检察环境公益诉讼实践现存问题及其对策

摘 要：《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的出台建立了我国现行的检察环境公益诉讼制度。以S省D县检察院开展的检察环境公益诉讼为出发点，从微观角度分析其在司法实践中存在的证据线索获取困难、诉讼管辖混乱、环境污染造成的损失难以确定、惩罚性赔偿金难以管理等问题。为解决这些问题，更好建设检察环境公益诉讼制度，未来应当加强检察院与行政机关、公民的联动衔接，多途径收集线索；探索建立检察院内部跨区域合作机制，减少在异地管辖、集中管辖背景下程序衔接不畅的问题；引入专业组织和专家辅助人对环境污染定损，并提供相应修复建议；明晰公益诉讼案涉赔偿金的使用和管理制度，由省级以上检察院建立环境损害赔偿基金会。

关键词：环境公益诉讼；跨区域管辖；惩罚性赔偿金管理

中图分类号：D925文献标志码：A文章编号：1672-9684（2024）03-0107-10

党的二十大报告明确提出了“完善公益诉讼制度”的新要求，作为生态文明法律制度的重要组成部分，环境公益诉讼成为守护绿水青山和民生福祉的重要法治防线。相较于其他类型的公益诉讼，虽然环境公益诉讼制度已作为成熟的制度建立并运行了多年，但是在环境公益诉讼类型范围不断扩大以及环境破坏方式多样化的今天，立法以及司法解释尚未予以明确与完善，环境公益诉讼制度在司法实践中落入举证难、管辖难、执行难的困境，尚未发挥其应有作用。而作为国家法律监督机关的检察机关，自环境公益制度建立以来，早已成为环境公益诉讼起诉人的绝对主力军，但目前多数检察院在处理上述问题时尚处于摸索阶段。本文将以D县检察院在处理生态环境公益诉讼案件时的举措为突破口，分析检察环境公益诉讼制度存在的问题，并在此基础上探寻解决办法。

一、文献回顾与问题提出

我国环境法治随着外交事业而产生，并伴随我国内部环境问题诉求与外交力度的增加而不断发展完善。1972年我国首次参与联合国人类环境会议后，我国政府开始意识到环境问题的严峻性和重要性，至此，我国开始了环境法制的漫长探索与曲折前行之路^［1］30；1982年蔡守秋首次将“环境权”引入我国法学理论^［2］，并在之后二十多年时间里进行了理论初探与个别尝试；直至2005年，环境公益诉讼制度才成为我国法学界的一大研究重点^①。2013年《民事诉讼法》的出台，正式从法律层面明确了公益诉讼这一类型，并且将环境公益诉讼列于各类公益诉讼之首，至此，环境公益诉讼制度的建设正式拉开了序幕。

当下学者多从环境公益诉讼制度立法规定以及理论渊源上找寻问题，提出诸多完善建议。学术界对检察公益诉讼的研究随着我国立法的不断发展变化，形成了检察公益诉讼理论研究、检察环境公益诉讼试点探索到立法确认以及制度探索与发展的整个过程。

在检察机关进行公益诉讼试点工作之前，学术界关于检察公益诉讼的研究主要围绕检察机关参与到公益诉讼制度的可行性、必要性以及设立依据等问题进行论证。汤维建在对比美国公益诉讼模式后，认为应当赋予我国检察机关公益诉讼权；江伟、杨剑从民事诉讼的对立基本结构和当事人理论两个角度，阐释了检察机关的诉讼地位应当属于原告和形式上的正当当事人。在认定检察机关具有公益诉讼的诉讼当事人地位的基础上，洪浩、邓晓静在《公益诉讼检察权的配置》一文中，提出了检察民事公益诉讼的困境，主要包括受案范围模糊、具体程序规则缺失、立法尚未赋予和认可检察机关民事公诉权。但并不是所有的学者都支持建立检察民事公益诉讼制度，认为这会扭曲民事诉讼的程序构造，与国家机构职能设置不相符合。在2015年7月全国人大常委会试点授权检察机关提起公益诉讼到2017年正式立法确立检察公益诉讼制度这段时间，学术研究主要围绕试点探索展开相应研究，包括以下几个方面：第一，检察民事公益诉讼试点问题。该部分的研究与前一阶段反对检察公益诉讼制度的学者担心的问题具有重合性，主要围绕着起诉时检察机关作为原告的合法性和合理性问题、诉讼结构和处分权问题、裁判结果的既判力问题等。第二，公益诉讼基本性质问题研究。环境民事公益诉讼制度的建立时间早于环境行政公益诉讼制度，学术界对主模式到底是环境民事公益诉讼，或者是环境行政公益诉讼，抑或者是两元并存的模式进行了探讨。在此基础上，刘超、丁国民、高炳巡等学者认为公益诉讼应该作为独立的一类诉讼，需要设计出突破现行三大诉讼分立格局的专门公益诉讼机制。在检察公益诉讼制度正式被立法确认后，学术界对环境公益诉讼制度进行了更深层次的研究。江西省高院副院长胡淑珠提出，司法实践中存在重制裁轻修复的司法理念偏差，需要从制裁为重向修复为主的恢复性司法理念转变^［3］。陈晓景认为，当下损害救济与环境风险预防背离，需要对相关理论予以优化^［4］。而针对司法实践中检察环境公益诉讼案件量少的情况，曹明德认为需要对“公共利益”作扩大解释以保障公益诉讼案源^［5］；张翔认为，必须根据环境公益诉讼中环境治理的定义，注重生态实质修复与程序协同使用，以实现关注环境治理效果的要求^［6］。

