“县中”教育的政策演进、现实困境与路径优化

●方胜强

高中教育作为较高层次的基础教育，是青少年知识和技能培养、高等教育准备和社会适应前置阶段，联合国教科文组织2017年发布的《通过普及中小学教育减少全球贫困》显示，在所有人完成中等(含普通高中)教育情况下，全球贫困率会减少一半以上。[1]

县域普通高中(以下简称“县中”)作为高中阶段教育的主力军，承载着县域教育发展的希冀，是县域治理的最大民生工程，是高质量教育体系的重要一环。教育部公布的数据显示，2022年我国普通高中共有1.5万所，其中县中0.72万所，全国县中数量约占50%。[2]2021-2022学年福建省高中学校557所，在校生69.93万人，福建省52个县市的高中数量和在校生人数均占半数以上。[3]县中优质师资和生源的流失，导致县中办学式微。如何发挥数量和规模均较为庞大的县中育人功能，提升县中教育质量与成效，促进县域教育高质量发展，成为当下基础教育的研究热点。

其一，县中教育质量研究。学界的观点主要集中在两方面，一是认为县中人才培养模式单一，二是认为县中管理模式单一。王新凤指出，县中发展突出表现为县中学生高等教育入学机会数量与质量降低；[4]储朝晖指出，县中班级规模对学生学业成绩有显著影响，大班额是教育生态失衡的表现。[5]

其二，县中发展困境研究。汪栋结合2011-2019年31个省份内城区与县域普通高中教育资源配置数据的熵权法分析，发现全国层面与东部地区出现较为严重的“县中塌陷”问题。[6]县中发展困境主要集中在三个方面：一是县中办学政策性差异。赵俊婷指出，地方政府办学政策和财政资源的差异，导致普通高中之间出现差距。[7]二是优质师资和生源流失。陈先哲基于资源依赖理论指出，县域教育环境是获取生源这个核心资源的关键，资源转化能力是回应依赖的根基。[8]三是县中发展制度性优势消失。喻小琴以江苏省为例指出，师资遴选自主性弱化、管理制度单一、资源信息差距增加等加剧了县中发展困境。[9]

其三，县中振兴路径研究。一是聚焦县中招生制度改革。吴秋翔从高考专项招生计划的视角提出通过升学示范效应振兴县中[10]，周秀平提出科学动态测算跨区域中招比例[11]。二是聚焦县中管理体系建设。张志勇从提升县中教育统筹管理层级、建立中央与地方经费分担机制等方面提出了县中振兴路径[12]，雷望红分析县中师生结构和制度结构变化后提出要重建县中的稳定性和比较优势[13]，熊万曦通过质性研究方法提出要发挥国家公费师范生优势[14]。三是聚焦教育体系建设。胡聪从高等教育结构类型的变迁提出，解决县中问题必须优化高等教育类型结构，支持更多高水平大学建设。[15]

综上所述，已有研究围绕县中的教育质量、现实困境、发展路径进行了深入探讨，但是，将县中发展置于经济社会发展和教育政策发展背景下的研究成果相对较少。因此，本研究在上述研究基础上，聚焦教育公平和高质量发展，系统回顾改革开放以来我国教育政策发展历程以及县中发展演进过程，探寻县中发展与教育政策变迁的内在逻辑。

一、改革开放以来我国县中教育发展的政策演进

改革开放以来，我国高中阶段教育经历了以重点校为主的精英教育、快速扩张的大众教育、全面推进的普及教育以及后普及化阶段。伴随着高中阶段教育的政策演进，县中发展也呈现出阶段性特征。

(一)建设重点高中背景下的“县中辉煌”(1978-1998年)

1978年，教育部出台《关于办好一批重点中小学试行方案》，拉开了我国建设和发展重点高中的序幕，1980年教育部《关于分期分批办好重点中学的决定》提出要建设700所重点高中，1994年国务院决定在全国建设1000所示范性高中，首次用示范高中取代重点高中。在这一发展时期，普通高中毕业生人数从1978年的600多万直线下降到1984年的180多万，1985年国务院提出大力发展职业教育后普通高中教育一度弱化，但是1995年前后全国普通高中毕业生人数重回稳步增长轨道。[16]

