区域发展视角下地方政府现代化评价指标体系的构建

李泽欣

摘 要：政府现代化是实现国家治理体系与治理能力现代化的组成部分，更是推进中国式现代化的重要载体。锚定中国式现代化的新定位、新要求，深刻把握区域地方政府现代化的本质要求，基于价值理念与思路从政府组织内部与社会系统两个维度构建地方政府现代化的测度指标体系，既丰富了中国特色社会主义政府理论，又以中国式现代化理论为先导指引区域地方政府实践行稳致远。

关键词：区域发展；政府现代化；指标体系

中图分类号：D63；C93文献标识码：A文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）02 — ００72 — ０5

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”［1］传统的管理方法已不再适应现代化的需要，需不断调整和变革，以促成与特定社会相适应的形态。当前，“建设怎样的现代化政府”“如何测度政府现代化水平”等一系列现实问题成为包括中国在内的后发展型国家无法回避的难题。基于此，本文在中国式现代化理论框架下，基于区域发展视角从中国现实出发探究地方政府现代化的概念与满足区域高质量发展的构成要素，逐步厘清地方政府现代化各维度相互作用，进而构建符合中国国情的地方政府现代化的理论模型，最终形成对各要素的测度系统，以推动地方政府的现代化实践。

一、文献回顾

近年来国内外学者对政府现代化的研究融合管理学、政治学、心理学等多学科理论，侧重于政府改革的过程、政府现代化概念的界定、分析其构成要素等方面，缺乏从区域发展视角出发进而构建政府现代化评价指标体系，既有研究集中于以下方面：

第一，政府现代化转型过程。目前学术界对于政府现代化的转型过程大致分为三个阶段：自新中国成立至1982年，通过精简机构和人员的方式改变权力收放造成的机构膨胀；1988年至2018年，对理顺政府与市场关系、调整中央与地方关系、完善国家公务员制度等管理职能进行优化；2018年至今，机构改革从适应国家治理体系和治理能力现代化的方向推进，将政府机构与党的机构改革协同起来［2］。政府机构的历次改革不仅提高现代政府能力，更推动国家治理现代化。

第二，政府现代化的内涵。理论界虽然对政府现代化的内涵形成了基本共识，但尚未形成统一定论。日本学者曾指出：“现代化是以合理化为目的无限变革的过程”［3］，推进国家治理现代化的关键在于提升政府管理的现代化水平［4］。Jean Hartley等学者认为政府应从自身出发，以更好应对和适应社会发展的深层次变化和矛盾［5］。政府现代化建设应以民主与法制为原则，在自身结构、思想观念、职能机制、管理方式等方面的科学化和规范化促进政府自身能力的提升［6］，以实现与其相关的各种要素及相互关系的合理化，进而适应客观环境及变化［7］。

第三，构建地方政府现代化评价指标体系。20世纪80年代初，英国提出了经济、效益、效率、公平的“4E”评价指标体系反映政府管理中投入与产出的关系。2000年欧盟国家针对公共机构从包括领导力、人力资源管理、战略与规划、合作伙伴关系与资源、流程与变革管理的促成要素与包括员工结果、顾客或公民导向结果、社会结果、绩效结果要素两方面提出通用评价框架。加布里埃尔·Ａ·阿尔蒙德等学者主张从行政体系（体系适应、体系协调）、行政过程（民主、公正、认同）和政策结果（安全、福利、自由）三方面对政府治理进行评价［8］。唐天伟等学者从地方政府治理体系现代化和地方政府治理能力现代化两个维度构建7个二级指标测度地方政府治理现代化的具体情况［9］。基于此，评价政府是否现代化，可从政府组织现代化与政府现代化产出结果两方面来衡量。

综上，地方政府现代化评价研究多基于国家治理现代化的视角，力图从宏观层面构建一套普遍适用的地方政府现代化评价指标体系，但却忽略了各地经济发展、文化背景等差异。在研究方法方面，学者对政府现代化定量评价研究不多，仍以定性为主。在研究内容上多停留于理论层面，集中于政府质量、政府治理改革等方面，研究对象多选取国家或者宏观层面的政府。因此，在区域发展视角下探讨区域高质量发展对政府现代化的要求，有针对性构建地方政府现代化评价指标仍有研究拓展的空间。

二、区域地方政府现代化评价指标体系的理论构建

地方政府现代化建设是推进提升公共服务水平的重要依托，地方政府应形成明确的行政管理体制，完成一系列政府治理改革和创新，以加快构建新发展格局、着力推动区域高质量发展，更好适应国家治理体系与治理能力现代化的总体要求。