通过前述文献回顾，我国检察环境公益诉讼制度的研究已经开展多年，学者围绕检察公益诉讼的理论和实践进行了大量研究，针对面临的困境提出了有针对性的措施，对我国检察环境公益诉讼制度的建设和发展起到了重要作用。随着社会的高速发展，环境保护会面临诸多新问题，但立法总是滞后的，我国对检察环境公益诉讼制度的立法尚不完整，司法实践中检察机关在处理此类案件时仍存在困境。因此，本文将以自然资源、旅游资源丰富的D县检察院处理的生态环境公益诉讼案件为突破口，从检察院发现线索到提起诉讼到最终执行这一套完整的检察环境公益诉讼流程，从基层检察院的角度，从微观层面分析当下环境公益诉讼制度在司法实践中存在的问题，并在此基础上有针对性地探寻解决办法。

二、检察环境公益诉讼司法现状及问题

公益诉讼制度开展十余年，而作为公益诉讼之首的环境公益诉讼（详情见表1），在司法实践中已有较多案件。本文将通过对我国环境公益诉讼发展情况进行分析，探索当下检察环境公益诉讼现存问题，并在此基础上寻找解决办法。

（一）实践情况

2023年6月5日，最高法发布《中国环境资源审判（2022）》《中国环境司法发展报告（2022）》，总结了2021—2022年期间我国司法领域对环境资源领域的审判成效。结合最高法发布的历次《中国环境资源审判》及2015—2021年“两高”发布的典型案例及指导性案例的数据，我国环境公益诉讼主要情况如下：

第一，环境公益诉讼民事案件多于行政案件，且大多数民事公益诉讼系刑事附带民事公益诉讼。我国环境公益诉讼案件数量逐年增加，至近几年数量趋于稳定。2020年，全国法院审结环境公益诉讼案件共计3 557件，2021年全国法院受理环境公益诉讼案件5 917件，审结4 943件，2022年全国法院受理环境公益诉讼5 885件，审结4 582件。从案件类型看，2021年我国环境公益诉讼案件中，环境刑事附带民事公益诉讼案件数量占比达89%，环境民事公益诉讼占比为8%，环境行政公益诉讼占比最少，仅为3%。

第二，跨行政区划检察、审判体系建立。由于环境污染、破坏的影响范围广，为适应生态环境保护系统性、整体性的要求，各检察机关之间建立合作机制，跨行政区划进行协作配合，推动公益诉讼工作。同时，各地法院结合特殊生态环境区域保护需求（如长江流域、黄河流域、珠江流域等），推进以生态系统或生态功能区为单位的跨行政区划环境资源审判机构建设^［7］。在此基础上，为了更加集中、专业地解决环境问题，全国建立多个专业化法院和法庭。截至2022年12月，全国法院设立环境资源专门审判机构或组织共2 426个，相较2021年，同比增长12.89%^［8］4。

