我国义务教育均衡发展政策的制定及执行分析

●贾 玲 郭丛斌 丁延庆

一、引言

有学者将我国义务教育均衡发展政策的变迁划分为三个阶段：2000年以前的非均衡发展政策阶段、2001-2009年的非均衡向均衡发展过渡阶段、2010年以后的均衡发展政策阶段[1]。2000年以前，由于受制于当时经济条件的制约以及“效率优先”的价值取向，义务教育处于严重的非均衡发展状态。随着2000年基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的“两基”目标的完成，教育事业发展重点从教育的普及慢慢转向提高教育质量上来，义务教育均衡成为我国教育发展的新的国家战略，人们对义务教育的需求发生了从“有学上”到“上好学”的转变。党的二十大报告强调要“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置”。中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》也明确提出了2035年“实现优质均衡的义务教育”的发展目标。

为了深入分析我国进入义务教育均衡发展阶段以来经历了哪些阶段，对历年来提及“义务教育均衡”及“义务教育优质均衡”的政策法规及工作文件数量进行梳理发现，首次在中央的政策文件中提及“义务教育均衡”发展这一概念是在2002年。在此以后的20年左右，我国陆续出台了一系列政策及文件，形成了一直处于不断发展完善更新的义务教育均衡发展政策体系。在近20年义务教育均衡政策的发展历程中，提及“义务教育均衡”的政策文件以2010年和2015年为分界线，分别经历了三次“倒U型”曲线的发展，而在2017年最后一次达到顶峰后，相关政策文件逐年减少。与此同时，有关“义务教育优质均衡”发展这一概念在2016年被首次提出后，有关的政策文件逐年增加。2000年以后，义务教育均衡政策究竟经历了怎样的发展阶段？每一个阶段的特点是什么？是什么因素推动了不同阶段的政策制定？不同阶段的政策执行有什么特征？本文从政策的制定和执行两个角度来分析义务教育均衡政策的发展历程，尝试厘清相关政策的发展逻辑，也为下一步相关政策的制定和出台提供启示。

二、义务教育均衡政策的发展脉络

(一)义务教育均衡发展的提出阶段(2002-2005年)

2002年，《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》中首次提出要“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”[2]，这是国家首次明确提出义务教育均衡发展的言论。2004年，《国务院办公厅转发教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知》提到要“合理调整教育结构和学校布局，逐步缩小学校间差距，促进义务教育均衡发展。”[3]2005年，教育部出台《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，首次明确了推进义务教育均衡发展的措施，明确提到“研究制定督导评估指标体系，对各地义务教育均衡发展状况进行评估，对地方各级人民政府推动义务教育均衡发展的工作开展督导检查”[4]。这一阶段，义务教育均衡发展的理念进入公众视野，虽然相关的政策文件数量较少，但有关概念以政策文本形式被正式提出，为下一步探索义务教育均衡政策的实现目标和具体措施奠定了基础。

(二)义务教育均衡发展的探索阶段(2006-2010年)

2006年，《中华人民共和国义务教育法》被重新修订，首次从法律层面明确规定了“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”的要求。同年，国家教育督导团发布的《2005年国家教育督导报告》对全国的公共教育资源配置状况进行了数据分析，认为“推进义务教育均衡发展，缩小差距是今后义务教育发展的重要任务。”各地“要把义务教育公共资源均衡配置作为督导评估政府教育工作的主要内容之一”。2008年，提及“义务教育均衡”的政策文件数量达到第一个顶峰，密集出台的文件提到了推进义务教育均衡发展的措施，包括拟订推进义务教育均衡发展的政策，进行义务教育均衡发展督导评估试点等。2010年《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》中都提到了到2020年“基本实现区域内均衡发展”的目标。与上一阶段仅仅局限于概念相比，这一阶段的政策文本开始提出了义务教育均衡发展的目标和实施措施，目标相对明确，但实施措施仍然比较模糊，没有具体到推进义务教育均衡发展的政策及评估制度究竟是什么，评估试点究竟有哪些步骤等。

