地方创新经验被中央吸纳推广的扩散机制研究

彭洋 彭小兵

摘要：地方创新政策纵向扩展成为国家政策，是中国国家制度变迁和发展的重要路径。采用清晰集定性比较分析（csQCA）方法，选取涉及“生态建设、社会治理、公共服务、行政改革”四个领域的32个地方政府创新项目，从影响政策创新扩散的因素入手，构建了“政策属性政策扩散网络政策环境”的三维框架，以“议题显著性、可试验性、横向组织学习、纵向业务建构、政策企业家、新闻媒体”为条件变量，实证分析地方创新经验被中央“吸纳推广”的扩散机制。研究发现：议题显著性、新闻媒体对地方创新经验上升为国家政策具有显著性影响；地方创新经验纵向传播、扩散的路径可以分为“关键行动者助推模式和条块建构模式”两种类型，其中条块建构模式是政策创新建构与发展的一般环节。在扩散机制上，地方政策创新是对高层既定注意力关注的理解与再分配，府际间的组织学习、模仿性同行使得政策原型的有效性得到放大，而纵向维度上的权威调适则赋予了地方创新经验以正当的合法性。在这种复杂机制的作用下，地方创新经验最终实现由“地方”到“中央”的转变。

关键词：地方创新经验；吸纳推广；扩散机制；定性比较分析

一、问题的提出：中国之治与地方政府创新

改革开放以来，中国经济的高速增长令世界瞩目，同时也引发了对“中国之治”的思考与讨论。钱颖一和温加斯特（Barry Weingast）等人认为中国经济的巨大成功在于“中国特色的联邦主义”[1]，即中央通过行政性分权和财政包干制实现对地方政府的激励和控制。分权式改革的M型经济结构使得地方政府在晋升锦标赛中相互竞争、彼此追赶，为地区经济增长作出努力。王绍光认为正是这种不断学习与适应的能力塑造了中国改革的种种可能[2]。韩博天（Sebastian Heilmann）则从政策过程的视角提出了“分级制政策试验”[3]的论断，认为地方分散进行创新试验、积累政策经验，中央筛选方案、总结经验教训、向全国推广是中国经济腾飞的关键。政策试验作为渐进式改革的具体形式，体现了中国体制的高适应性与高灵活性[4]。一般来说，政策试验包括两种类型：一种是高位推动的政策测试，另一种是地方自主进行的创新探索。对于共性的地方治理困境，中央通过“设计试验”指派特定地区先行先试，寻求解决问题的普适性方案；针对特定的属地管理问题，地方政府向上获批行政授权，自主探寻可行之策，也即政策扩散中自上而下的试点经验推广与自下而上的层级吸纳扩散两种路径。

地方政府自主进行的创新探索不同于高位推动的政策测试，下级政府在政策的创新活动中具有首创性与较强的主动性，并非仅仅依靠上级政府及其相关职能部门关于特定公共政策的行政指令。在自下而上的层级吸纳扩散中，地方政府自主性的创新探索既是试验改革的重要基础，也是政策创新扩散的首要环节。因而在不确定的发展环境中，如何激励地方政府的创新热情，实现有益经验的辐射推广，是中央政府面临的重大议题。2000年中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起“中国地方政府创新奖”评选活动。该活动旨在发掘地方有益经验，促进府际交流学习，曾备受关注。“中国地方政府创新奖”至今已举办过八届（每两年一届，2015年举办最后一届），累计评选出178个创新入围奖，其中有80个获得优胜奖。然而，有研究认为，地方政府创新不可持续，且部分创新项目也早已名存实亡[5]。虽然“地方政府创新奖”在争议中走向终止，但地方政府创新项目依然层出不穷，在央地互动中实现由“地方”到“中央”的跃变，成为国家政策的重要来源。

地方创新经验向周围扩散、向上传递能产生更大的学习与示范效应，但结果往往是仅有为数不多的创新项目能够突破层级限制、跃升为国家政策并在全国范围内推广实施，而多数的地方政府创新项目囿于有限的政策效力在向外推广的过程中逐渐走向凋零。那么，地方创新经验上升为国家政策、在更大范围内推广实施，其中的核心限制条件是什么，需要经历什么样的程序？由此，提出本研究的问题：在自下而上的层级吸纳扩散中，地方创新经验被中央吸纳推广的扩散机制是什么？

二、文献综述与理论框架

（一）相关研究进展

1地方创新经验纵向传播扩散的影响因素

地方政策创新产生价值后，会形成特定的经验、模式在府际间传播开来。其纵向传播扩散的影响因素可以从政策属性、个体层面、组织层面和政策环境四个方面展开。首先，在政策属性方面，主要关注和回答的一个问题是：何种政策更能被扩散？Crotty等将政策属性分为复杂性和凸显性两类，政策主体在短期收益偏好的影响下选择吸纳更能引起上级注意的政策[6]。Balsiger等对欧洲区域山区倡议的研究发现，当政策原型以一种“形式化”和“制度化”的方式出现，往往更能获得上级政府的认可[7]。其次，在个体层面，政策扩散活动的开启需要成熟的议程设置和共识性的决策方案[8]。作为政策企业家的地方主政官员在制度性流动中将其本身所拥有的支配性权威与合法性认定分配到不同的政府部门与政策议题当中[9]，客观上实现了地方创新经验的异地传播、扩散。上级领导尤其是中央决策者的态度和行为在地方创新经验的纵向传播扩散中发挥着关键作用[10]。再次，在组织层面，不同组织的结构形态与文化特征对政策创新扩散的作用也有所不同。结构化水平高、依赖性较强的政府组织更有利于政策扩散现象的发生，行政命令在专制集权政体中更容易发挥作用[11]。最后，政策环境中的公众需求、传播渠道也为地方创新经验的纵向传播与横向扩散提供了外部条件，不同层级的政府基于特定的政策需求理性选择、策略吸收[12]。