第三，案件类型逐渐丰富且出现混合型特征。除了传统的大气、水、土壤、海洋、森林等传统要素的环境公益诉讼外，近年来的环境公益诉讼案件类型还涉及鸟类、濒危植物、湿地、自然保护区、文物、自然遗迹、乡村等各类生态环境要素，呈现出多样化、新型化的特点。与此同时，除开单一要素的环境公益诉讼外，据《中国环境司法发展报告（2021）》显示，混合污染型案件的数量比例占所有环境侵权案件数量之最，达到29.55%，环境污染交叉混同发生频繁。

第四，责任承担形式主要以赔偿损失为主。环境侵权案件的责任承担形式较为单一，主要以赔偿损失、消除影响、停止侵害和排除妨碍为主，其中赔偿损失适用最为常见，占比55.0%。在此基础上，环境公益诉讼也适用惩罚性赔偿。虽然2022年最高院与生态环境部等13家中央单位联合印发《生态环境损害赔偿管理规定》，但是该规定尚较笼统，对于赔偿金的计算基准和最高倍数限制认定标准尚未进行明确规定。

（二）检察公益诉讼现存问题

由于环境破坏的隐秘性和分散性，环境修复的长期性和复杂性以及损害救济的特殊性，环境公益诉讼存在举证困难、管辖混乱、损失难定以及惩罚性赔偿金处理不明等司法实践问题。当前法律和司法解释尚未作出明确规定，以致环境公益诉讼制度运行不畅问题日渐浮现。

1.难以获取线索

根据最高法发布的数据，即使作为我国公益诉讼之首，环境公益诉讼的案件数量也并不多，且大部分案件系刑事附带民事公益诉讼。究其原因，除破坏环境的行为隐蔽性、破坏结果的滞后性等因素外，检察院获取线索的途径也较少。在司法实践中，检察院的线索来源主要包括两类：第一，外部线索，该部分线索主要来源于法院、行政部门移送，部分来源于公民举报；第二，内部线索，主要来源于检察机关刑事部门移送线索，部分系检察院在履行法律监督职能时在巡查过程中发现的线索。环境公益诉讼制度的建立使本应由行政机关承担的行政责任部分转换为检察院、法院的司法责任，使检察院突破了法律监督机关的监督职能范围，要承担相应的巡查、收集线索的工作^［9］。而大量破坏环境的行为都是在污染预备阶段或者初期，依靠检察院自己寻找线索较难。

2.诉讼管辖混乱

环境公益诉讼分为行政环境公益诉讼和民事环境公益诉讼。法院对行政案件主要通过集中管辖的方式减少行政干扰，而民事公益诉讼因涉及国家、社会公共利益，一律由中级人民法院进行管辖。两类环境公益诉讼的管辖规定使得污染地检察院无权提起相应诉讼，管辖存在一定混乱，而管辖问题也会最终涉及到检察院对案件后续执行监督的问题。

（1）行政公益诉讼管辖混乱的突出表现

当环境问题涉及到行政机关职责时，检察院需要对相应的行政机关提出诉前检察建议，如果相关机关没有及时进行整改或整改不彻底，检察院可以提起环境行政公益诉讼。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定：基层检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层法院管辖。但是当下为了司法公正，最大程度减少地方保护，最高人民法院于2013年1月4日发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，大多数试点地方针对行政诉讼采取异地管辖来解决此问题。虽然这一改革有利于法官最大限度不受到行政机关的干扰而作出裁判，但是交叉管辖对于检察院而言，无疑增加了起诉负担。并且对于异地审理而言，法院法官可能会因不熟悉当地环境情况而无法作出正确判断。以C市为例，为了“内部去行政干预，外部去地方干扰”，C市范围内的行政案件按照“首尾相接、循环交叉”的方式进行分组管辖^［10］。D县检察院曾于2021年提起一起环境行政公益诉讼，该案起诉至本地法院时被告知该地行政案件由X县法院进行管辖和受理，而后D县检察院向X县法院起诉，但X县法院因对D县污染损害情况不清楚，最终该案由C市法院指定D县法院进行管辖。

