关系运作的规范化转向

吕慧敏

摘要：“关系”作为一种重要的非正式制度，在中国地方治理实践中发挥重要作用。日益完善的问责监督制度，缩小了政府项目制中不规范的“跑关系”空间。基于结构—过程理论分析A市机关事务管理局数字机关建设案例，发现在正式制度带来结构约束的条件下，数字机关建设项目中的关系运作呈现出规范化转向，关系运作机制在于专业化、市场化和集约化，地方官员分别利用“同事”“市场”“上下级”关系完成了项目抢座上马，获得了项目建设经费，并获批试点示范项目。关系的规范化运作是非正式关系与正式制度动态调试的结果，其不仅降低了官员的问责风险，而且使地方官员能够发挥处理复杂事物所需的自主性与能动性，实现干部“守规矩”与“干事业”的有机统一。

关键词：关系；结构—过程理论；规范化运作；数字政府

一、引言

随着新制度主义的兴起与发展，非正式制度对国家治理的作用与影响日益成为研究关注的热点。制度的基本作用是约束和引导组织决策等行为，但由于正式制度与组织目标及其任务执行过程时常存在冲突，行动者在组织运行过程中往往试图“变通”，一旦这种“变通”得到组织内部成员的普遍认可，形成行动规范，非正式制度就会产生，并具有与正式制度相近的功能[1]。作为中国独特的规范秩序，“关系”是一种重要的非正式制度[2]，不仅渗透到经济和社会生活的方方面面，也渗透到各类正式科层组织体系中[3]。关系与正式制度存在错综复杂的交织关系，存在互相作用的可能。

作为一种非正式制度，关系对正式制度具有双重影响。一方面，关系构成对正式制度的有益补充。当正式制度尚不完善时，通过建立一种“可以依靠的、由感情纽带联结的关系网”，可以提高组织处理“不完备契约”的能力，进而解决组织内部信任和可靠性问题[4]。关系运作被用来获取资源，为相关主体带来收益，借此补充正式制度[5]。另一方面，关系还构成对正式制度的部分替代。当制度仅在形式上存在，而在实质上失灵时，由于内化准则的执行成本要低于外在强制规则的执行成本，关系会成为正式制度以外的次优治理工具[6]，在一定程度上削弱正式制度的权威，甚至降低对正式制度与规则的需求，形成对正式制度的挤出效应[7]。

同样，正式制度的完善与健全程度影响关系运作的难易程度。不过，关于正式制度强化能否改变关系运作的研究存在观点分歧。一方面，部分研究认为，关系得以发挥作用的前提在于正式制度供给相对不足，因此，随着正式制度的不断完善，关系的作用必然会逐渐式微，直至消失[8]。有学者指出，随着改革的不断深入，市场化程度不断提高，关系的作用会日益减退，直至退出历史舞台[9]。另一方面，考虑到关系深深地根植于中国传统文化中的儒家思想[10]，即使正式制度不断完善，仍然难以完全阻碍关系持续发挥作用[11]。若市场存在短缺性，国家持续控制某些领域，关系就仍然具有运作空间。此外，正式制度的不确定性越强，关系的重要性就越大[12]。

以上的观点分歧引发我们对“正式制度强化背景下的关系运作到底发生何种转向”产生研究困惑。政府中的关系运作可以增加治理韧性[13]，但是，在中国政府不断强调要“把权力关进制度的笼子里”的政治环境中，政府官员的关系运作是否产生适应性变化或创造性转化值得进一步研究和探索。政府科层组织中的项目制恰好蕴含了大量关系运作，项目制为关系运作研究提供了较多研究场景与理论挖掘可能。

二、文献综述

自分税制改革以来，在常规财政体制的分配渠道与规模外，按照中央政策意图通过专项化资金自上而下进行资源配置的项目制被视为是中国国家治理的重要机制[14]。项目制中的专项资金具有体外循环的特点，在再分配阶段具有较大自主性和随意性[15]。由于项目决策权多集中在上级部门，甚至个别官员手中，而项目资金并非必然覆盖所有同类部门，地方政府需要经过自下而上的竞争才能获得资金分配。因此，项目运作过程存在较大的不确定性，无论在项目争取阶段还是在项目落地阶段，特定的、具体的上下级关系运作都成为地方竞争项目的重要手段。