2地方创新经验被中央吸纳推广的路径与模式

属地范围内的创新经验从地方到中央的跃变需要经历从“低有效性低合规性”到“高有效性高合规性”的转变[13]，也即地方创新经验通过有效性的累积来提升其合规性，以此来获取前后、左右、上下政府的政治认同，在纵向传播、扩散的过程中被中央吸纳并在全国范围内推广学习。杨宏山、李娉将这种“地方自主探索中央介入推广学习”的扩散路径概括为“M”型学习路径[14]。在该路径中，地方政府率先发动政策创制，为第一行动集团，中央政府充当着守门员的角色，为第二行动集团，两者以问题建构和经验采纳为关联机制。张继亮、张敏从制度化的视角，将地方创新经验在府际间的横向纵向扩散路径概括为“制度创新模仿性同行强制度性同行再制度化”的逻辑式链条[15]。此外，地方创新经验的扩散路径还表现为“请示授权”模式[16]。为了解决特定的属地管理问题，地方政府将创新意愿形成实践方案，请求上级政府授权，获批后在一定范围内进行自主试验，并将成功经验向全国推广。这种扩散路径也同样内嵌于“地方政府创新上级采纳推广实行”的框架当中，并以中央的权威认定为核心要素。杨志、魏姝根据地方政府的行为逻辑（合法性机制或效率机制）与政策扩散的府际运行向度（垂直或水平）的二维变量，将地方创新经验扩散的路径分为象征采纳、理性学习、上层吸纳与压力辐射四种类型[17]。其中，上层吸纳与压力辐射形成的“吸纳辐射”模式，具有较强的创新持续性和空间扩散力。由此可见，地方创新经验被中央吸纳推广是一个复杂的多层级过程，且受制于不同的结构因素，呈现出不同的政策扩散图景。

已有关于地方政策创新的研究形成了以影响因素和扩散路径为主的两条相互关联的脉络，且主要表现为横向府际间的扩散效应研究，对于纵向上的吸纳推广机制并没有太多的关注。王浦劬和赖先进将中国公共政策的扩散模式分为自上而下的层级扩散、自下而上的政策采纳和推广、区域和部门之间的扩散以及先进地区向跟进地区的扩散四种模式[18]。地方创新经验的纵向传播扩散则贯穿于这四种模式之中，区域和部门扩散在前、政策采纳和推广在中间、自上而下的层级扩散在后，跟进扩散时空伴随。因此，研究地方创新经验如何被中央吸纳推广不应该只局限于纵向的央地关系视角，也要考虑横向的府际学习等其他因素，进而建立整合性的分析框架，以探究影响因素和扩散路径背后所蕴含的深层机制。

（二）理论框架：地方创新经验被中央吸纳推广的三维分析框架

从制度变迁的视角来看，地方创新经验被中央吸纳推广是多方主体达成政策共识的结果。不同场域中的行动者根据问题的情境设定与政策的配置条件对创新内容进行选择吸收，以实现新政策对旧政策的覆盖[19]。在自下而上的层级吸纳扩散中，地方政府基于治理情境的需要，开展创新试验，在制度变迁中扮演“第一行动集团”的角色。上级政府（尤其是省级政府）在其职权范围内向下进行业务指导的同时向上传送政策经验，成为地方创新经验纵向传播、扩散的“中间经纪人”。中央则处于政策体系的最高层，在自下而上的层级吸纳扩散中起着权威评定的作用，地方创新经验只有获得中央的认可才能以更快的速度在全国范围内推广开来。由此可见，府际关系网络中不同的政策行动者构成了推动地方创新经验被中央吸纳推广的主体力量，且创新扩散活动的各个方面都要受到扩散网络的结构性约束与动态调整[20]。在政策扩散网络之外，政策本身也是影响创新经验传播、扩散的重要因素。只有当政策方案满足“价值可接受性”和“技术可行性”时，才会进入政策议程[21]。具体而言，价值可接受性决定了该项政策备选方案是否有机会被采纳，而技术可行性则决定了决策者采纳这项政策而不采纳其他政策。此外，也应当注意到上述政策活动通常发生于特定的组织环境，离不开新闻媒体的宣传推广。