(三)义务教育均衡发展全面推进阶段(2011年-2015年)

经过近10年的探索、谋划，2012 年义务教育均衡政策进入全面爆发期，迎来第二个高峰。教育部印发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，决定建立县域义务教育均衡发展督导评估制度，通过开展义务教育发展基本均衡县(市、区)的评估认定工作来全面推动义务教育均衡发展的实现，同时确定了生均教学及辅助用房面积等8项资源配置的评估指标，以及评估认定合格标准。[5]同年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提到“到2015年，全国义务教育巩固率达到93%，实现基本均衡的县(市、区)比例达到65%；到2020年，全国义务教育巩固率达到95%，实现基本均衡的县(市、区)比例达到95%”这一具体目标。[6]至此，义务教育均衡发展政策进入了真正的推进和落地阶段。在全面推进阶段，义务教育均衡政策的目标和手段都非常明确，即通过评估认定工作为抓手，促进义务教育均衡政策的落实。相关文件还对不同阶段的目标、评估认定工作的指标、标准、算法、实施步骤都做了详细的阐释。除此以外，中央还出台了一系列保障义务教育均衡发展的配套政策，如深化教育督导改革转变教育管理方式、推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗、完善城乡义务教育经费保障机制等，保障义务教育均衡政策的全面推进。

(四)义务教育均衡发展纵深推进阶段(2016年至今)

截至2015年底，1302个县(市、区)通过督导评估认定，实现义务教育发展基本均衡，完成2015年目标的68%，完成2020年目标的47%[7]，说明全面推进义务教育均衡发展取得了一定成效。第三阶段的政策着重解决公共教育资源配置方面的差距、不均衡或不公平问题，而资源配置公平指向的只是过程公平，真正的教育应指向学生独特的、可持续的和有价值的成长。[8]2016年，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》首次提出“要在县域义务教育基本均衡的基础上，促进义务教育优质均衡发展”[9]，这意味着政府对“均衡”的理解发生了转变，义务教育均衡政策从关注“基本均衡”转向关注“优质均衡”，义务教育均衡发展政策进行纵深推进阶段。为了实现这一转变，这个阶段提及“义务教育均衡”的政策文件逐渐减少，而与“义务教育优质均衡”相关的文件逐年增加。2017年，教育部印发了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》的通知，决定开展县域义务教育优质均衡发展督导评估认定工作，优质均衡的指标包括了“资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可度”四个方面内容。[10]与前一个阶段“基本均衡”的指标体系相比，本阶段的义务教育均衡政策不再局限于“资源配置均衡”，而是关注到了“教育质量均衡”。

即使这一阶段政策关注的重点已经发生变化，但是前一阶段的政策仍然在执行，截至2020年底，全国累计已有26个省份、2809个县实现县域义务教育基本均衡发展，县数占比96.8%，如期实现了国务院提出的“到2020年全国和中西部地区实现基本均衡的县(市、区)比例均达到95%”目标。[11]这标志着上一阶段的基本均衡政策取得全面胜利，然而，“教育质量均衡”的难度和复杂程度远远高于“资源配置均衡”。未来很长一段时间，教育质量均衡将成为我国义务教育均衡发展的目标和主要价值取向，我国将持续处于义务教育均衡的纵深推进阶段。

三、基于“多源流理论”的义务教育均衡政策制定分析

约翰·金通(John W Kingdon)在借鉴和改进了垃圾桶模型的基础上，提出了解释政策如何制定的多源流理论。多源流理论认为决策的制定过程存在“问题源流”“政策源流”和“政治源流”，当三个源流汇合以后，打开“政策之窗”，形成政策。多源流理论有利于明晰一项教育政策产生的场所和背景，以及如何被建构、如何层层推进的过程，是目前国内外研究公共政策产生、变迁、甚至终结的重要工具。近年来，国内学者使用多源流理论对我国基础教育领域的“双减”政策、课外补习治理政策、强基计划政策、新高考改革政策等有关政策的产生和变迁进行了深入研究，对研究义务教育均衡发展政策的产生过程具有一定的借鉴意义和适切性。因此，本文将基于多源流理论的视角，分析“问题源流”“政策源流”“政治源流”的具体内容，对义务教育均衡发展政策如何进入决策者视线，并被纳入政策制定的脉络进行整体研究，以对此项政策有一个更全面、系统的认识。