在建设重点高中的政策背景下，大力建设重点校，集中资源建设一批示范高中，培育和发展高质量的高中教育，并以此带动其他高中学校发展，是教育政策的应然选择。重点突出的办学取向，强化了重点高中的强地位取向，也附带提升了县中对初中毕业生的引力。一方面，这一阶段县域人口外流相对较少，县域生源大都选择在本辖区内就读，辖区内优秀初中毕业生就读县中，优秀生源注入为县中发展奠定了坚实的基础。另一方面，高中教育的结果导向，形成了县中的高办学评价，也为县中集聚了较高的教育资本存量。相对这一阶段的家庭资本和社会资本低干预能力，学校资本在县中发展中发挥了较大作用。因此，县中在这一阶段得到快速发展，部分地区出现“县中辉煌”现象。

(二)快速扩张背景下的“县中资本不足”(1999-2005年)

1998年以后，我国高中教育规模迎来了快速发展。1998年教育部发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出在城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育，1999年、2001年教育部提出要积极扩大普通高中规模，2002年教育部提出鼓励发展民办高中。在这一发展阶段，社会资本开始介入高中教育，我国普通高中阶段招生规模不断扩大。全国教育事业发展统计公报显示，2005年普通高中招生877.7万人，毛入学率达到52.7%，我国高中教育入学率超过50%，进入大众教育阶段。[17]

对经济发达地区的政策导向和对社会资本进入普通高中教育的政策许可，使普通高中学校数量和在校生人数快速增加。县中办学规模进一步扩张，优质师资和生源流失逐步显现。在社会资本介入下，优质生源主动离开县中到城区校就读，而经济条件较好的生源不受择校费、赞助费等限制也进入城区校。家庭资本分层使学生入读高中机会分化，高中就读机会的隐性排斥和不公逐步增加。与此同时，资本对县中教师的引力逐步增加，导致县中教师不断流失。在这一阶段，家庭资本和社会资本干预高中教育能力不断提升，反观学校资本同比下降，县中办学逐渐出现经费不足、师生流失现象，“县中坍塌”逐步显现。

(三)普及高中教育背景下的“县中坍塌”(2006-2020年)

2005年后，我国普通高中教育进入普及发展阶段。2004年教育部启动普通高中新课程改革实验，标志着普通高中教育改革拉开序幕。2010年，教育部提出普及高中阶段教育，鼓励举办特色高中、新型综合高中，并将普通高中纳入国家助学体系，普通高中多样化发展正式启动。2017年，教育部启动了三年高中阶段教育普及攻坚计划。全国教育事业发展统计公报显示，我国高中阶段毛入学率从2005年的52.7%到2020年的91.2%，高中教育进入普及阶段。[18]

高中教育普及阶段，教育政策的导向是注重高中多样化特色化建设。普通高中教育的普及化，将普通高中纳入助学体系，为低家庭资本维度的县域初中生提供了更多的入学机会。普及教育阶段下，县中原有发展模式直面着特色发展、教育改革的新冲击。在新课改、新高考等改革背景下，县中对改革的了解和掌握明显滞后于城区高中学校，导致资源和信息分配不公不断强化，县中在教育变革中处于弱势地位，优秀县中教师逐步离开去往经济发达的市区高中。与此同时，县中学校资本的相对不足使家庭资本和知识资本在普及教育阶段逐步发挥效用，高社会资源的生源逐步离开县中前往市区高中就读，在县中就读生源相对偏低的家庭资本和知识资本，进一步拉大了县中生源与市区高中生源差距，县中与城区高中办学差距被进一步拉大，县中坍塌现象在这个阶段逐步形成。

(四)高质量发展背景下的县中振兴(2021年至今)