在具体的扩散模型上，Boushey将政策科学与流行病学相结合，提出了经典的政策扩散动力机制的流行病学分析框架。在该框架中，政策扩散如同流行病传播一样，传染源通过特定的传播渠道在受众之间进行扩散[22]。朱旭峰等中国学者对西方主流的政策创新扩散的动力模型进行了修正，构建了以主体、背景、客体和媒体为一体的政策扩散模型。该模型系统地考虑了中国政策体系背后运作的科层关系与组织架构，成为研究地方政策创新扩散的一般参照[23]。张海柱、林华旌则从组织内部因素、组织外部环境和组织间关系三个维度出发，选取了行政指令、政策信号、横向竞争、官员调任、政府经验、社会需求、政策企业家等7个变量来分析政策扩散中“政策再创新”的生成路径与内在逻辑[24]。上述研究都强调了政策创新的扩散是一个复杂的多层级治理问题，并受组织内外各种因素的影响。因此，本研究以创新扩散理论为支撑，在综合前人研究的基础上，结合地方创新经验被中央吸纳推广的一般程序，提出“政策属性政策扩散网络政策环境”的三维分析框架，参见图1。在该框架中，政策属性代表了政策本身对创新扩散的影响，政策扩散网络是组织内部不同行动者构成的复杂关系，而政策环境则与组织外部因素相关联。

1政策属性

政策属性指政策本身所具有的特点、属性和特质，它揭示了不同政策之间的差异性。Rogers将政策属性分为相对优势性、兼容性、可观察性、复杂性和可试验性五个方面[25]。对同一项政策而言，不同的属性特征对政策创新扩散的影响也不一样。政策的相对优势性、可观察性与政策扩散的速度成正比，而复杂性则可能会反向影响政策创新的扩散。杨正喜和周海霞研究发现，在农村试验区改革中，相对优势性对政策扩散的作用力要大于兼容性和可观察性[26]，复杂性和可试验性呈现反作用力，即相对优势性>兼容性>可观察性>复杂性>可试验性。

本研究选取议题显著性和可试验性作为地方创新经验被中央吸纳推广的解释条件。这是因为议题显著性、可试验性与“价值可行性”“技术可行性”具有内在的逻辑关联。首先，地方政策创新是在中央选择性控制下进行的，上级政府的议题关注和政策试点不可避免地会对地方政策创新产生引导和约束作用。其次，在晋升锦标赛和压力型体制中，同级政府之间处于相互竞争的状态，为了赢得上级政府的政治信赖与资源支持，地方政府会策略性地回应中央的议题关注。而议题显著性则显示了某项政策正式产生前与之相关的议题关注度与话题讨论程度，议题显著性越高，就越容易触发地方政府在相应业务领域内的政策创新，其价值可行性也就越高。同时，地方政府进行的创新探索并不独立于政策测试，中央主导下的设计试验为地方政策创新提供范式参考，地方政府则理性选择是否在试点经验的基础上开展创新活动。因而，议题显著性与可试验性构成了政策属性下的二维指标。

2政策扩散网络

地方创新政策孕育于特定的组织环境，而创新的扩散则有赖于“由垂直的央地关系和水平的同级政府关系构成的立体府际关系网络”[27]。府际间横向的组织学习与纵向的业务建构构成了地方创新经验被中央吸纳推广的立体政策扩散网络。作为一种沟通传播的渠道，政府间的组织学习将政策原型以隐性知识的形式扩散到其他地方，一来加强了政策扩散网络的节点密度与府际互动频率，二来提高了政策创新的有效性。当越来越多的地方政府采纳某项政策，则会产生“滚雪球效应”，进而推动上级政府也开始关注并有可能采纳该项政策[28]。在政策扩散网络中，地方创新经验被中央吸纳推广还要经历上级政府及相应职能部门的筛选与过滤：条线部门在实地调研、考察评估的基础上向相关责任人汇报，决策部门在业务分析之后决定是否向上一级政府推送属地内的创新政策。一旦地方创新经验在条线互动中获得有效认可，其在横向上的扩散速度与纵向上的扩散层级就会发生较大变化[29]。因此，本研究选取横向组织学习和纵向业务建构作为政策扩散网络中的影响因素。

3政策环境

本研究中的政策环境是指由影响地方创新经验被中央吸纳推广的外部结构性因素构成的场域环境，区别于广义上的政策环境（经济社会环境、制度与文化环境等）。地方创新经验的纵向传播扩散依赖于政策环境中特定的传播者和传播渠道。政策企业家作为地方政策创新的推动者和传播者，主要是指“那些通过组织、运用集体力量改变现有公共资源分配方式的人”[30]。他们以个人或团体的形式存在，分布于政府组织内外，既可以是各层级的政府官员、特定行业的利益代表、专家学者，又可以是为公众发声的媒体人。政策企业家具有“首次创新推动者”和“持续创新主导者”的复合身份[31]，他们借助自身的专业和信息优势，与系统内外的各个行动者进行策略互动，将政策流、问题流与政治流结合起来，促成“政策之窗”的开启。在实体行动者的推动之外，地方创新经验的传播扩散还需要借助特定的传播渠道。大众传媒赋予事件形象、引导公众行为，在必要时还引领着公共政策的议程走向[32]。当地方创新经验被新闻媒体集中报道时，会形成“舆论漩涡”，尤其是被中央级别的媒体转载时（如“人民网”“新华社”“光明日报”等），会在短时间内引发政策创新的爆炸式扩散，继而成为其他地方政府学习对照的标杆。