(一)问题源流

问题源流指政策没有制定前存在的特定社会问题，问题通常通过三种方式被决策者觉察，包括反映某一问题的系列数据指标、重大危机事件、现有项目或现行政策执行的反馈信息等。而这一类问题通常关乎群众利益，需要政府才能解决。[12]

1.反映某一问题的系列数据指标

数据指标可以反应出问题的严重性。长期以来，我国基础教育政策实行的都是重点发展、以点带面的非均衡发展战略[13]，在办好重点中小学这一政策指引下，各级省、市、县层层设置重点学校，导致地区、区域和校际之间的差距逐步拉大。尤其进入21世纪以后，义务教育发展极度不均衡。

地区差异较大。一是教育经费差异大。2004年，初中生均预算内公用经费东、西部地区之比为2.5∶1，生均预算内事业费东、西部地区之比为1.8∶1，与2000年相比差距进一步扩大。[14]2003年到2006年，全国义务教育的省际间不均衡状况相当严重，生均公用经费，尤其是生均预算内公用经费在省际间极差率超过30。[15]二是资源配置差异大。1999年西部省区教学仪器设备达标率为34.47%，东部为45.35%，相差10.88个百分点。[16]小学高级教师的比例、初中一级及以上职务教师的比例，东、西部地区都相差12个百分点。[17]

区域内差距较大。一是教育经费差异大。与地区间的教育经费差异相比，区域内的校际差异更大。2007年区域内初中校际间生均教育经费和生均公用经费的变异系数分别比区县间高23%和13%，小学校际间生均教育经费和生均公用经费的变异系数分别比区县间高20%和10%。[18]二是资源配置差异大。2003年初中校际间的生均固定资产变异系数最高达137%，比同年的生均教育经费变异系数高出74个百分点。2002年小学校际间生均固定资产总值变异系数比同年的生均教育经费差高35个百分点[19]。16个省份初中一级及以上职务的教师比例县际差距超过30个百分点。[20]这说明相比教育经费，区域内校际间的资源配置差异更大。

2.重大危机事件

数据显示的问题固然重要，但重大危机事件能对政策的出台起到更直接的推动作用。长期以来由于教育投入的不足、教育经费的分配不均，义务教育校际之间的资源配置状况严重失衡[21]，而区域间、学校间资源配置的巨大差异又会导致社会心理失衡问题以及潜在的社会风险[22]。

义务教育作为公共产品，具有公平性和非排他性原则，为了打破不公平，消除社会隐患，国家实行了“就近入学”政策。然而，“就近入学”政策与人民希望接受优质教育的需求不符合，尤其是“在初中学校质量差距大的地区执行就近入学比较困难”[23]，于是许多家长选择了“缴费择校”或者购买“学区房”，1995年-1997年，中小学择校和高收费现象一直是两会代表关注的重点话题，这种情况在大中城市尤其明显，成为突出问题。政府和教育部门为解决择校收费问题下了很大功夫，1993-2000年，教育部连续八年针对择校问题颁发相应文件，然而相关问题却并没有得到有效遏制。[24]

2012年《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》出台以后，乱收择校费的现象有所缓解。然而，“学区房”又成为新的问题。2014年北京的学区房达到每平方米将近31万元，城六区市重点和区重点的学区房单价比非学区房高18.4%和5.4%[25]，广州学区房单价比非学区房高30%以上[26]，说明“以房择校”式的就近入学只是将择校费转移到了学区房的价格上。事实上，只有解决校际教育差距较大这一根本问题，才有可能使择校收费、学区房问题得以真正解决。