（2）民事公益诉讼地域管辖与集中管辖的冲突

一般情况下，对民事环境侵权案件按照属地原则由侵权行为地或者被告住所地法院进行管辖和处理。但是随着国家对国家利益、社会公共利益的重视，法律规定第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。与此同时，当下各地为提升办案质量和效率，因地制宜探索建立专门法庭，对部分涉及同种类型的案件，采用集中管辖并建立审理专业化审判机构进行处理。以四川省为例，2021年4月，四川大熊猫国家公园生态法庭建立并受理成都市等7个市（州）20个县（市、区）行政区划内的环境资源刑事、民事、行政以及相关恢复性司法执行案件。在此情况下，辖区内所有的环境民事公益诉讼都交由该法庭进行审理。以D县辖区内Z某非法捕捞水产品一案为例，被告住所地以及行为发生地均为D县，但是专门法庭的建立，使得案件的管辖权归属于四川大熊猫国家公园生态法庭，但是之后由于新规出台等因素的影响^②，该案最终由C’检察院向C’人民法院提起诉讼，结案后由C’检察院承担执行监督职责。无论是按照一般管辖规定由C市法院受理民事公益诉讼案件，亦或为保护环境由C’法院集中管辖环资案件，作为污染发生地的D县检察院均无权提起诉讼，并在结案后无法承担当地后续生态恢复监督职责。

通过D县环境公益诉讼的个案审理情况可以窥见，在当下突破了地域管辖原则的集中管辖或交叉管辖制度，或多或少都会造成管辖混乱的问题。一方面，非当地法院可能对生态环境破坏以及恢复情况不了解，审理起来较为困难；另一方面，由于侵权行为未发生在起诉检察院辖区，起诉检察院对生态环境的恢复和监督可能不如当地检察院细致。而作为侵权地辖区的检察院，对该案的审理进度与执行情况需与起诉的检察院沟通后才能得知案件进度。

3.难以确定环境损失

环境污染的损失包括直接损失和间接损失。一般情况下，生态环境损害案件中损害行为所造成的直接损失是比较容易确定的，一般按照其侵权行为所获得的利益以及损害物品的市场价格进行计算。但是生态环境是统一的有机整体，整体性理念是建立在生态系统各部分的不可分割性和各环境要素的整体演化规律基础之上的对自然的认知。部分环境损害行为可能具有区域性，但是其行为所造成的环境污染和生态破坏是牵一发而动全身的，并且环境污染所造成的损害具有潜伏性和长期性。在此情况下，生态环境损害行为所造成的间接损失难以仅通过检察院的审查确定。以非法捕捞行为所造成的损失为例，直接损失多为对所捕捞的鱼产品的价值定价，但是其捕捞行为对流域内水生生物生长和繁殖、流域环境都会造成一定损害，这些间接损害需要进行专业评估。

4.惩罚性赔偿金处理不明

民事赔偿责任一般是以权利救济为目的的填补性赔偿责任。但环境法具有特殊性，传统的填补性损害赔偿，往往只能进行事后弥补，而难以预先规制。在此情况下，我国在《民法典》中明确规定侵权人违反规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿；2022年最高人民法院发布了《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》。这一领域惩罚性赔偿法条的出台，体现出对相关事故的预防和法律的谨慎原则，并将损害赔偿的预防功能提升到超越赔偿功能的高度，从而遏制相关行为的发生。对于公益诉讼领域是否能够适用惩罚性赔偿这一问题，最高检于2022年公布的以生态环境领域公益诉讼为主题的第四十批指导性案例中，出现了检察机关对一家涉化企业提出惩罚性赔偿金诉讼请求的民事公益诉讼，其答案不言而喻。但随之而来的问题也十分明显——检察院提请诉求的惩罚性赔偿金该如何保管和使用？受污染影响的被侵权人是否能从中获得分配？在法律没有明确规定的情况下，检察机关诉求的惩罚性赔偿金是否只能上缴国库？当下司法多采取“一诉了之”的态度，现行立法与司法解释对环境公益诉讼案件的生态修复金的管理以及使用尚无明确规定，容易导致赔偿款衍生出新的腐败问题^［11］。实践中，法院会在判决中写明被告需要承担的环境损害赔偿数额，但是具体支付到哪个账户，各地规定大相径庭。由于缺乏统一的监管和使用主体，即使在相关资金汇入专门账户之后，资金大多没有发挥出其应有的作用，反而“沉睡”在账户中^［12］。根据国家审计署2020年度生态环保资金审计报告，部分地区甚至出现生态环保资金被骗取或挤占挪用的情况^［13］。

三、检察环境公益诉讼实践问题解决的优化路径

实践总是先于理论与立法。针对当下检察公益诉讼制度中存在的诸多问题，笔者以D县检察院为出发点，在此基础上放眼全国检察机关进行的实践探索，总结各地实践经验，结合理论以及我国现实情况，针对上述问题一一探寻相应解决办法，促进环境公益诉讼制度的完善与发展。