中国政策体系层级化的特点决定了地方创新经验的扩散受到多重因素的影响，不同的影响因素又在地方创新经验被中央吸纳推广的过程中发挥着不同作用。从“政策属性政策扩散网络政策环境”的三维分析框架来看，政策属性影响政策创新的走势，政策扩散网络对地方创新经验的有效性和合规性进行府际检验，而政策环境中的政策企业家和新闻媒体则为创新扩散提供传播条件。进一步地，政策属性中的“议题显著性、可试验性”、政策扩散网络中的“横向组织学习、纵向业务建构”以及政策环境中的“政策企业家、新闻媒体”构成了本研究中的二级指标。

三、研究设计

（一）研究方法

定性比较分析方法（QCA）是一种介于案例导向和变量导向之间，能够兼得定性研究和定量研究优势的综合研究策略[33]。从实践原理来看，QCA建立在“组态分析”与“集合论”的基础之上，其操作演化遵循布尔逻辑简化的规则。定性比较分析方法认为变量之间是相互交叉的，其对结果的影响不是独立的线性关系。这也决定了其结果输出主要是以组态的形式加以呈现，而组态分析又是通过集合分析实现的。也即QCA把复杂社会现象背后的原因条件和结果通过概念化的方式转化为集合，再通过计算集合之间的关系，从而确定各条件变量对结果的影响是必要性的还是充分性的。其目的在于通过案例之间的比较，找出条件组态与结果间的因果关系，进而回答“条件的哪些组态可以导致期望的结果出现？哪些组态导致结果的不出现？”QCA对于案例间异质性、非对称关系、等效性路径等复杂的管理问题能够提供精细化的分析[34]，在公共管理研究中得到广泛运用。

本研究采用清晰集定性比较分析方法（csQCA）作为分析方法的原因有三：一是地方创新经验被中央吸纳推广的现象发生于科层结构中，其中的因果关系是复杂的，并非单纯的线性关系，QCA采用组态的分析视角，能够将地方创新经验被中央吸纳推广的内在机制以不同的路径呈现出来，具有较强的适用性；二是QCA对小样本（一般要求案例数量为1040个）的统计分析具有较强的灵敏性；三是本研究的结果变量为“是否被中央吸纳推广”，属于二分取值，且条件变量的取值不是连续的，难以用确切的数值来衡量某一维度上具体指标的大小，多数情况下只能以“存在”或“不存在”来判定，不宜采用模糊集定性比较分析（fsQCA）和多值集定性比较分析（mvQCA）。因此，本研究选取csQCA作为具体的分析方法。

（二）案例选取原则及来源

定性比较分析方法要求选择的案例之间既有一定的异质性，又有一定的相似性。异质性指案例的多样化程度，相似性则反映了不同案例在研究主题上的事实一致性。本研究在筛选地方创新项目时遵循以下原则：一是案例的典型性。所选案例具有特定的问题指向，即地方创新项目是针对某一具体的经济社会问题所制定的政策规范，并产生了一定的示范效应。二是案例的覆盖度与异质性。所选案例来自不同的地方、不同的政策领域，以保障案例在条件变量上和结果条件上的均衡分布。三是案例的时效性与关注度。所选案例执行都已经超过1年，政策效力均已显现，且有媒体报道过，具有一定的社会关注度。四是数据的可获得性。定性比较分析方法要求待分析的案例有充分且准确的数据，能够清楚地判定其在条件变量和结果变量上的取值。

本研究所选取的案例主要来源于地方政府的创新项目。考虑到“中国地方政府创新奖”在2016年后停办，但地方政策创新依然在发生，本研究对2016年后出现的地方创新项目也进行了搜寻（如“健康码”），最终得到189个相关的地方政府创新项目。在筛选过程中，首先基于“案例的典型性、覆盖度与异质性、时效性与关注度、数据的可获得性”的原则，从189个地方创新项目中挑选得到76个有效案例；其次，以“生态建设、社会治理、公共服务、行政改革”为分类标准，去掉类别归属不清楚的，得到46个；然后，判断所选取案例是否全部覆盖“议题显著性、可试验性、横向组织学习、纵向业务建构、政策企业家、新闻媒体”6个条件变量，且能清晰地判断其是否被中央吸纳推广，得到35个地方政府创新项目；最后，为了避免因个人的主观判断对研究设计造成影响，本研究以权威文献为结果变量（是否被中央吸纳推广）的验证标准，选定了32个地方创新经验的扩散案例（19个被中央吸纳推广，13个未被中央吸纳推广）。其分布情况如表1所示。其中生态建设对应的案例为C01C04，社会治理对应的案例为C05C12，公共服务对应的案例为C13C22，行政改革对应的案例为C23C32。

（三）变量设计及真值表构建

1条件变量的操作化与测量

（1）议题显著性（Issue Significance）

中国公共政策体系的变迁与发展是一个上下互动的过程，高层决策者的议题关注会影响地方政府的议程设置与创新扩散走势。议题显著性代表着政策创新所涉及核心议题的重要性和紧迫性，“它决定了决策者对信息的优先关注程度”[35]，那些与国家宏观治理议题相关的地方政府创新项目更容易获得高层决策者的注意力关注。因此本研究将地方创新项目受中央层面的关注程度视为其议题显著性高低的核心判定标准。具体的测量方法为，如果与地方创新经验相关的议题出现在5年内（中央领导班子的任期为5年一届）的中央政策文件（政府工作报告、发展规划、专题会议等）里，则赋值为“1”；否则，赋值为“0”。