3.当前项目的反馈信息

(1)2010年前对重点中小学政策的反馈信息

在实施义务教育均衡政策以前，国家与之相对的政策是重点中小学政策。很长时间范围内，重点中小学在经费投入、办学条件、师资配备、生源质量、教学效果等各个方面都占据了绝对优势，最后形成了“马太效应”，导致“好学校越来越好、不好的学校没办法好”的现象，学校间的差异越来越大。这种巨大的差异和不平衡严重损害了人人都享有平等义务教育的权力。随着2000年，基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的“两基”目标的完成，人们从“有学上”到“上好学”的需求更加迫切。不少研究者开始探讨取消重点中小学的可行性。直到2006年9月，正式施行的《中华人民共和国义务教育法》从立法层面明确规定县级以上人民政府及其教育行政部门“不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班”。

(2)2010年后对义务教育均衡政策的反馈信息

2012年《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》颁布实施以来，利用督导评估认定工作推进义务教育均衡发展取得了一定成效，教育经费明显增加，师资队伍建设明显加强，尤其是薄弱学校的办学条件明显改善。城乡差距逐渐缩小。有学者计算了2010-2015年全国义务教育城乡的差异系数，结果发现师生比、生均校舍建筑面积、生均计算机台数等各项硬件均衡指标的城乡差距都在逐步缩小。[27]2010年到2013年，农村小学生的人均预算内事业性经费的城乡差距从504.80元下降到153.64元，中学生由492.21元下降到140.17元。[28]地区间差异也逐渐缩小。有研究者利用2009年到2015年全国31个省的数据进行分析，结果显示：东部地区义务教育生均公共财政预算教育事业经费的支出情况与中部和西部的差距逐渐缩小，地区间的均衡程度有所改善。[29]

尽管取得了不少进展，但是义务教育基本均衡政策也反馈出了一些问题。一是虽然大部分区县通过了评估验收，但是仍然存在很多薄弱环节。例如大班额问题仍然比较严重，择校问题仍然存在，标准化建设仍存在短板。另外，师资配置不均衡的问题一直都没有得到明显改善。二是对教育均衡的理解过于片面，过分地关注硬件设备，忽略了教育质量的均衡。有研究者认为义务教育均衡政策不应该仅停留于办学条件达到某种标准，“高投入的物质相等并非绝对产生高水平的质量相等”，教育内涵式发展应追求教育质量均衡。[30]“囿于各地区经济社会基础、现有办学基础以及师资队伍等因素的困厄，区域间、城乡间、校际间的课程开设、教学实施、素质教育工作等差异显著，区域、城乡间义务教育质量差距甚大”[31]。三是过于依赖数据，忽视了教育的复杂性。专注于对政策文件中设定的“标准”与“红线”进行检测和对比，忽视了学校、学生的复杂性、差异性和丰富性，学校的内涵化建设不够。[32]

(二)政策源流

政策源流指“政策共同体”中的专家们提出的观点及积极探索。政策共同体包括外部参与者与内部参与者两种类型。义务教育均衡政策的外部参与者主要有研究者、新闻媒体、社会舆论等，内部参与者主要是政府及教育部门。政策建议主要由这些政策共同体的专家通过研究论文、报道、议案等多种方式提出，而政策最终是否被采纳主要取决于建议的技术可行性和价值观念的可接受性。

1.政策外部参与者的观点

自2001年以来，研究者、新闻媒体开始积极关注教育机会均等、义务教育均衡发展等问题，通过政府制定相应的公共教育政策，均衡分配教育资源，促进义务教育均衡发展，解决教育发展失衡的问题，成为诸多研究者的共识。[33]但在具体的均衡政策出台以前，学者们对相关政策的具体操作形式和内容进行了研究和探讨。