2021年8月，教育部印发的《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》明确指出，要全面提高县中教育质量，加快缩小教育差距。此后，相关省份迅速出台了各自县中发展计划。2022年9-10月，浙江、福建等省份分别出台了县中发展提升计划。浙江省的县中崛起计划从招生管理、教师管理、教师能力建设、对口帮扶、优化培养环境、创建现代化高中学校、分类特色发展、经费投入、加强教科研指导等9个方面做出了部署，福建省分别从招生管理、教师激励补充、素质能力提升、对口帮扶、办学条件、教育教学改革、信息化建设等7个方面加强县中发展提升。对比两个省份的县中发展计划，招生管理、教师管理与能力提升、经费投入、教育教学改革等四个方面均是两省的重点行动方向。

后普及化阶段，高中教育发展从数量规模提升进入到高质量的内涵发展阶段，在挑战与机遇并存的情况下，县中面临着规模、结构以及质量等多种问题。调整县中结构，提升县中教育质量，协调社会资本、家庭资本等各类资本参与共同治理，形成鲜明县域特色，是县中发展的首要任务。

二、县中教育发展的现实困境

为了解县中教育生态和发展困境，本研究对福建省10位县中校长进行了访谈。受访者均提到了县中自主管理权受限，无法建立有效的奖励机制，在激发教师教学潜力和活力上相对不足的问题。在相关政策和各类资本的角力下，我国县中发展仍面临诸多困境和制约。

(一)高中教育立法滞后与县中发展保障相对不足

首先，高中教育专门性法律不足。1986—1998年，我国先后颁布《义务教育法》《教育法》《职业教育法》和《高等教育法》，上述法律出台基本构建了我国教育治理的法律框架，为我国教育事业发展奠定了坚实的法制基础，但高中教育缺少全国范围的专门性法律规定。高中教育是义务教育和高等教育衔接的关键阶段，高中教育法律的缺失使高中教育治理的制度性和规范性缺失，导致在管理体制、经费拨付、办学自主权等方面产生了较大差异和系列问题。

其次，高中教育治理层级职能各异。根据国务院2001年的《关于基础教育改革与发展的决定》，基础教育实行分级管理、以县为主。当下我国普通高中主要有省级政府、市级政府以及县级政府管理的三种模式，县中的管理责任主要在县级政府。在我国自上而下的行政体系下，县级政府主管的低重心管理与省市级政府管理的高位管理，二者管理阶位不同，导致县中在资源配置、政策扶持上处于先天性劣势地位，在办学管理权限、人才招聘制度以及学校领导班子建设等方面受到更多掣肘，办学自主权也相对弱化。

最后，高中教育财政统一拨款制度不全。普通高中的财政统一拨款制度尚未建立，多数省份的县中生均预算经费低于全省生均预算经费。以福建省2020年生均一般公共预算经费为例，福建省52个县(含县级市)的普通高中生均预算经费16995.98元，低于福建省全省普通高中生均经费18833.65元。究其原因，县级政府有限的教育财政经费支出必须在义务教育、学前教育以及高中教育间分配，受制于义务教育的法律硬性规定以及学前教育的普及普惠要求，高中教育法律的缺失使对县中经费投入成为政府的最后选项，导致县中经费得不到制度性保障，部分县中甚至存在着举债办学等情况。

(二)核心要素流动加速与县中教育生态失衡

首先，高素质教师队伍流失加速与补充困难。教育大计，教师为本，高素养的教师队伍是县中发展的关键要素，也是县域文化的再生产者。在高中教育大众化和普及化发展进程中，高中教育呈现出都市化集聚和县域化延伸的空间结构特征。产业结构、人口规模以及城市发展张力使人才、资金等要素向城市聚集，因此城市吸引各类要素的能力不断增强。城镇化发展进程放大了县域内城乡差距，县域辖区内延展出要素的非均衡性。城市发展的张力，产业结构的拉力，辅以住房、人才补贴等引才政策的引力，使县中优秀教师这一核心要素不断向城市聚集。与此同时，受制于办学经费不足，县中优秀师资补充相对落后，优秀师资这一要素总量的减少弱化了县域教育再生产能力，破坏了县中教育原生态。