（2）可试验性（Experimental）

在中国特色的政策制定过程中，高位推动的政策测试与地方政府进行的自主探索是交织进行的。政策试点的设立代表了中央政府对相关政策议题的认定，也间接影响着地方政府的创新议程。相比于一般的创新项目，建立在试点之上的地方创新经验更容易被中央吸纳推广。若地方政府的创新经验是在试点项目的基础上发展起来的，则赋值为“1”；否则，赋值为“0”。

（3）横向组织学习（Horizontal Organizational Learning）

府际间横向的组织学习通过外部化、社会化和整合化的知识获取机制加快创新采纳者对政策创新源的认知过程，促进了地方创新经验在省际的传播扩散[36]。地方主政官员在异地交流学习中对外来的政策经验进行吸收与再建构，释放了创新原型的政策效力，为中央的介入推广积累声势。在实践中，横向组织学习广泛存在于“美丽乡村”“三明医改”等地方创新项目的扩散案例中。因此本研究将政策扩散过程中存在广泛的府际考察学习的案例编码为“1”；其他为“0”。

（4）纵向业务建构（Vertical Business Construction）

纵向业务建构是地方创新经验被中央吸纳推广的中间环节。上级条块部门根据政策执行的实际情况开展内容建构，通过调研考察和组织专家座谈会等形式围绕地方创新项目的合规性、有效性和需求性进行对话协商[37]，为地方创新经验上升为国家政策提供必要的技术支持和行政许可。若地方创新项目在本区域内经过上一级地方政府或相关职能部门的研讨、论证与再建构，则编码为“1”；未经过该环节的编码为“0”。

（5）政策企业家（Policy Entrepreneur）

政策企业家是地方创新经验向外传播扩散的具体行动者，他们运用自身具备的专业知识、合规的意见表达在政策过程中向下链接社会公众的意见，向外宣传推广地方创新经验，对政策议程产生直接影响[38]。本研究将地方创新经验向上传播扩散过程中存在政策企业家作用（尤其是专家学者、行业组织的代表等）的案例设定为“1”；不存在为“0”。

（6）新闻媒体（Media）

网络、电视、广播等新闻媒体的宣传报道可以提升公众意识、扩大政策影响力，成为地方创新经验纵向传播扩散的重要介质。决策者在最初对某项创新并不了解，往往是新闻媒体让他们对该项创新产生某种印象。如果媒体营造的印象是好的，就会为其他学习者的采纳与推广提供契机，且报道的次数越多、媒体的级别越高，地方创新项目进行国家政策议程的概率就越大。若地方创新经验在扩散过程中出现市级媒体以上的官方报道，则赋值为“1”；否则为“0”。

2结果变量的操作化与测量

本研究的结果变量为地方创新经验是否被中央吸纳推广。若地方创新经验在“政策属性政策扩散网络政策环境”框架下，经过“议题显著性、可试验性、横向组织学习、纵向业务建构、政策企业家、新闻媒体”的作用而上升为国家政策，则编码为“1”；未上升为国家政策的地方创新项目则编码为“0”。需要说明的是，有的地方创新经验上升为国家政策可能并未在全国范围内推广开来，但因其也被中央吸纳，故本研究也将其纳入结果为“1”的集合中。条件变量与结果变量的操作化与测量方式如表2所示。

四、结果分析

（一）单变量必要性分析

一致性（consistency）与覆盖度（coverage）是检验单因素变量是否构成结果变量必要性条件的关键指标。根据定性比较分析的研究步骤，在对结果变量进行原因组态分析之前，需要进行单变量的必要性分析和充分性分析（在本研究中只涉及必要性分析），检验是否有条件为结果发生的必要条件，即没有该条件，该结果就无法产生。通过将对地方创新经验编码形成的真值表导入到fsQCA30软件，操作特定的计算按钮得到了表4的分析数据。

由上表可知，“议题显著性”与“新闻媒体”的一致性均大于09（一般认为，如果一致性超过09，则该条件就成为必要性条件），构成了地方创新经验被中央吸纳推广的必要条件，其覆盖度分别为0655172与0620690，说明两者作为单一因素对地方创新经验上升为国家政策具有较强的解释力。值得注意的是，“议题显著性”与“新闻媒体”两个变量分别代表了中央的注意力关注与创新经验扩散中的传播媒介。也即地方政策创新是在既定议题关注里进行的策略选择，且上升过程需要借助特定的传播渠道。此外，“横向组织学习”与“纵向业务建构”的一致性虽然没有达到相关检验标准，但其系数分别为0736842与0789474，说明二者在地方创新经验的纵向传播扩散中也发挥着重要作用。