（一）理论模型的设计理念

马克思曾指出，“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”［10］。因此，政府的目标应为适应区域发展要求做出相应转变，这就要求地方政府在战略指引下运用多种手段引导各方面力量共同努力，创造有利于地区可持续发展的区域环境，推动区域高质量发展。从实际情况来看，城市化进程的推进使得政府组织管理的层次、范畴变得愈加复杂，这要求地方政府从国家建设和治理的要求出发不断进行重塑。根据宏观层面的战略原则，以区域发展纲要、区域规划纲要为支撑，结合区域高质量发展中地方政府遵循的核心要素，通过构建现代化政府行政体系赋能中国式现代化建设，可以从三个方面理解和把握区域地方政府现代化的本质要求：

第一，充分发挥中国特色社会主义制度优势以更好转化为行政效能。地方政府应充分发挥党统揽全局的领导核心作用，不断加强党的领导地位，发挥党组织调动社会各方力量的协调管理职能，依靠强大的动员与组织力量，发挥社会主义制度可以集中力量办大事的特点和优势，加快推进政府现代化建设。

第二，转变政府职能、优化政府职责体系以提高政府行政水平。政府的职能定位具有一定的导向指引功能，政府应从原来权力代表的行政指令发布者向公共服务者的角色转变，协同政府相关机构科学划分职权，推动政府行政过程中各项职能的协调统一，是不断持续深化行政体制改革的成果，也是提升政府现代化行政水平的关键。

第三，推动政府数字化转型，提升政府服务能力。数字技术是打造高效、透明的创新政府的重要工具，依托数字技术需跨部门、跨层级的不同主体相互协调配合完成以有效提升政府工作效率，利用数字技术优势实现政府组织形式的重组，助力政府自身能力现代化的发展［11］。

（二）理论模型的构建思路

政府现代化水平与行政管理活动紧密关联，政府现代化指标体系不仅是组织内部的结构性指标，而且体现政府在社会系统运作的过程性指标和治理的结果性指标，加之组织边界的客观存在，将地方政府组织运作过程中所凸显现代化水平划分为组织性评价指标和系统性评价指标［12］。在“投入——管理——产出”的框架下，依据线性逻辑关系将政府组织分解为资源、输入、活动、输出、成果及影响等系统运作要素，以厘清地方政府在区域环境系统运行的过程及因果关系。组织现代化评价指标是综合政府的具体特征，反映政府组织内部不断向特定价值目标发展的过程，主要包括政府组织的输入、活动以及产出环节。另一方面，政府系统性评价是政府在社会系统中环境多元因素共同运作产生的结果，产生的范围是政府组织内部输出的成果及影响环节，反映政府内部目标实现的状况，整合了政府各职能部门为社会公众提供公共服务与公共产品的综合性结果。组织性评价指标与系统性评价指标依靠紧密逻辑关系，构建组织活动环环相扣、渐次递进的运作阶段，将政府现代化评价体系构建成一个有机整体。

三、区域地方政府现代化评价指标体系的构建

（一）区域地方政府现代化测度指标选择的原则

构建可操作化的工具手段，凸显理论模型的价值理念，设计指标体系需遵循一定的原则和流程：

首先，构建指标体系应坚持系统性原则。地方政府现代化测度指标必须在充分体现中国式现代化理念的基础上从整体切实把握区域发展差异与各项测度因素。各级指标的选取及具体指标之间应注重内在的逻辑关系，所选指标应能有效反映上一级的指标内涵。其次，指标体系应遵循前瞻性原则。合理吸纳国际通用指标的测量方法，对标发达地区寻找差距。最后，指标体系还应坚持实用性原则。构建的指标应具有可度量、易获取且有相关的资料数据支撑，从而使测量系统具有可操作性的特点。

（二）评价指标体系的指标选取与说明

1.组织现代化评价维度

党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》中提到，“推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。”根据改革方案内容，地方政府现代化建设应将政府职员素质、行政过程规范程度、政府职能转变与职责体系、政府数字化转型作为衡量政府现代化的测量指标。

（1）政府职员

政府现代化的关键在于建立一支思想素质高、业务能力强的公务员队伍。为此，政府需构建一个科学合理的公务员规范体系，确保高素质、专业能力强的职员得到合理配置。这是防止行政偏差、实现行政科学化、高效化、专业化的核心。因此，建议将政府职员的数量和思想素质纳入政府现代化的评估指标。

（2）政府职能与职责体系

政府职能的现代化是一个持续创新的过程。在构建职责体系的基础上，明确各级政府的职责，形成各司其职的职责体系，有助于建立各部门之间的协同关系。政府应将人民的需求作为长期目标，整合公共资源，实现由权力代表向公共服务者代表的转变。以是否坚持以人民为中心、依法行政、保障公众至上服务体验等作为评估政府职能的指标，满足服务对象合理的公共服务需求，以推动国家治理体系和治理能力现代化为目标。

（3）行政过程

政府的行政过程是以“服务为中心”的。在公民意见表达、决策形成、决策执行、监督等行政过程中，保证政务程序的公开性、提升行政程序的高效性。在信息化时代背景下，公众参政渠道不断拓宽，参政意愿增强。因此，政府应在行政过程中营造透明环境，保障公民对政府日常行政过程的知情权。在此基础上，拓宽政府行政渠道，简化行政程序，提高政府行政效率。

