化营商环境，高质量营商环境的构建都离不开政府的诚信作为，政府的诚信就是公职人员率先垂范，带头守法守规，形成良好的诚信氛围，那么风清气正、和谐共融的局面才能出现。众所周知，政府的公权力直接影响到个体的合法利益，规则与秩序是公权力使用的重要手段，只有法治化的规则与秩序才能建立统一、规范、有序的市场环境。此外，政府人员必须做到守信践诺，对自身要严格要求，特别在债务融资、政府采购、招投标等市场敏感领域更要做到公开、公平。政府作为监督人也应严格惩治失信人或失信单位，可以通过政务信用记录、曝光相关责任人等措施采取零容忍态度。

服务型政府的提法由来已久，在当下高度重视营商环境的情况下，服务型政府的作用更为凸显。优化营商环境，服务是宗旨，这个服务主要表现在强化服务理念、转变政府职能等。营商环境的好坏既直接影响当地经济的发展，也能反映出干部的思想作风和服务水平。各级政府及工作人员要明白自己是营商环境的服务者，不是旁观者，应尽自己所能服务好市场主体，可以采取“一站式办理”“只跑一次”“上门服务”等方式降低市场主体的行政成本和经济成本，充分利用互联网和政务平台的联合，提升办事效率，让市场主体切身感受到政府的服务能力。

在依法治国的要求下，营商环境对法治环境就有了绝对的依赖。法治型政府的构建就是要求依法行政，规范行政行为、不可强行摊派财力、物力和人力，不可随意增加义务或减少权益。对于政府而言，自身的权限和法律规定是明确且具体的，在进行市场管理和公共服务的过程中，法定职责一定不可违反，否则需承担相应的法律后果。鉴于法律规定有一点的灵活性，考虑到政府在某些领域也是初次探索，难免有不足之处，只要是没有牟取非法利益且履行了法定职责，就不可过于苛责。法治政府的重要一环应属税收调节，减免税收是降低企业成本最直接最有效的一个措施，如根据本地实际情况，在国家政策范围内实施企业税费减免、缓交政策，帮助企业渡过难关、顺利发展。税务部门可以进行税法方面的宣传，采取各种形式的答疑解惑，为企业发展助力。此外，我们要注意企业之间的差距，并采取合理的分配措施，真正做到因企施策。

四、结语

在我国特色社会主义经济已经由高速发展模式转变为高质量发展模式的时代背景下，加强营商环境的法治化建设是促进社会发展进步的引航灯。法治化的营商环境是产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用四个方面的法治化建设，因此，法律法规的完善、执法的效率、司法的公平以及守法的遵循是构建法治化环境的支撑。高质量营商环境的产生有赖于市场主体的法律意识，服务型政府的理念以及执法与司法的公正。为营商环境提供完备的法律保障，高质量发展就有了助推剂，真正使得良好的营商环境为一个地区或国家注入强大的营养活力。

参考文献：

[1]许冉.法治营商环境优化研究[D].济南：山东大学，2020.

[2]李志军.中国城市营商环境评价[M].北京：中国发展出版社，2019.

[3]韩业斌.我国法治化营商环境的区域差异及其影响因素[J].领导科学，2019（08）：118-120.

[4]阚春丽.新时代营商环境法治化建设问题的分析与思考[J].法制与社会，2019（06）：132-133.

[5]舒美华，向刚球.湖南民营企业营商环境法治化检视与优化对策研究[J].湖南警察学院学报，2021（10）：50.

[6]张巍.优化营商环境与行政执法的法治化[J].党政干部学刊，2017（12）：36-39.

责任编辑：陈宁

The Legal Guarantee of Business Environment for High-quality Economic Development

HUANG Ying

（Jingdezhen University， Jingdezhen 333400， Jiangxi， China）

Abstract： The business environment， a hot topic in recent years， is very important for a country or a society， which determines the flow direction of human resources， logistics and capital. It is known to all that a good market environment is a prerequisite for an active and dynamic market economy. Therefore， to build an excellent market economy environment， that is， a high-quality business environment， is the only way to promote regional economic development. Due to this， this paper， from the perspective of the business environment， expounds the importance of a high-quality business environment， analyzes the legal conditions for high-quality development of business environment， and then puts forward the ways of building a business environment governed by law.

Keywords： business environment; high-quality development; legal guarantee system