其次，县中生源分布不均。县中生源是县域文化中心的消费者，也是县域文化的生产者，是县中持续高质量发展的核心要素，因此县中生源数量的多寡和质量的优劣决定了县域教育生态质量。城区高中提前招生、民办校掐尖招生彰显了城区校的优势地位，县中对生源的吸引力在社会评价维度已落后于城区高中。在城区高中强势吸引下，县域生源家庭通过购房、创办企业等方式向城区单向流动，家庭经济资本得以重新干预生源入学机会公平，家庭经济资本推力加剧县中生源流失，县中生源数量和质量双下降，教育生态进一步被破坏。

最后，高中考试结果导向的效果倒逼。在优质师资和优势生源双重向城化发展趋势下，考试结果导向的社会评价进一步加剧了城区校的虹吸效应。在优质资源要素不断流失的情况下，县中肩负“育分”的社会评价和“育人”的政府评价双重压力愈发沉重，在短期利害趋避机制作用下，部分县中为获取竞争和社会评价优势，主动或被动选择“育分”为主的办学模式，背离了教育育人的初衷和长期性的教育发展规律，县中教育生态的功利性进一步加强，教育多样性逐步下降。

(三)教育监管的统一性要求与县中比较优势消失

县中一度作为县域教育的旗帜和标杆，在向高校输送一大批优秀学生的同时为我国各行业培养了优秀人才。但是，在趋同的教育管理体制以及高中教育改革的背景下，县中的比较优势逐步消失。

首先，师资遴选的自主性消减。在大中专毕业生统分统配政策调整之前，县中师资来源主要是县域本土培养的高校毕业生，县中在县域教育行业的优势地位吸引了本地优势师资的回流，师资本土化确保了县中教师团队的稳定性和持续性，师资精英化保障了县域教育文化和知识资本的稳定输出。随着近年来就业政策的调整，县中教师招录主要通过县域教育主管部门统一组织考试遴选的方式完成，县中教师招录的自主性不断削弱。

其次，管理制度性优势弱化。在高中教育的普及时期，教育管理规范化和制度化不断健全，县中先前建立的考试管理制度、教师激励制度等相对灵活的基础性制度在合规性监管下逐步瓦解，适应于县中发展的新教育管理制度尚未系统性建立，对县中教师的经济补偿和精神鼓励功能没有得到延续，县中教师在教育教学的主动性投入和时间投入相对下降。

最后，资源信息差距拉大。高中教师是改革举措落地实施的关键主体，对课改方案、课程标准的了解、吸收和运用情况决定了高中育人改革成效。受县域地理环境限制、信息渠道不畅等影响，县中处于信息传导和接收的末端。与此同时，县中教师实施教育改革的意愿不强，获取教育改革信息与知识受限，运用于教育教学改革创新也相对不足。

三、新时代县中教育发展的优化路径

县中承载着县域教育发展的希冀，是县域治理的最大民生工程，是高质量教育体系的重要一环。振兴县中，需要构建高中教育法律体系，保障县中核心要素供给，组建多元协同治理体系，重建县中比较优势。

(一)构建高中教育法律体系，为县中发展提供弱势补偿

维护高中教育的公共性和公平性是高中教育立法的基本原则。高中教育法律法规，是县中振兴发展的关键核心。在过往的几十年中，部分县中长期承受着非重点、非示范的隐性歧视，在资源配置、政策扶持上远落后于其他重点高中校。政府应基于弱势补偿的基本原则，在法律层面上加强县中发展保障，在高中教育这一公共产品上为县中投入更多的政策支持并给予人财物倾斜，以确保县中发展起点相对公平。