但是，在政府项目制运作中常常潜藏着大量违规违法的关系运作，逐渐异化出恩庇、利益输送、寻租设租、“走后门”等腐败现象，造成政府公信力与权威性的下降[16]。由于领导干部这一“关键少数”在项目立项与落地过程中具有较强的话语权和决策权，项目该不该批、批给谁、批多少经费都由“关键少数”决定，在很大程度上可影响项目、资金、设备、技术、批示等各类资源的流向。因此，在“唯GDP论英雄”时代，部分地方官员为了追求政绩，往往会通过“搞关系”“通门路”“托人打点”等违规的关系运作方式向上级部门要资金、要项目、要政策，而拥有信息资源、人脉资源和政治资源的地方政府有更大机会拿到竞争性项目[17]。学界将上述现象形象地称为“跑部钱进”[18]。这种现象大量存在。例如，2004年，四川省15个省直部门因临时追加资金和项目计划等“跑部钱进”问题在被审计时“无一清白”[19]。

党的十八大以来，党中央通过颁布“八项规定”、作出全面从严治党重大战略部署，提出了一系列加强作风建设、廉政建设的措施，将“关键少数”的权力关进制度的笼子里，强调用正式制度规范用权，由此开启从中央到地方对官员违规插手项目谋私贪腐问题的整治历程。既有研究显示，问责和监督等正式制度不断强化削弱了关系运作。随着制度刚性不断加强，干部的规矩意识及治理行为的规范性不断提高，关系运作的空间被压缩，以往通过不规范的关系运作获得项目的行为变得风险极大[20]。与此同时，部分对关系非规范运作存在路径依赖的干部陷入“老办法不敢用，新办法想不到”的困境[21]，甚至借严格执行“八项规定”之名，以“不吃不要也不干”的错误态度对待职责范围内的工作[22]，采取了从“跑项目”到“躲项目”、从“经营关系”到“保持距离”、从“乱作为”到“不作为”的应对策略，出现“上级躲着下级，官员躲着商人”等矫枉过正行为。可见，在问责和监督等正式制度不断强化的环境中，关系运作难以为继，甚至在一定程度上导致干部躺平现象的出现。

已有研究为理解政府项目制中的关系运作提供了丰富的洞见，有助于增进对关系重要性的理解。但是，关于关系作用的讨论不应仅停滞在其是否会随着正式制度的完善而下降或保持，而应关注在不断制度化过程中，关系运作机制会发生怎样的适应性变化或创造性转化。关系运作与正式制度的互动及其作用机制的讨论仍存不足，关系运作研究依然存在较大的理论空间。调研发现，A市机关事务管理局在推进数字机关建设的过程中，其局长利用“同事”“市场”“上下级”关系，合法合规地完成了上马数字机关项目，解决了项目建设过程所需的资金问题，且该项目得到了上级机关事务管理部门的肯定与认可，获批试点示范建设项目。利用关系但又合法合规地完成项目任务的现象可以被称为“关系的规范化运作”。A市机关事务管理局提供了一个反常识的关系运作案例，其创造出何种关系运作方式及其运作机制成为值得研究的重要内容，这为理解关系运作的多样性提供了新的案例，也为关系运作的既有理论研究提供新的视角补充。