一是关于政策实施主体的选择。究竟义务教育均衡政策是“以中央为主”，还是“以省为主”或者“以县为主”？有研究者认为中央财政应发挥更大的调控作用，成为调控教育资源投入的主体[34]。也有研究者认为省级政府具有的财政能力才是实现城乡义务教育均衡化的主要保障。[35]坚持“以县为主”的研究者认为，县级政府承担统管基础教育经费的责任，应建立“县级为主，一般性转移保底”的模式。[36]

二是均衡指标的选择。对均衡指标体系的研究非常多，有研究者认为应该包含教育机会均衡、教育资源配置均衡、教育质量均衡和教育成就均衡[37]，也有研究者认为应该考虑教育机会、资源配置、教育结果、教育经费和教育管理五个维度。[38]而中国教科院研究的义务教育均衡发展的评估指标主要包括人、财、物三个方面，即师资队伍，教育经费，校舍、设备和图书。[39]还有研究者提到应该从资源配置均衡指标和发展指标两个维度考虑，资源配置指标包括教育经费、教育设施和教师队伍三个方面，发展指标包括学校管理和教育效果两个方面。[40]

2.政策内部参与者的探索

相对政策外部参与者的讨论，政策内部参与者的探索与实践要更晚一些。

一方面是中央为出台政策，通过模拟计算、广泛征求意见等方式拟定政策文本。2011年，教育部与27个省份和新疆生产建设兵团签署了推进义务教育均衡发展备忘录，明确了分地区推进义务教育均衡发展的目标和任务，对全国3000多个县级单位的30多万所义务教育学校校际差距进行了模拟计算。同时，也吸纳了一些地方开展义务教育均衡发展督导评估方面的经验和做法，最终拟定出《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》。[41]2015年-2017年，为出台《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，教育部2次正式征求教育部内相关司局意见。同时，2次书面征求全国32个省(区、市)教育行政部门、教育督导部门意见，主持召开32省总督学(分管副厅长)专题研讨会，中央、省级教育行政部门展开充分讨论，形成最终的政策文本。[42]

另一方面，根据教育部官方网站的提案答复的函进行整理发现，政协委员通过提案的形式提出政策建议，除了2019年相关提案数据较少，2016年以来与“义务教育均衡”有关的提案基本保持在每年30件左右，与“义务教育优质均衡”有关的提案前期较少，2020年达到15件。这些提案涉及面较广，涵盖城乡一体化发展、均衡指标体系的调整、大班额的处理、教师均衡配置及发展建议等。

(三)政治源流

政治源流是指决定当前社会问题是否能够成为政策的政治活动，主要包含了国民情绪、政治气候等因素，对政策的制定具有明显的促进或抑制作用。

1.国民情绪

一方面，随着人民生活水平的提高，人们对知识的价值越来越看重，对教育的重视程度越来越高，尤其是薄弱地区、薄弱学校的家长，迫切希望获得优质的教育资源。另一方面，随着我国独生子女家庭的增加，家长对子女的教育情况更加关注，也更愿意投入。同时，随着社会的发展、法律的普及，“平等”和“教育平等”的观念越来越深入人心。然而，高质量的基础教育供不应求，家长处于“优质教育资源不足”和“希望获得优质教育资源”的矛盾之中，引发广泛的社会焦虑。

2.政治气候

2006年，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提到要“逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展”。[43]2007年10月，胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”，“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”。这是党的政治报告中第一次提出“义务教育均衡发展”的思想。2012年党的十八大顺利召开，以习近平同志为核心的新一届领导班子强调“办人民满意的教育”。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次提到要“大力促进教育公平，逐步缩小区域、城乡、校际差距，统筹城乡义务教育资源均衡配置”。2015年十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提到“十三五”时期要“推动义务教育均衡发展，全面提高教育教学质量。”2017年，习近平书记在党的十九大报告中提到要“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提到要“深化教育改革，促进教育公平，推动义务教育均衡发展和城乡一体化。”2021年十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》进一步提到“深化教育教学改革创新，促进公平和提高质量，推进义务教育均衡发展和城乡一体化。”2022年，党的二十大报告再次提到要“加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平。”