（4）数字建设

政府数字化转型是现代化建设的重要内容和途径。数字技术推动政府业务数字化和智能化运行，将数字技术应用于政府工作，实现线上与线下业务的融合，消除繁杂的业务流程环节，重塑政府部门之间的流程，实现信息数据流动，促进业务高效转变，为政府现代化建设提供动力。

2.社会系统现代化评价维度

地方政府现代化水平在社会系统效果中得以体现。遵循“五位一体”总体布局，将创新发展的动力纳入评价指标体系，形成涵盖地方经济、社会、文化、生态、创新等方面的结构和制度体系。

（1）经济维度

党的二十大报告指出，要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。因此，可以将区域经济发展的适应性作为评估政府现代化的重要指标，通过考察政府采取的经济调节职能、市场经济制度调节效果，间接反映政府职能的现代化程度。

（2）社会维度

现代政府应实现区域间良性互动、符合社会发展需求以及保障公民的自由全面发展。在此过程中，主体的认知程度成为衡量政府现代化发展水平和驱动力的重要因素。生活、教育、医疗等状况是衡量社会发展现代化的重要指标。

（3）文化维度

文化是人们遵循的价值观体系，对提高人民群众的思想道德和文化素质、满足人们日益增长的文化生活需要具有关键作用。政府公共文化服务制度和机制建设是现代化的重要体现。因此，可以通过政府文化资源投入与平台建设情况指标来测度政府在区域文化建设现代化水平的内核要素。

（4）生态维度

地方政府需全面统筹山水林田湖草沙的科学治理与系统谋划，形成各司其职、密切配合的治理模式，建立统一系统的生态治理格局。以资源消耗测度“双碳”理论的发展实践，以生态状况系统指标体现“美丽中国”战略实施情况，反映政府在生态建设中构建维护生态系统和平衡体制机制的水平。

（5）创新维度

党的二十大报告明确提出，科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力。因此，可以将区域创新发展水平作为政府现代化评价指标体系的重要维度。区域科技创新发展受政府在科技创新要素上的投入水平、科技创新环境上的维护能力、创新资源的整合与创新平台的搭建等因素的影响。因此，本文选取研发经费、发明专利申请授权量、高新技术产品、创新平台、各市县级及以上政府部门属研究与开发机构等指标，重点考察政府在科技创新资源供给与配置、创新空间平台搭建等硬性要素的支撑能力。

四、结语

在中国式现代化理论框架下，基于中国国情把握现代化建设的客观规律，将国家治理现代化理念融入政府现代化构成要素中，对现代化的不同维度与层次进行细致研究，在深入理解政府现代化的理论逻辑的基础上，初步探索构建区域地方政府现代化指标体系对政府组织内部和其在社会系统中的现代化水平的指标进行量化，有助于明晰呈现政府现状，为政府决策者提供现代化建设的预警信号，对我国各区域地方政府现代化水平测量提供理论基础。

〔参 考 文 献〕

［1］习近平. 高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［N］. 人民日报， 2022-10-26（０1）.

［2］张刚生.集中统一管理：现代化视角下政府运行保障体系改革方向［J］.党政研究，2023（01）：115-122+128..

［3］佚名．日本现代化是否已经完成［J］.世界，1986（01）．

［4］杨庆育.地方政府治理能力现代化的理性阐释［J］.重庆社会科学，2016（02）：29-39.

［5］Jean Hartley，Michael J. R. Butler，John Benington. Local Government Modernization： UK and Comparative Analysis from an Organizational Perspective［J］. Public Management Review，2002，4（03）.

［6］闵慧男，王双立.对政府现代化的思考［J］.哈尔滨市委党校学报，2006（02）：53-54+63.

［7］王志武.论我国政府现代化［J］.武汉冶金科技大学学报（社会科学版），1999（03）：41-44.

［8］加布里埃尔·Ａ·阿尔蒙德，Ｇ·宾厄姆·鲍威尔．比较政治学［M］．曹沛霖，译．上海：上海译文出版社．1987．462．

［9］唐天伟，曹清华，郑争文.地方政府治理现代化的内涵、特征及其测度指标体系［J］.中国行政管理，2014，352（10）：46-50.

［10］马克思恩格斯选集：第2卷［Ｍ］.北京：人民出版社，2012：7.

［11］冯朝睿，赵倩莹.中国政府数字治理能力指标体系构建与测度研究——基于熵权TOPSIS方法的实证分析［J］.云南财经大学学报，2023，39（03）：98-110.

［12］吴建南，章磊，李贵宁.地方政府绩效指标设计框架及其核心指标体系构建［J］.管理评论，2009，21（11）：121-128.

〔责任编辑：孙玉婷〕