三、分析框架

结构功能主义的研究成果已十分丰硕，帕森斯（Parsons）提出社会结构发挥适应—目的—整合—模式维持功能（AGIL理论模型）[23]，莫顿（Merton）继续深化该理论模型，认为不同的结构存在不一致的功能，结构与功能存在互动关系[24]。后期，较多学者在批判结构功能主义的基础上，不断提出新的理论范式，如结构—制度分析范式[25]、事件—过程分析范式[26]等，但这些分析范式仍然没有将结构与行动、宏观与微观连接起来。为填补这一理论空间，结构—过程分析范式被提出。在这一理论框架中，结构为行动设定边界和条件，行动者常处于规则、规范、制度等带来的行为约束中；“非制度行为”增多意味着制度不健全，要求人们重组结构。过程则强调将分析切入具体行动过程中，过程也是连接行动者自主性与结构约束性的场域。结构建设秩序，提供了特定模式或压力中心进而影响到行动；过程则负责“适应”或“打破”，指向行动者的能动性，行动者在具体过程中“试探”制度边界[27]。

A市机关事务管理局局长将关系运作与遵守制度有机结合在一起，在没有打破正式制度约束的前提下，发挥主观能动性，积极开展关系运作，最终完成数字机关建设。这种“关系的规范化运作”离不开非正式关系与正式制度的动态调试。在结构功能主义基础上发展出的结构—过程理论框架恰好提供了一个理解行动者受到结构约束但能在执行过程中发挥能动性和自主性的理论视角。基于此，结构—过程框架对A市案例具有较好的适应性。

结构指的是行动者面临制度压力，需要遵循正式制度所创设的结构。问责等正式制度约束行动者，项目制度定义了项目建设过程的规范化，干部不作为等问责制度则强化了干部出政绩的负向激励，A市机关事务管理局局长需要在制度规定范围内合法合规地完成数字机关建设。过程指的是A 市机关事务管理局局长发挥能动性，在推进数字机关建设项目过程中，即使面临既有结构造成的约束，仍积极开展与属地政府领导、企业、上级业务部门的关系运作，获取了领导注意力，提高了政府与技术企业合作可能性，相继完成项目立项、解决项目资金问题、获批试点示范项目。由此提出分析框架，如图1所示。这一分析框架为理解正式制度与关系运作的动态调试提供了基础。

四、实证分析：A市机关事务管理局推进数字机关建设的实践

（一）案例选择与资料收集

A市机关事务管理局推进数字机关建设的案例具有较高的研究价值。一方面，A市位于我国东北部，受多重因素影响，近年来经济下行压力增加，财政负担较重。而机关事务管理局在一段时间里被视为“非核心部门”，地方政府缺乏对数字机关建设的关注。在这一背景下，A市通过关系的规范化运作克服了资金短缺和注意力不足的困境，顺利推进了数字机关建设。与通过项目立项获得财政资金支持而建设的政府信息化项目相比较，A市案例具有一定典型性。另一方面，本研究团队自2017年起开始关注国家机关事务管理局标准化与数字机关建设工作，先后调研了五省部分地市的机关事务管理部门，座谈对象涉及数十个市的相关领导与工作人员，积累了丰富的一手和二手资料，奠定了较好的研究基础。同时，研究团队获取了调研对象的信任，与调研对象保持较多联系，于2023年先后4次对A市机关事务管理局W局长进行了电话访谈，案例研究具有较高的可进入性。

（二）案例背景

2016年，A市将“智慧城市建设”写入政府工作报告。在具体实践中，A市政府强调以“互联网+”为依托，以大数据为基础，以提升民生服务、城市治理和政府管理水平为目标，大力推进大数据中心、智慧城市运行管理中心和各政府部门智慧化应用平台等项目建设。与此同时，各部门的智慧化应用平台构成数字政府的核心内容。智慧城市建设作为一项系统性工程，A市在统筹智慧城市建设过程中采用了“项目制”的运作方式，形成市级政府“发包”、职能部门“抓包”的运作机制。首先，市政府对智慧城市建设项目进行统一部署、统筹推进，通过项目制将工作目标和任务发包给市直部门，并给予职能部门相应的资金支持；其次，作为信息化项目的需求单位，各职能部门需要在市政府统筹推进过程中各显神通，力争更早被纳入市政府智慧城市建设规划，以获得项目资金支持。最后，各部门依托智慧城市建设项目获取财政资金，寻找技术企业作为项目建设的外包对象，共同完成部门智慧化应用平台建设。