义务教育均衡发展不断出现在党的政治报告中，成为我国当前教育发展新的国家战略。[44]分析政府报告中对义务教育均衡发展的定位，可以将其分为2个阶段。第一阶段是2006年到2013年，义务教育均衡发展的定位主要为“缩小差距”“统筹资源”，第二阶段是2015年以后，政府从“资源均衡配置”发展到要有“公平而有质量的教育”，这时，义务教育均衡发展的定位转变为“提高质量”“促进公平”。

(四)政策之窗的开启

约翰.金通认为在某一个关键时间点，问题源流、政策源流和政治源流三者汇合，就会形成“政策之窗”，这时社会问题才会被提上议事日程。[45]政策之窗的开启决定了政策的出台。

义务教育发展极度不均衡、“就近入学”政策导致的“择校热”“学区房热”以及“义务教育基本均衡政策”措施实施后的反馈等问题形成了持续不断地引起决策者注意的问题源流；一直以来国民的迫切需求以及2006年以后政府的高度重视形成政治源流，问题源流与政治源流相结合，形成义务教育均衡发展的政策议程，再通过外部参与者的意见主张以及2011年以来内部参与者的积极推动，形成政策源流，并在其中选择可操作性强的备选方案。将多源流理论的几个要素发展对照义务教育均衡政策的阶段，可以看出只有第三阶段和第四阶段三大源流最终汇合，开启了义务教育均衡发展的政策之窗。

具体分析不同阶段的问题流、政策流和政治流的内容，可以更清楚地看出政策的出台过程和变化。问题流从政策的提出阶段就一直存在，而且先于政策出台很长时间，说明相比政策之窗的开启，问题流的持续时间很长而且很早。随着政策的演进过程，问题流也在不断发生变化。政策流中，虽然政策外部的研究者很早就开始参与，但并没有直接导致政策流的形成，2011年决策制定者开始探索以后，才真正形成了推动政策出台的政策流。

根据扎哈里尔迪斯的观点，政治流意味着执政党的意识形态，政策制定者在出台政策时会根据政治流的内容有所侧重[46]。2006-2010年，政治流关注“缩小差距”，没有具体的操作性，停留在理念层面。2011-2015年，政治流关注“统筹资源”，因此，在全面推进阶段，出台了关注资源配置的“义务教育基本均衡政策”。2016年以后，政治流关注“提高质量、促进公平”，因此，在纵深推进阶段，出台了关注教育质量的“义务教育优质均衡政策”。

四、基于“模糊-冲突”模型的义务教育均衡政策执行过程分析

相比政策的制定过程，政策执行显得更加复杂。著名政策学家艾莉森曾说“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只有10%，而其余90%取决于有效的执行”[47]。笔者将采用马特兰德(Matland，R.E.)的“模糊-冲突”模型对义务教育均衡政策的执行过程进行分析，以更深入地了解此项政策在执行过程中可能遇到的问题。

马特兰德依据政策的模糊性与冲突性两个属性，将政策划分为4种类型：低模糊与低冲突、低模糊与高冲突、高模糊与低冲突、高模糊与高冲突[48]。其中，模糊性是指政策的执行手段及预期达到的目标不明确；冲突性是指政策会导致不同利益目标群体存在不同的利益冲突，由此对政策产生不同的观点与看法。义务教育均衡发展政策的四个阶段可分别对应马特兰德的“模糊—冲突”矩阵。

第一阶段：政策提出阶段(2002-2005年)——高模糊-低冲突阶段的试验性执行。在义务教育均衡政策的提出阶段，决策者对政策问题的产生原理、政策的运行机制等都不明确，在这种情况下，为了避免政策一出台就失败的困境，决策者需要采用高模糊和低冲突的策略，即政策的目标和手段都很模糊，也不会对政策的执行者造成非常大的冲击。这一阶段的政策执行属于试验性执行，文件出台的主要目的是让公众熟悉“均衡”这一概念，目的在于尽量缓和或掩饰中央与地方在政策目标上的冲突。此时，政策执行的主导因素是“背景条件”，决策者为政策执行机构及政策对象提供越丰富的背景材料，越有利于政策的执行。