（二）充分条件组合分析

QCA条件组合分析的输出结果存在复杂解（complex solution）、中间解（intermediate solution）和简约解（parsimonious solution）三种类型。通过标准运算分析，本研究共输出6条路径，其中简约解2条、中间解4条（中间解与复杂解的路径相一致），如表5所示。中间解输出的四条路径与简约解输出的两条路径的一致性均大于085，对结果变量具有一定的解释力。“议题显著性”与“新闻媒体”构成了地方创新经验被中央吸纳推广的必要性条件，这也意味着缺少该条件，结果就一定不存在。反观简约解输出的两条路径M5与M6，其并不完全包含“议题显著性”和“新闻媒体”两个条件变量。简约解中的M5：政策企业家，代表着仅仅依靠政策企业家便可实现地方创新经验被中央吸纳推广，这显然与实际情况是不相符合的。产生这种情况的原因可能与简约解的产生过程有关：其纳入了所有的“容易”和“困难”的“逻辑余项”，使结果过于简化，没有根据理论和实际情况进行评估[39]。因此，本研究选择中间解（复杂解）作为解释地方创新经验被中央吸纳推广的分析路径。

为了抽取提炼地方创新经验被中央吸纳推广的模式，本研究参照Fiss的做法，将同时出现在简约解和中间解的条件视为核心条件，只存在于中间解的认定为边缘条件[40]，进而根据条件变量的分布情况以及交互项之间的逻辑关联对上述四条路径进行合并，将中间解中的M1与M2、M3合并，并与特定的政策创新扩散案例相结合，归纳总结出中国治理场景中地方创新经验被中央吸纳推广的两条路径：关键行动者助推模式和条块建构模式，具体如表6所示。

1关键行动者助推模式

关键行动者助推模式包含了三条路径。其中，路径M1：议题显著性*～可试验性*～横向组织学习*～纵向业务建构*政策企业家，其一致性为1，能解释526%的案例；路径M2：议题显著性*～横向组织学习*纵向业务建构*政策企业家*新闻媒体，其一致性为1，能解释1579%的案例；路径M3：议题显著性*～可试验性*横向组织学习*政策企业家*新闻媒体，其一致性为1，能解释2103%的案例。该模式显示了在一定条件下，政策企业家的参与、作用可推动地方创新经验上升为国家政策。作为政策过程中的关键行动者，政策企业家主要是通过模仿机制和咨询机制来推动地方创新经验被中央吸纳推广。模仿机制多与业务系统内政府官员的行政活动密切相关。地方主政官员为了在同行竞争中获得优势，会选择借鉴、吸收外来政策经验以降低因创新的不确定性带来的高额损失、提高政策执行的合法性和社会接受度[41]。专家学者、社会组织、媒体人等利益相关者作为行政系统外的社会力量，则是以知识生产和决策咨询为契机，向中央递交相关的咨询报告、政策建议，客观上也加快了地方创新经验的纵向传播扩散。

“三明医改”政策经验的成功推广为观察、理解政策企业家在创新扩散中的助推作用提供了一个典型案例。2001年起，詹积富开始担任三明市药品监督管理局局长并兼任党组书记。一线的工作经历让他认识到了三明医疗卫生事业发展的深层矛盾：居民巨大的医疗服务需求与紧张的医保基金不相匹配，“看病贵，看病难”问题持续加重，医疗卫生体制到了不改不行的地步。2012年2月，三明市召开专题会议讲座，明确了“三医联动”的改革路径，即在政府的行政主导下，以提高办医效率、降低居民看病费用为目标，对医药、医保、医疗进行价格监管、转移支付和员工薪酬考核制度等方面的改革。在詹积富大刀阔斧的改革下，三明医改成效显著。那么，三明医改为何会在全国范围内扩散开来，并上升为国家政策？一是得益于主政官员的行政推动。时任福建省委书记的尹力在调研三明医改时曾多次明确强调，希望将改革进行到底，并动员省内其他地市进行考察学习。二是国务院医改办安排常驻联络员和相关领域的专家、学者进驻医改小组，为决策过程提供智库支撑，以保证三明医改能在解决本地实际问题的基础上产生更大的示范效应。在政府官员、专家学者、新闻媒体等关键行动者的推动下，三明医改的创新经验成功上升为国家政策，并在全国范围内扩散开来。

2条块建构模式

路径M4：议题显著性*可试验性*横向组织学习*纵向业务建构*～政策企业家构成了条块建构模式，其一致性为1，能够解释1042%的案例。该模式显示了建立在试点基础上的地方创新经验上升为国家政策时需要经历条块系统的层次建构。条块系统的层次建构大多是以上级政府的决策部门与相应的职能部门为主展开的业务指导、内容分析与科学论证，其目的是为了验证地方创新经验的有效性，以不断拓展其适用边界。条块分割的业务职能划分使得不同场域内的责任主体和业务主体参与到政策过程当中，就创新方案发表不同意见，在组织化学习中凝练形成系统性知识，经由上级政府及相关职能部门的“建构、编码、转译”，进而传输到中央政策层面。

此处选择新农保政策作为条块建构模式的解释案例。2007年宝鸡市获批成为新型农村社会养老保险改革试点，在不断摸索的过程中逐步形成了以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础，家庭养老、土地保障和社会救助为补充的综合型农村养老保险政策体系。为进一步推进新农保政策的落地实施，宝鸡市成立专项工作领导小组，负责组织、协调、处理新政策的具体操作问题。政策出台后，专项工作小组又走家串户，了解农户的后顾之忧，把政策带到基层去。之后，陕西省劳动和社会保障厅在考察、听取了宝鸡市的工作汇报与政策实施情况后，将新农保政策与其他社会保障政策相衔接，形成了政府支持下的多级政策兼容体系。随着试点改革成效的不断凸显，国务院分管部门（财政部和人社部）多次下驻到宝鸡市进行实地调研、项目评估，参与审议方案内容，针对报销比例、覆盖人群等专业问题提出相关建议，推动新农保制度形成稳固的政策结构。2009年，宝鸡市新型农村社会养老保险的“个人缴费、集体补助、政府补贴”三结合模式被写入中央政策文件，并在全国范围内扩大试点范围。