作为一个长期处在“幕后”的职能部门，机关事务管理局在一段时间里被视为“非核心部门”，对数字化建设需求不大，地方政府也缺乏对数字机关建设的关注，这导致其在项目竞争中处于弱势。然而，在未被纳入市政府统一数字化建设的情况下，A市机关事务管理局官员通过关系运作合法合规地推进数字机关项目建设，即在财政资金有限的大环境下，地方官员积极利用与属地政府的关系、与技术企业的关系以及与上级业务部门的关系，有效推进了数字化建设。这表明，在正式制度不断完善的背景下，关系运作在中国地方治理实践中仍然具有重要作用，且呈现出新的作用机制，本质上是科层组织内部逐步将关系的“无序运作”转向“有序运作”的规范化过程。在新的治理情境中，关系的规范化运作不仅使官员规避了问责风险，同时还适度保留了地方的自主性与能动性，最终完成了数字机关项目建设。

（三）基于结构—过程理论的案例分析

1结构中的制度约束

就A市机关事务管理局推进数字机关建设项目的案例而言，局长行为面临两个方面的结构性压力，违规问责压力导致官员“不敢为”，躺平问责压力使得官员“不得不为”。

一方面，由于问责监督制度不断强化，项目制中的官员“跑关系”行为变得“不敢为”。党的十八大以来，党中央作出全面从严治党重大战略部署，强调把权力关进制度的笼子里，以严格约束和监督官员的权力滥用行为。在政府项目制中，问责制度强化体现为一系列正式制度颁发。自2012年以来，A市陆续发布了《机关及工作人员问责暂行办法》《行政审批违规问责暂行办法》《关于进一步加强电子政务建设项目管理实施意见的通知》等多项制度规定，不仅强化了对官员“跑关系”等违法违规行为的监督，而且对政府信息化项目的立项申报、经费审批、监督评估等工作做了一系列规定，从制度上规范了政府信息化项目的建设流程。制度健全压缩了官员“跑关系”的操作空间，也使得官员不敢接受来自“跑关系”带来的“礼物”。可以说，制度约束使得官员行为规范化，A市机关事务管理局局长在利用关系方面也必须遵循各项项目制度，不能逾越制度规定。

另一方面，干部“躺平”也成为问责的重要内容，官员在干事业方面变得“不得不为”。健全的监督问责制度导致部分官员从“乱作为”转向“不作为”，认为“啥都不干难找缺陷，不做事情不担风险”，“躺平式”干部增多。为整治干部不作为现象，2014年起，国务院开展多次全面大督查，对不作为的干部给予党纪政纪处分。同年，A市所在L省发布《党政领导干部不作为不担当问责办法》，L省把“为官不为”纳入“四风”整治的重要内容，强化对官员“不作为”问题的问责力度。随后，A市于2015年开展干部“不作为、不担当”问题的专项整治行动。特别对于快速发展的政府信息化项目而言，若因不积极作为而没能抓住项目上马机会，极易导致无法跟得上横向其他部门的信息化发展速度。基于此，在躺平问责压力驱使下，官员在干事业方面也变得“不得不为”。面对如火如荼的智慧城市、数字政府建设，A市机关事务管理局局长不得不抓住任何一个能让项目上马的机会，积极拓展各种关系，克服数字机关建设过程中的层层困难。

综上所述，以上两种结构压力要求A市机关事务管理局局长规范化地开展关系运作，在不能打破制度规定的同时利用关系运作完成数字机关建设。

2过程中的关系运作

一般而言，政府信息化项目建设过程有着严格的制度规定，事前需在信息化项目统筹部门进行立项申报，事中则需获得财政部门的经费审批，事后获批试点示范项目则能赢得上级持续关注，获取项目持续推进建设的动力。A市机关事务管理局在没有打破严格制度约束的前提下利用多种关系运作完成了数字机关建设，其中的关系运作机制在于专业化、市场化和集约化。