（一）拓宽证据收集渠道

1.加强司法行政联动与衔接

在环境监管过程中，行政机关作为社会管理的最主要机关，参与社会组织和个人的监管，因此对社会主体是否实施了环境污染的行为以及相关信息掌握较为全面。检察机关作为司法以及法律监督机关，其对环境进行专业监测的技术难以达到行政机关的高度。因此在发生环境损害案件时，更多时候行政机关是第一发现人。为了更好对环境损害行为进行打击和预防，需要加强检察机关与行政机关之间的联动和衔接。最高检于2019年发布了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，这一意见的发布，表明了在生态环境检察公益诉讼中，行政机关将会起到举足轻重的作用。

以D县检察院为例，D县作为S省C市具有丰富旅游资源以及林业资源的县，为了更好地发挥司法服务保障生态改善、绿色发展职能的作用，D县检察院探索建立了C市首个“林长+检察长”的协作机制。通过设置派驻林长办检察工作室，建立联席会议、信息共享、线索移送、巡查督查、协作支持等制度，强化检察监督与行政执法衔接配合、同向发力，形成“林长+检察长”“1+1＞2”的叠加效应，构建林业生态大保护格局。D县检察院的这一做法，使该辖区内环境保护监察工作落到实处，在一定程度上加强了对污染的预防和监督。未来，环境公益诉讼制度下检察机关与行政机关的互动必不可少。检察机关与行政机关之间的协作，既能保障检察机关第一时间发现环境损害并获得线索，又能保障行政机关获得司法的“钢牙”，为环境执法提供强有力的后盾^［14］89。

2.检察院建设举报平台

环境监管不仅是行政机关和检察机关的职责，同样也是全体公民的责任。针对线索收集困难这一问题，可以发挥群众优势，在借助互联网的前提下，加大对环境破坏行为的打击力度。D县检察院不仅在该院官网设置“检察长信箱”方便公民举报，同时在微信公众号中设立随手拍，以此更好更便捷收集举报信息。D县检察院的这一措施，不仅发挥了群众作用，拓宽了检察机关线索收集渠道，将污染控制在最小程度，同时也在一定程度上对群众进行了污染行为防范和打击的宣传教育，有利于公民参与环境保护。

基于此，检察机关可以借鉴D县检察院这一做法，抓住“互联网+”这一势头，搭建一定的举报或反馈平台以收集相关线索。未来可以适当引入奖励机制，提高公民参与积极度，鼓励公民与违法犯罪行为作斗争。

（二）加强跨区域管辖中检察机关的内部协作

由于环境破坏周期长、影响范围广，某一环境破坏案件可能涉及多个行政区域，针对于此，跨区域协作、环境公益诉讼案件集中管辖是未来大势所趋^［15］。但是在这一趋势的改革过程中，检察院、法院内部沟通与协作尚存在诸多问题。对于法院的管辖混乱问题可以通过后续政策的完善进行解决，在此不再赘述。这部分主要讨论异地管辖后检察院如何对案件进行更好的起诉与监督。前述所说，当下异地管辖的环境公益诉讼，主要存在两个问题：一是异地管辖后受理案件的法院对污染地生态情况不如当地法院了解；二是异地管辖审结后由起诉的检察院监督执行可能不如当地检察院细致。针对这两个问题，可以探索建立检察院内部协作机制，以减少检察院对案件信息不了解、资源不对等的情况。

1.当地检察院派员出席庭审

《人民检察院刑事诉讼规则》第九条规定，上级人民检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理案件。虽然这一规定仅适用于刑事案件，但是我国检察机关的领导体制使该办案方式在其他案件中运用也具有一定法理基础。在异地管辖、集中管辖的规定下，案件的处理多是在当地检察院审查结束后，将相关证据材料移送给对应检察院提起环境公益诉讼。若异地管辖起诉的检察院非当地检察院时，可以通过上级检察院指派当地检察院人员出席庭审，针对当地的生态环境以及污染情况进行讲解说明，帮助法官更好了解案件情况，以此保障案件更稳妥地处理。