（三）稳健性检验

为了尽可能地降低因参数设定给结果分析带来的影响，本研究采用删减案例数和调整一致性阈值两种方法来检验输出的组态路径是否具有稳健性。具体操作为：（1）随机删除C02、C07、C09、C12、C16、C20、C24这7个案例，在一致性阈值不变的前提下，再次进行组态分析；（2）在保持频数不变的前提下，将软件默认的一致性水平阈值由原来的08调整到085，对地方创新经验被中央吸纳推广的路径进行二次输出。经验证，调适后的结果输出未发生实质性变化，且调整后输出的组态是原始组态的子集，则认为分析结果具有稳健性。

五、地方创新经验被中央吸纳推广的扩散机制分析

上述分析表明，议题显著性与新闻媒体构成了地方创新经验被中央吸纳推广的显著性条件，且不同的条件变量组合形成了关键行动者助推模式和条块建构模式，这两种模式显示了地方创新经验向外扩散过程中所受影响因素的结构性差异。基于上述研究发现，本研究结合具体的案例，在理论对话的基础上，将地方创新经验被中央吸纳推广的扩散机制概括为注意力驱动机制、模仿性同行机制与权威调适机制。这三种机制相互关联、共同作用，形成了地方创新经验被中央吸纳推广的漏斗模型，如图2所示。

（一）注意力驱动机制：地方政府的回应式创新

中国公共政策议程的设置呈现为一种回应式议程设置模式，各级地方政府在有限的时间内将自主进行的创新探索作为回应上下关注、处理某一突发事件与社会问题的工具[42]。在具体的政策过程中，高层决策者的注意力关注对地方政策议程设置和创新政策的扩散起着目标引导与价值约束的作用。对于某项重要或紧迫的社会问题，中央通过“主要领导牵头、相关部门协调、召开专题会议、设立政策试点”等稳定的治理工具向地方传达特定工作阶段的政策安排与重点任务，进而影响地方政府的政策行为选择。注意力约束下的议题显著性对地方政府行为选择的影响分为两个阶段：一是任务感知阶段的议题捕捉，二是创新扩散阶段的优势地位竞争。在议程开始阶段，地方政府以中央释放的政策信号为导向，就领导高度重视、民众热切关注的问题，如医药改革、住房保障、环境治理等问题展开深入讨论。在组织规则、官僚利益和外部压力的影响下，主政官员根据地方的实际情况进行政策创新的“成本收益”考量，选定合适的政策方案[43]。当预判的创新收益大于创新成本时，地方政府就会开启政策创新活动，以回应中央的议题关注，形成领先于其他地方政府的竞争优势。

尽管地方政府的创新形式不一、作用强度有别，但其都受到中央政府的注意力约束。从选定的32个样本案例来看，受议题显著性影响的占比9063%。其中，具有代表性的案例是“美丽乡村”建设。2008年，根据中央新一轮新农村建设要求和浙江省委部署，湖州市安吉县以习近平总书记提出的“两山理论”为支撑，在全国率先开展以“中国美丽乡村”建设为载体的新农村建设探索行动。2015年，安吉模式迅速走红，其创新经验被写入《美丽乡村建设指南》，成为规范和引导全国各地实施“美丽乡村”建设的重要政策指南。

（二）模仿性同行机制：组织之间的多维学习、扩散

在新制度主义看来，当一个组织解决问题的方案不清晰或面临不确定性时，其他组织相似的制度或做法提供了友好的替代性方案，可有效降低因创新经验不足带来的风险和成本损失[44]。在政策企业家、新闻媒体的宣传推广下，地方创新经验突破属地的边界限制向外扩散，受创新扩散影响的地方政府对外来的创新项目进行边际调适，使其嵌入到本土的政策体系。不同政府之间的模仿学习与创新吸纳使得政策原型的效能得到放大，进而为地方创新经验上升为国家政策创造机会。河长制这一创新政策于2007年在无锡市率先实施，随后江苏省内宿迁、盐城、泰州、淮安4个地市相继跟进、采纳。2010年，河长制被江苏省确立为应对水污染、加强流域保护的重要制度方案。20132016年间，浙江、天津、福建、海南等7个省（市）陆续推行河长制，并取得显著成效。这种由省内的模仿性同行到省际的学习扩散增强了上级部门和社会公众对创新政策的认可度。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于全面推行河长制的意见》。至此，河长制上升为国家政策并在全国范围内推广实施。