（1）专业化：争取项目上马中的关系运作

在行政资源紧张的情况下，被纳入市政府智慧城市建设项目制管理是适应数字政府建设重要机遇期的客观需要。2016年，A市市政府决定将全市47家市直部门中的45家纳入智慧城市建设中。然而，机关事务管理局并未列入其中。通过私下渠道了解到这一信息后，机关事务管理局W局长“主动融入、抢座上车”，成为第46家被纳入A市智慧城市建设大盘子中的市直部门。W局长指出：

大家都称机关事务为后勤，对后勤也不那么重视。领导们也觉得数字化、信息化、智慧化这些东西跟后勤没什么关系，所以45家单位都没有我们局。我一看，这不行，我就找到我们市领导了。我跟市领导说，领导，我刚上任2年，您得支持我工作，机关事务也是政府治理体系的重要组成部分，我们也得借着这个机会搭上政府数字化转型的快车，要不以后工作我也不好开展。（访谈资料：20230603）

在2014年被任命为A市机关事务管理局局长之前，W局长一直任A市政府办副主任，长期服务市领导，与领导关系较近。而A市机关事务管理局之所以能成功“抢座上车”，除了W局长与市领导能“说得上话”外，更关键的在于该局具有扎实的标准化、数字化基础，在推进政府数字化转型方面较其他部门具有专业化优势。

据2016年A市对党政干部的问卷调查显示，关于对智慧城市概念的了解程度这一问题，58%的干部回答“一般了解”，32%的干部回答“不太了解”，10%的人表示“没听说过”。可见，在2016年A市全面推进智慧城市建设时，全市领导干部数字素养还明显不够高。与之相比，2014年起，A市机关事务管理局就着手推进标准化建设，并在全国首创了机关事务标准化体系。在标准化建设基础上，机关事务管理局于2016年A市启动智慧城市建设之前，率先开发了全国第一个智慧机关APP，能够有效开展数据收集、数据分析和数据使用等工作，实现了公务接待、资产管理、公共机构节能管理、机关建设、机关社会化服务、机关事务经费管理、公务用车管理等各项职能的全覆盖。总之，A市机关事务管理局干部的数字素养相对较高，具有较好的数字化转型基础。访谈中，W局长讲到：

从标准化到数字化是一个发展过程。标准化是数字化的基础，想要做好数字化，必须做好标准化。我们局标准化建设是2014年开始的，等市里2016年提出智慧化、数字化建设的时候，我们基础已经打牢了，智慧APP也成型了。当时全市那45家单位都不知道数字政府建设怎么建，都摸不到头绪，但我已经两化融合了，打好样儿了，这样，我跟市领导提要求也有底气。几次沟通后，市领导一看这种情况，我们就顺理成章成为第46家单位了。（访谈资料：20230602）

可见，一方面，市政府办副主任的任职经历使W局长与市领导建立了信任关系，双方沟通过程更顺利，这成为机关事务管理局得以纳入政府数字化建设项目的催化剂。另一方面，在向市领导争取项目的过程中，A市机关事务管理局在数字化转型上的专业优势也成为W局长游说得以成功的核心因素。毕竟，在项目发包的制度逻辑下，并非谁最需要项目，而是谁最可能完成项目才能得到项目[28]。总之，在项目立项时期，在机关事务数字化转型的专业基础之上，A市机关事务管理局局长凭借与市领导共事期间所建立的信任关系，摆脱了没有被纳入政府数字化项目建设部门的困境，最终在项目立项环节合法合规地获得了项目上马机会。

（2）市场化：克服资金难题中的关系运作

政府信息化项目建设所需成本较高，被纳入A市智慧城市建设项目仅是数字机关建设的开端，项目的落地还需要克服资金短缺和人才匮乏等诸多难题。特别是机关事务并不直接产生立竿见影的经济社会效益，因此并不具有获得财政支持的优先权。W局长指出：