第二阶段：政策探索阶段(2006-2010年)——高模糊-高冲突阶段的象征性执行。在义务教育均衡政策的探索阶段，其政策手段仍然比较模糊，但是，中央政府和地方政府的利益冲突也暴露出来。而政策文本的模糊性为政策执行部门及政策对象提供了“策略空间”，基层组织具有一定的自由裁量权，可以对模糊的政策进行策略性解读，甚至有时候会出现执行机构间，以及执行机构与政策对象间的“共谋”[49]。这时候的政策执行过程就会集中表现为象征性执行，即只执行政策中对自己有利的部分，对自己不利的部分进行模糊化处理。此时，政策执行的主导因素是“联盟力量”，即基层组织。比如《义务教育法》中规定义务教育阶段学生“就近入学”，学校不允许分设重点班和非重点班等，在实际政策执行过程中，地方教育部门、学校、教师、学生由于各自的利益诉求，形成妥协、交易，最终实现“共谋”。

第三阶段：全面推进阶段(2011-2015年)——低模糊-低冲突阶段的行政性执行。在义务教育均衡政策的全面推进阶段，国家对义务教育均衡的具体目标进行了清晰的表述，对推进手段及方法进行了明确，具有低模糊性。同时，这一阶段主要为实现资源配置的均衡，即标准化建设为主，因此不存在政策主体间强烈的矛盾冲突和利益纠纷，政策被政策执行机构及政策对象广泛认同和接受。这一阶段属于行政性执行，即“自上而下”权威性的执行方式。此时，政策执行的主导因素是“资源”，执行失败往往是由于错误的理解、资源不足等原因导致。

第四阶段：纵深推进阶段(2016年以后)——低模糊-高冲突阶段的政治性执行在义务教育均衡政策的纵深推进阶段，国家对“均衡”的内涵有了更深刻的理解，预期实现的目标和推进手段都更加明确，但是，这一阶段开始真正走入“均衡发展”的深水区，不再只是达到资源配置的均衡，而是追求教育质量的均衡。然而，我国长期以来存在着精英型高等教育机会的不足，在此背景下，追求义务教育质量的均衡势必会引起不同利益目标群体的冲突。但同时，此阶段又具有“低模糊”的特点，作为政策执行者的地方教育行政部门和义务教育阶段学校不再轻易地能对政策进行策略性解读和重构，因此可能基于自我利益的立场，政策执行者在自我评估的过程中，为完成任务或出于其政绩考量，产生“上有政策，下有对策”的谎报、欺瞒、推诿等行为。另一方面，根据最大化维持不平等理论(Maximally Maintained Inequality，MMI理论)[50]和有效维持不平等理论(Effectively Maintained Inequality，EMI理论)[51]，作为政策受影响者的优势阶层也会尽可能地为子女确保一定程度的教育优势，阻止教育质量的均衡。因此，这一阶段的政策执行为政治性执行，其主导因素是“权力”，即政府及相关行政部门“自上而下”地强制推进义务教育均衡政策的执行。

五、结语

本文梳理了2002年以来我国义务教育均衡政策的发展历程，并基于多源流理论和“模糊-冲突”模型对义务教育均衡政策四个发展阶段的制定和执行逻辑进行了分析，得到以下发现：

第一，在我国，义务教育均衡政策主要以关注“硬件均衡”的基本均衡政策和关注“质量均衡”的优质均衡政策构成。当下，以全面推进基本均衡政策为主，优质均衡政策还处于起步阶段。

第二，2002年以来均衡政策经历了“提出”“探索”“全面推进”“纵深推进”4个阶段，义务教育均衡政策的相关文件具有明显的“文本互联性”及“渐进式的延续性”，每一个阶段的政策文本都不同程度地延续了上一个阶段政策文本的话语，但又在其基础上不断地修正与添加，使目的和手段越来越明确。