（三）权威调适机制：政策上升的结构性修正

从实践来看，地方创新经验由“地方”到“中央”的转变需要经历严格的科层筛选与权威调适。在政策上升的过程中，中央对来自不同地方、不同层级、不同领域的创新政策进行权威调适，发挥着“闸口”作用。这一作用主要体现在两个方面：一是对于有重大社会需求、政策效果明显的地方创新项目，中央会强化注意力关注，通过指派专家、举办专题研讨会等形式对其进行干预指导，使得创新政策能够与已有的政策体系相衔接，并被全国其他地方所接纳、吸收。譬如，2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“网格化”写入其中，提出“要以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”。2017年8月，原国家质检总局发布了《城乡社区网格化服务管理规范》，该文件进一步明确了网格化管理的建设标准。二是对于未达到预期效果、存在风险隐患的地方创新项目，上级政府和中央则会根据创新走势适时调整政策安排，或是叫停不可持续的项目。如曾经火爆一时的“公共自行车项目”就因用户资金被挪用、车辆违规乱停乱放等问题一度被各地叫停。2017年8月，中华人民共和国交通运输部发布的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》就明确提出“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”。中央的这种政治性介入与结构性修正既赋予了地方创新项目以更高的合法性、打消了因创新的模糊性和不确定性给地方政府带来的顾虑，又在规避风险的前提下加速了创新经验的扩散推广[45]。

六、结论与展望

（一）研究结论

地方创新经验被中央吸纳推广是一个复杂的多层级治理过程。受组织内外多重因素的影响，不同地方创新经验向周围扩散、向上传递的结果存在差异，并形成了组态化的上升路径。本研究运用csQCA对32个政策创新的扩散案例进行定性比较分析，研究发现：

一是在“政策属性政策扩散网络政策环境”的三维分析框架下，“议题显著性”和“新闻媒体”两个条件变量在地方创新经验被中央吸纳推广的过程中具有显著性影响。这也说明了中央的议题关注以及特定的传播渠道对地方创新经验的传播扩散有着重要的推动作用。二是地方创新经验被中央吸纳推广的组合路径呈现为关键行动者助推模式和条块建构模式两种类型。其中，条块建构模式显示了地方创新经验被中央吸纳推广的一般程序，地方创新经验的纵向传播扩散会经历上级政府及相应职能部门的业务建构。这种属地性的圈层建构反映了政策变迁的层级上升特性，即上级政府对更下一级地方政府的政策创新活动负有责任，并通过特定的方式检验政策适用的科学性与稳定性。关键行动者助推模式则与“政策企业家”相关联，某些地方创新经验的产生、向上传递依赖于特定行动者的力量。三是从政策过程的整体性视角来看，地方创新经验被中央吸纳推广受注意力驱动机制、模仿性同行机制和权威调适机制的综合作用。特定时期内高层既定的注意力关注对地方政府的创新议题产生引导作用，组织之间的多维学习、扩散使得政策原型的有效性得到放大，而中央对地方创新经验的结构性调适与权威认可则决定了其最终能否在全国范围内推广实施。

（二）不足与展望

政策的创新与扩散是当代公共管理学研究的核心命题之一。本研究基于中国国家治理的场景，采用清晰集定性比较分析方法对地方创新经验被中央吸纳推广的扩散机制做了深入分析，突破了单案例研究的局限性，对解释中国政策体系的变迁与发展具有重要的理论意义。然而，本研究也存在以下不足：一是设定的条件变量相对有限，且编码过程具有一定的主观性，这可能在一定程度上限制了研究结论的解释力。二是定性比较分析方法缺乏对时间维度的考察，可能会出现理论不饱和与组态不稳定的问题。此外，被中央吸纳的地方创新经验一定会在全国范围内推广吗？如果不是，又是什么原因影响了地方创新经验的推广进程？上述问题仍需在今后的研究中作进一步回答。

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A Study on the Diffusion Mechanism of Local Innovation Experience

Absorbed and Promoted by the Central Government：Qualitative

Comparative Analysis of Clear Sets Based on 32 Cases

Peng Yang / Peng Xiaobing

Abstract：The vertical expansion of local innovation policies into national policies is an important path for the transformation and development of Chinas national system In order to empirically analyze the diffusion mechanism of local innovation experience being absorbed and promoted by the central government， this paper adopts the Clear Set Qualitative Comparative Analysis （csQCA） method and selects 32 local government innovation projects involving four areas： “ecological construction， social governance， public services， and administrative reform” According to factors affecting the diffusion of policy innovation， we construct a threedimensional framework of “policy attributespolicy diffusion networkpolicy environment”， using “issue significance， experimental， horizontal organizational learning， vertical business construction， policy entrepreneur， and media” as conditional variables The research has found that the issue significant and the media have a significant impact on the transformation of local innovation experience into national policies The vertical dissemination and diffusion path of local innovation experience can be divided into two types： the key actor assistance model and the block construction model， among which the block construction model is a general link in policy innovation construction and development In terms of diffusion mechanism， local policy innovation is the understanding and redistribution of established attention from senior management Inter governmental organizational learning and imitation of peers amplify the effectiveness of policy prototypes， while authoritative adjustment in the vertical dimension endows local policy innovation with legitimate legitimacy Under the influence of these complex mechanisms， local innovation experience ultimately achieves transformation from “local” to “central”

Keywords：Local Innovation Experience;Absorptionpromotion;Diffusion Mechanism;Qualitative Comparative Analysis

（责任编辑矫海霞）