开始着手搞数字化建设时，恰好赶上省里搞公车改革，鼓励建车辆管理平台。市长批示，让我抓好落实。我就先跟一家民企谈，民企跟我要了2800万。如果是烧钱搞数字化建设，那并不难。但我们没钱，况且我是“抢座上车”的，我也不好意思跟市里要钱要人。就得琢磨，没钱怎么办好事。（访谈资料：20230602）

任政府办副主任期间，W局长分管过产业发展科，与通信行业三大运营商工作联系较为密切。为了克服平台建设中的资金难题，W局长通过在以往工作中建立起的关系，邀请三大运营商上门谈合作，并充分利用企业迫切希望抢占政务市场的心理，营造市场竞争氛围，达到以最低成本建成数字化平台的目的。W局长指出：

我把三大运营商叫过来跟他们说，你们不是做生意么？给你们出个题，现在国家搞车改，全国都要建平台，你们赶紧跟总部反映，抓紧做方案。哪家预算少，谁能先建好，我就先租用你们的平台。（访谈资料：20230602）

不到三个月时间，中国电信率先完成了车辆管理软件系统的开发，并以每台车每月50元的价格租用给机关事务管理局。同时，在W局长沟通下，中国电信还额外赞助了车辆管理系统监控大屏。在与中国电信工作人员的沟通中，W局长说道：

光建成软件没什么用，还得有个大屏幕展示出来。我现在用你们的系统，用得好，大家都来调研参观，也就是在全国给你打样儿了，相当于在帮你们做宣传推广，全国各级政府这个市场这么大，要不你给我免费建个大屏幕吧？不然我还得与移动和联通再谈。（访谈资料：20230607）

为了抢占政务市场，中国电信答应了W局长的提议，最终，A市机关事务管理局以每年不足3万元的成本完成了公车管理平台建设，实现了市四大机关及市直各部门公务用车“零延误”、全市1940辆公务用车实时监控“全覆盖”，优化了派车流程，审批人员较使用平台之前减少2/3，派车效率提高70%，切实做到了公务用车监控“无盲区”、调度“精准化”。可见，地方官员充分利用工作过程中所建立的与技术企业的关系，构建明显的不完全竞争市场关系，企业则以早日抢占政务市场为目标，给予平台建设的价格优惠，助力A市机关事务管理局完成公车管理平台建设。

（3）集约化：获批试点示范中的关系运作

政策试点被视为是中国独特的治理模式，也是上级领导对下级提供潜在爱护和保障的表现。对于地方政府而言，获批试点不仅意味着项目建设能获得政策优惠和经费支持[29]，更意味着上级对地方政绩的肯定，而受到上级注意并认可是官员晋升所必需的“政绩”[30]，地方官员有动力积极争取项目试点。

2018年，国家机关事务管理局提出“一体两翼”管理体制机制创新发展目标，要求各地坚持集中统一管理，以标准化和信息化两化融合为支撑推动机关事务集中统一管理。此前，A市机关事务管理局就以数字机关建设的集约化成效为核心亮点，先后获批“机关事务职能化建设专项试点”“标准化信息化‘两化融合试点”等四个国家级试点。截至2023年5月，美国、日本等9个国家，全国23个国家机关部委、31个省（区、市）、5个单列市以及200多个城市单位超一万人次到A市机关事务管理局取经学习，掀起“考察热”。获批试点不仅表明了上级领导对A市机关事务管理局数字化转型实践的肯定，也为推动数字机关建设提供了持续动力。

之所以能够获批试点并被树为典型，得益于两方面原因。一方面，A市机关事务管理局立足于公务用车、公共机构节能、办公用房、公务接待等10项机关事务的集中统一管理，推动各类数据的集中与共享。同时，在领导重视的情况下，A市机关事务数据通过分业务、分层级梳理数据清单，细化数据开放共享目录，推动数据在层级权限范围内依授权共享。W局长指出：