第三，义务教育均衡发展的政策在2016年发生了变化，从“基本均衡”转变为“优质均衡”，是因为问题源流一直存在，而且随着政策的制定与执行会不断发生变化，当政治源流和政策源流在特定的时间形成后，分别与当时的问题源流汇合，从而在两个时间点开启了两次政策之窗。

第四，纵观整个义务教育均衡政策体系的制定和执行过程，政策文本的冲突性逐渐增加、模糊性逐渐降低，采用了分步实施、渐进调试的实施策略，在一定程度上保证了前三个阶段政策执行的有效性，顺利进入到第四个阶段——“纵深推进”阶段。

义务教育均衡政策的推进体现了我国在总体资源不足分配有限的情况下对“效率”与“公平”的权衡与取舍。2000年以前，“效率优先，重点发展”的策略使得不同区域、不同学校之间的教育差距日益扩大，通过加大薄弱地区的资源投入推动“硬件均衡”，是快速缩小城乡、地域及校际之间差距的重要举措。[52]随着硬件均衡的逐步实现以及我国经济的快速发展，体现更高质量和更加公平的“质量均衡”才变得切实可行。[53]因此，从“硬件均衡”入手，逐步转向“质量均衡”，是我国义务教育均衡发展的重要战略选择，是顺应国家不同发展阶段的时代要求。

最终实现“质量均衡”是我国义务均衡发展的重要目标，但正如哈尔西所言，仅仅依靠教育政策，永远也达不到绝对的教育公平。[54]在我国，学龄人口众多，优质教育属于“稀缺性资源”，其获得具有排他性，只要存在社会阶层，就很难实现教育结果的绝对均衡。因此，要进一步完善“义务教育优质均衡”的内涵，不能简单地将“均衡”等同于“均等”，义务教育均衡政策绝不是用同一把尺子量所有的学校，也不能寄希望于通过政策实现所有学校教育质量的绝对相当。有研究者认为，目前很多区县采取的名校办分校、集团化办学等方式并不能真正促进义务教育均衡发展，一方面，由于办学条件、学生基础不同，优质学校的模式可能在薄弱学校并不适应，另一方面，可能导致整个区域教育生态的同质性，不符合大众对基础教育多样化和个性化的需求。这样，虽然有可能一定程度上促进了教育结果公平，但却难以促进教育的实质公平。“尊重每个学生的差异，让每个学生享受到适合自己的教育”，才是真正的教育公平。[55]因此，学校不一定要追求绝对的相同，应该突出学校的办学特色，为学生提供个性化、多样化的课程与学习选择，照顾学生的个体差异，满足学生的特色化需求，使每个学生都有机会体验适合自己的成功，从而降低家长因“唯分数”带来的教育焦虑。

与此同时，目前我国义务教育优质均衡政策的推进和执行以指标的达标性检查为主要方式，达标性检查可能诱使区县“唯标准”，当达到标准以后，不再进一步加强建设，而是将标准作为“底线”，因此，不但没有进一步均衡，差异反而有所扩大；更重要的是，唯指标的均衡政策无法带来师资和质量的均衡。因此，义务教育均衡政策不能仅仅关注均衡的评估验收结果，不能将义务教育均衡政策看成一个孤立的政策体系，要思考义务教育均衡政策与考试招生制度改革政策、教师队伍建设及流动政策、农村义务教育经费保障政策、课外补习治理政策等之间的关系，做到相互支持，协调发展；面对不同利益目标群体的高冲突性，为避免出现“头痛医头，脚痛医脚”的现象，要生态性地从宏观、中观、微观三个圈层思考不同层次因素对义务教育均衡政策的影响，例如宏观层面的社会文化因素、中观层面的区县教育行政部门和学校因素、微观层面的家庭教育观念因素，系统性地推进义务教育优质均衡政策的制定和完善。