2.由当地检察院执行监督

一般来说，环境公益诉讼案件审结后，除对当事人进行罚款外，较多判决要求其对毁坏的环境恢复原状或采取其他补救措施恢复生态（如放生水生生物、植树造林等）。一般由起诉的检察院履行执行监督职责，但部分恢复生态的行为需要花费较长时间，监督效果因跨区域会存在一定程度的减弱。在此情况下，可以考虑将案件的执行监督交由当地检察院，一方面，可以减少跨区域监督造成的资源浪费；另一方面，当地检察院对本地的生态环境更为了解。

（三）引入专业组织合作定损

前述所说，在生态环境损害案件中，损害行为所造成的直接损失是比较容易确定的，但是环境污染所造成的损害具有潜伏性和长期性，在此情况下，生态环境损害行为所造成的间接损失仅通过检察院的审查难以确定，污染环境定损与生态环境修复都需要进行鉴定。在司法实践中，鉴定费用往往不是一笔小数目，最高法也规定生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，可以参考负有环境资源保护监督管理职责的部门意见、专家意见等予以合理确定。在此情况下，引入专家证人十分必要。

以D县为例，该院处理了一起非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案件，当事人的非法捕捞行为所造成的直接损害价值仅为300余元，但是D县检察院邀请了D县农业农村局进行生态损害评估，并参考了其修复意见，认为所造成的损害总量为6 700余元，并且建议在该县斜江河流域适宜水域投放当地土著鱼类苗种，并对苗种类别、苗种规格、苗种价值（不低于所造成的损害总量）、苗种投放时间提出了相应建议。而后D县检察院采纳该建议，采取非罚款而是投放鱼苗这种恢复生态原状的方式对案件进行处理，更加有利于生态环境的恢复与保护。同样，D县检察院在处理另外一个非法采矿的案件时难以定损，于是寻求环境保护科学研究院对该案造成的生态环境损失进行计算，在听取相关意见后进行了起诉。

可以看出，虽然检察院在审理案件时都有引入专家证人定损的意识，但是由于各地检察院遇到的此类型案件并不多，处理往往都采取“遇到一个案子再想办法去找人定损”的心态，一旦遇到大规模或新类型的污染案件，检察院可能难以找到与之匹配的组织机构。未来需要在立法上建设较为完整和具有可行性的定损规则，或可以探寻与专业机构组织的合作（如环科院、鉴定所、环保组织等），更为全面与专业地对涉案当事人所造成的生态环境污染定损，并获得较为科学的解决办法。检察院借鉴这些专业机构组织的意见并以此为基础提出诉讼请求，不仅能解决定损问题，对案件背后的生态环境污染修复也能起到重要作用。

（四）明确赔偿款管理方式

1.环境公益诉讼赔偿资金与生态环境损害赔偿资金合并管理

现行法律对公益诉讼赔偿款项的使用管理仍未进行统一规定。2014年出台的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》首次规定了环境公益诉讼案件赔偿款项的用途，而后各地检察院对其进行相应探索；2020年4月《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》的出台，规定了环境民事公益诉讼的损害赔偿资金和生态环境修复费用的参照标准；而后《民法典》的出台规定了生态环境侵权惩罚性赔偿，扩大了环境公益诉讼的索赔范围。上述规定有意区分了环境公益诉讼案件赔偿资金与生态环境修复费用，使得生态环境损害赔偿资金与环境公益诉讼赔偿资金在进行管理时存在不同的政策，在当下各地法院进行的司法探索中，对于两类费用仍然是分开监管的（详情见表2、表3）。

通过上述两个表格可以看出，这两类资金的属性、来源和用途基本上存在高度竞合，分开监管使用不仅不利于资金使用效益最大化，反而人为加大了资金管理使用的难度和成本^［16］。在此情况下，对于两类资金的合并管理是具有必要性的。

2.省级以上检察院建立环境损害赔偿基金会

从表2中可以看出，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》并没有对资金管理进行细化，这主要是考虑到地方财政体制与资金管理方式各有不同，所以并没有直接统一规定^［17］。虽然当下未有立法对公益诉讼赔偿款的使用进行明确，但是各地已经进行相应探索，主要存在以下两类：第一类，收归国有，包括作为地方政府非税收入和直接上缴国库；第二类，专设账户进行管理使用，根据设立账户的主体不同，分为了政府专项管理资金、法院执行款专用存款账户、检察院环境公益资金专用账户以及环境公益组织专设基金。