只有实现了数据集中共享才能说这个平台建得有用。想要实现数据集中，首先要实现职能的集中统一。为了做到“十统一”，我们分管副市长多次召开协调会，有一次还邀请市长参会了。（访谈资料：20230607）

截至2023年，A市机关事务管理局已录入100余家市直单位办公用房信息，录入全市2000余辆公务用车信息，可实时监测100余家市直单位的能耗数据，在实现数据应汇尽汇的基础上，使得机关事务降本增效目标有了技术支撑。在集约化基础上，A市机关事务管理局抓住经济下行压力环境中政府数字化转型必须算好经济账这一主要矛盾，坚持“降低成本、提高质量”的基本原则，节约建设数字机关。W局长指出：

现在存在一个认识误区，好像数字机关项目资金投入越大，越说明工作开展得好。但这其实脱离了地方发展实际。我们地市、县区都在想办法省钱，我们不仅是树牢“过紧日子”的思想，而是真正过紧日子，还得过好紧日子。在这种背景下，与密切关乎经济社会发展的部门相比，机关事务工作的数字化转型更要注重“三实”，即实际、实用、实效。如果不能降本增效，机关事务根本不需要数字化，也没有人会支持我们搞数字化。（访谈资料：20230609）

在这一理念影响下，A市机关事务管理局通过打造数字机关平台，实现了应用集中、数据集中、制度集中的集约化管理保障服务新模式，提高了工作的便利性和便捷度，服务水平和质量效率不断提升，每年节约运行成本超3000万元，自建成至2023年共节约各项经费21亿元，以实际行动践行了节约型数字政府建设的初衷。

另一方面，W局长以数字机关建设的集约化成效为核心亮点，加紧向上级领导汇报数字机关建设成效，多次邀请上级调研视察，争取上级公开鼓励、主动搭线、非正式支持A市机关事务管理局申报试点。W局长提到：

我在网上搜集信息，把这些年各省各市花了多少钱去搞数字化建设都摘录下来，列好一笔账拿给市长看。市长一看，从几百万到几十亿都有。我这儿就花了几万块钱，每年还能省那么多，市长特别高兴，拍拍我肩膀说，这事做得好，值得大家学。（访谈资料：20230610）

在市里支持和安排下，省里领导也多次到A市机关事务管理局视察调研，并公开表达对A市机关事务管理局工作的肯定和鼓励。W局长指出：

我们做的很多工作在省里都具有示范引领效应。2020年，全国首个机关事务标准化培训实践基地落户我们这儿，这也是全国首家省级标准化质量管理实训基地。2021年，我们获批了标准化实训试点。我们工作做得好，省里领导也需要我们做出点成绩，经常到我这儿来视察。省领导调研时公开表示，要集中投入，全力把我们的经验推出去，打造L省样板，输出L省经验 。（访谈资料：20230612）

除了在科层组织内部加紧游说外，A市机关事务管理局还在上级业务部门领导的牵线下，加强与国内知名高校及科研院所的合作，深度挖掘提炼典型经验，数字机关运行降本增效创新实践多次被权威媒体选编转载。同时，通过学术顾问及相关调研人员等中间人撰写报告，A市机关事务管理局积极向国家层面展示集约化成效，这促进上级部门对其试点申报工作的积极反馈。

机关事务管理部门是落实习近平总书记提出的“坚持勤俭办一切事业”指示精神的主要部门。在A市机关事务管理局推进数字机关建设过程中，集约化建设不仅实现了技术平台的整合发展，节约了数字化项目的建设经费，更加适应了机关事务“坚持勤俭办一切事业，推进降本增效”的业务需求。更为重要的是，集约化建设成为全国数字化项目建设的典型案例，充分体现了机关事务管理部门将习近平总书记指示精神落在实处，由此吸引了上级业务部门领导的注意力，助推试点示范项目的申报，为数字机关建设注入了持续推进动力。