建立省级统筹、县中市管的新模式，实现县中治理层级和经费投入的相对公平。基于县中的空间外溢性质，各级政府均有承担县中建设与发展的责任与义务。因此，转变县中管理模式，提升县中管理级别，从当下县中县管的低重心模式转变为省级统筹、县中市管的新型管理模式。由省级政府制定高中生均拨款制度，省级政府和县级政府按照不同分担比例承担县中办学经费，并统筹划拨至各县中，确保县中与城区高中经费相当，保障不同县中经费基本持平；市级政府统筹管理市直高中以及各县域高中，实现经费投入、招生政策、教师聘用等基础配置公平，在市域辖区内消弭高中校的隐性政策歧视，防止区域内掐尖招生和县中优秀生源单向流失，确保县中优秀生源基本稳定；县级政府结合县域经济社会结构和行业结构，依据县中发展基础和资源条件，挖掘县域特色和乡土文化，统筹制定普职发展规划，为县中多样化、特色化发展创造条件。

(二)保障优质师资要素供给，重构县中教育生态

多样性、本土性和优质性的师资队伍是重构县中教育生态的重要前提。构建优质县中师资队伍，需要县域政府从职前培养、多元招聘、职后培训等方面完善教师聘培用体系，建立有效的人才奖惩激励制度，确保县中教师相对优质均衡。

首先，健全职前定向培养和职后培训提升机制。在职前培养方面，根据定向培养、定向就业原则，与师范院校联合开展多类型定向教师培养，在解决县中师资招聘来源的同时，也在一定程度上增强县中师资来源的本土性。在职后培训方面，加强对县中教师分层分类培训，加大力度对接教育发达地区师范院校和基础教育研究机构，选派骨干教师、青年教师外出参加各类培训活动，消弭教师在教育教学改革、教育信息化等方面的信息鸿沟，消减县中教师队伍的资源信息劣势。

其次，实施县中招聘多元化机制。制定优惠政策吸引本土生源积极参与定向培养，鼓励本土优秀生源回流任教；出台教育人才引进政策，吸引部分非师范高校优秀本科生、研究生到县中从事教育事业；建立合理的编制使用机制，吸引具有一定教育经验的社会人士参与县中建设发展。同时，简化招聘流程，提升招聘效率，做好引才宣传、录用、入职等服务保障。

最后，健全县中考核奖惩评价机制。建立更为公平合理的教师考核与奖惩制度，在职称评聘、评先评优、物质激励等方面向县中优秀教师倾斜，让经济补偿和精神鼓励在优秀教师团队中切实实现；增加县中优秀师资流动的机会成本，切实减缓优秀师资流失加剧现象，让县中师资流动水平处于合理区间。

(三)组建多元协同治理体系，推动县中高质量发展

构建多元协同、学校自主的县中治理体系，鼓励吸引社会力量参与县中治理，吸引家庭、优秀校友、企业人士参与，重建县中比较优势。

首先，运用县域社会资本，建构多元主体参与县中治理体系。一要用好县域熟人文化特性，发挥社会资本在县中办学中的效用，弥补县中学校资本的相对劣势，吸引更多社会主体参与县中建设与发展，发挥社会主体在县中振兴发展上的主动性和创造性，集聚协同多元社会资本，畅通县中资源导入渠道，提高县中资源配置效率，为县中发展奠定资源基础。二要引导家庭资本在家校合育中发挥更多作用，结合县中生源实际情况，运用好信息技术手段，加强家校沟通联系，发挥县中生源家庭资本的独特优势。

其次，给予县中建设发展的自主权利。进一步赋权挖潜，适度扩大县中办学自主权，在领导班子建设、教师遴选调动、职称评聘、教育教学管理等方面赋予县中更大自主性，切实激发县中教师的教育教学激情。建立相对灵活的县中教师招聘制度，适度扩大县中在教师招聘时的自主权，允许县中采用灵活招聘形式录用新任教师，确保人才招聘符合县中发展需求。

最后，加强信息技术赋能县中治理。用好互联网等信息技术手段，利用信息技术的复制和传输获取优质资源信息，不断提升县中师生信息素养和信息化水平，逐步缩小县中与城区学校在改革背景下的信息鸿沟，努力形成县中的资源信息相对均势。加强县中教育教学管理，提升家校、师生管理的信息化水平，提升县中管理效率和治理水平。