实践中探索的各类管理方式各有优势，但是由于环境公益诉讼的特殊性，专项资金的使用需要明确三点：第一，资金使用具有及时性；第二，资金使用透明性强；第三，资金管理组织具有公信力。由于赔偿金使用目的包括及时修复环境、防止污染扩大，因此资金使用强调及时性。在此情况下，上缴国库、法院执行款专用存款账户、地方政府非税收入这三种在“公权力主导下的资金管理模式”可能无法满足及时性的要求，且存在与其他款项混同的可能，无法做到专款专用^［18］。另外，作为环境公益诉讼案件的惩罚性赔偿，其目的是为了保护国家、社会公共利益，因此需强调赔偿金运用的透明度，通过社会监督等方式保障其公益性。最后，管理专项资金的组织或机构需要具备公信力，一旦出现巨额赔偿款，如管理赔偿金机构的公信力不足，容易产生资金使用信任危机。在此情况下，由省级以上检察院探索建立环境损害赔偿基金会，是最能满足前述三点的管理模式。

独立的环境损害赔偿基金会，其设立的目的就是保障生态环境修复，专款专用能够保障资金使用的独立性和及时性。基金会本身具有公益性和非营利性的特点，且由作为法律监督机关的检察院建立，更能保障案件处理的公开透明度，以此保障公众的知情权。由省级以上检察院建立独立的基金会一方面可以保障其公信力，另一方面也可以打破地域限制，更有利于跨区域污染的治理与修复。

四、结语

我国环境公益诉讼开展虽已有十余年，但是司法尚未建立起完全符合我国生态文明建设要求的体制机制。监察机关的建立，更进一步推动了检察机关履行其作为国家法律监督机关的职责。当下检察院正处于业务转型改革的关键时期，作为国家治理体系的重要组成部分和公益诉讼起诉人的主力军，检察机关应当在环境公益诉讼制度发展的实践中探索针对当下在处理环境公益诉讼过程中存在的困境的新方法，尽快建立起与政府、群众、专业组织的对外合作，与异地检察院、上级检察院的对内协作检察环境公益诉讼制度，使之回应时代发展需求并符合国家发展方向。

［责任编辑：蒋玉斌］

注释：

① 2005年后，学术界对环境公益诉讼的研究文献大幅度增加，仅2005年，CNKI收录的以“环境公益诉讼”为篇名的文献（包括期刊、报纸、硕博学位论文及会议）共计40篇，是以往数量总和的两倍多。

② 成都市中级人民法院2020年7月23日下发了关于大熊猫国家公园成都片区法庭受理案件管辖调整的通知，明确了崇州法院管辖大邑、都江堰、彭州等四地的环资案件。后四川省高院于2021年4月12日发布《关于大熊猫国家公园四川片区环境资源案件集中管辖的意见（试行）》，明确规定由成都铁路运输第二法院熊猫法庭集中管辖。2021年9月9日，省高院与省检察院就大熊猫国家公园四川片区环资刑事案件集中管辖事宜召开联席会，确定一年的试点期限。但这些政策在进行规定后的衔接并不完善，导致实践中不时出现管辖混乱的问题。

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On the Existing Problems in the Practice of Procuratorial Environmental Public Interest litigation and Their Countermeasures

——Taking the D County in S Province as a Sample

LIU Hai-rong，LUO Dan

（School of Law，Sichuan University，Chengdu 610207，China）

Abstract：The promulgation of The Civil Procedure Law and The Administrative Procedure Law establishes China’s current procuratorial environmental public interest litigation system.Taking the procuratorial environmental public interest litigation conducted by the D county of S province as the starting point，the authors，from a micro perspective，analyze the problems existing in judicial practice such as difficulties in obtaining evidence clues，confusion in litigation jurisdiction and difficulty in managing punitive damages.In order to solve these problems and better build the procuratorial environmental public interest litigation system，we should strengthen the linkage between procuratorates，administrative organs and citizens to collect clues in multiple ways in the future.We should explore the establishment of cross-regional cooperation mechanisms within procuratorates to reduce the problems of poor procedural cohesion in the context of remote jurisdiction and centralized jurisdiction.We should also introduce professional organizations and expert assistants to assess the damage of environmental pollution，and provide corresponding repair suggestions.In addition，we should clarify the system for the use and management of compensation funds involved in public interest litigation，and an environmental damage compensation fund should be established by procuratorates at or above the provincial level.

Key words：environmental public interest litigation；cross-regional jurisdiction；administration of punitive damages