五、结论与讨论

在强化监督之前，部分地方官员为了追求政绩，往往会通过“搞关系”“通门路”“托人打点”等方式到上级部门要项目，甚至异化为不守规矩、利益输送等腐败行为。党的十八大以来，党中央不断完善和健全问责监督等纪律性制度，这种结构性压力使得官员“跑关系”时“不敢为”，规范行使权力成为官员行为过程中必须紧绷的弦。与此同时，部分官员因问责风险而选择躺平，干部不作为同样也是问责的重要内容。基于此，官员需要在不突破正式制度规定下，积极主动作为，创造工作政绩。尤其是信息技术迅速发展的时代，政府数字化项目建设更需要及时“上车”。

A市机关事务管理局推进数字机关建设的案例研究显示，在正式制度不断强化的结构性压力中，且在财政资金有限的大环境下，官员借助与地方领导、通信行业三大运营商及上级业务部门建立的“同事”“市场”“上下级”关系，使A市机关事务管理局得以通过专业化优势推动项目“抢座上车”，通过市场化思路解决项目建设所需的资金问题，通过与上级部门积极汇报数字机关建设的集约化成效，获批试点示范项目，推动数字机关建设持续化。综上，地方官员既没有打破正式制度的刚性约束，又通过关系运作争取到资源，完成数字机关建设。

可见，在不断强化正式制度的环境中，关系运作在中国地方治理实践中仍然具有重要作用，这是由中国社会的构成及其历史运行模式而决定的[31]。正如费孝通所言：“亲密社群的团结性就倚赖于各分子间都相互的拖欠着未了的人情……‘算账‘清算等于绝交之谓，因为如果相互不欠人情，也就无需往来了。”[32]如图2所示，在正式制度不断强化压缩关系运作空间的过程中，关系运作的具体机制出现适应性调整，呈现出规范化转向，实现关系与正式制度的动态调试。关系得以建立与维系的基础也发生了变化，即从过去依赖人情和礼物的交换转变为当下依赖知识和信息的分享。关系的规范化运作不仅降低了官员的问责风险，同时适度保留了地方官员处理复杂事物的自主性与能动性，实现“守规矩”与“干事业”的有机统一。

以结构—过程理论框架为分析基础，A市机关事务管理局推进数字机关建设的案例论证了地方官员面临的正式制度约束是关系运作规范化转向的结构性压力，并挖掘出专业化、市场化和集约化三种关系运作的具体机制，为关系运作理论研究提供了合法合规的新视角，也为理解地方政府运作灵活性提供了案例支撑。未来研究仍可以从以下两个方面拓展理论空间：一方面，除了具有技术快速更新特点的政府信息化项目，其他领域项目制中的地方政府官员关系运作是否同样具有规范化转向，其规范化转向的动力及其具体关系运作机制值得进一步挖掘。另一方面，在信息与知识变得极为重要的时代背景下，从知识或信息角度分析地方政府官员与上级领导及技术企业之间的关系运作和沟通互动具有重要意义，期待未来研究深入探析此议题。

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The Standardized Shift of Guanxi Operation：

A Case Study of the Construction of Digital Agency in City A

Lyu Huimin /Ju Hua

Abstract：As an important informal system，guanxi plays an important role in the practice of local governance in ChinaThe increasing improvement of the accountability and supervision system has narrowed the space for nonstandardized“guanxi operation”in the government project systemBased on the structureprocess theory analysis，it was found that under the conditions of structural constraints brought by formal systems，the guanxi operation in digital agency projects has shown a standardized shiftThe guanxi operation mechanism lies in specialization，marketization and intensificationLocal officials have used“colleague”，“market”，and“superior and subordinate”guanxi to complete the project and obtain funding for project construction，and have been approved as pilot demonstration projectsThe standardized operation of guanxi is the result of the dynamic adjustment of guanxi and formal systems，which not only reduces the accountability risk of officials，but also enables local officials to exert the autonomy and initiative needed to handle complex matters，and realize the organic unity of officials“abiding by rules”and“doing business”

Keywords：Guanxi；StructureProcess Theory；Standardized Operation；Digital Government

（责任编辑王玉）