森林生态补偿政策文本量化研究

王迎静 洪燕真 陈思莹 杨萌萌

摘要：开展森林生态补偿政策文本的量化研究，有助于改进政策机制、支持可持续发展和促进生态文明建设。文章运用政策文献量化方法，构建森林生态补偿“政策结构-政策内容-政策工具”三维空间分析框架，利用NVivo 11 Plus对1978—2023年颁布的141份中央层面的森林生态补偿政策文本进行多维度的量化分析，全面系统地揭示政策文本之间的内在联系和规律。研究发现：（1）中國森林生态补偿政策文本发布数量呈现波动式上升后下降的趋势，且政策文本发布类型以部门规章为主，发文主体呈现层级高、多元化和政策联合决策聚焦于高层级部门的特征。（2）每个阶段的政策内容与社会经济背景密切相关。政策探索阶段主要关注法律法规制定，政策加强阶段开始以生态效益为导向，政策深化阶段注重建立生态产品价值实现机制。（3）从政策工具来看，管制型、市场型、自愿型政策工具存在一定的失衡现象，分别占46.15%、46.83%、7.02%。文章提出森林生态补偿政策应强化政策主体的协同合作、探索森林生态产品价值实现、创新政策工具和市场机制等政策启示，以期为进一步完善森林生态补偿政策机制和推动生态文明建设提供政策建议。

关键词：森林生态补偿；政策文本；政策工具；政策文献量化

中图分类号：F326.2； S718.55文献标识码：A文章编号：1673-338X（2024）1-057-20

基金项目：国家自然科学基金面上项目“农户行为响应视角下的生态公益林补偿机制研究：基于框架田野实验和追踪调查的实证”（72073029），福建农林大学习近平生态文明思想研究院开放课题“深化集体林改背景下林业生态产品价值实现机制路径研究”（STWMSX23-02）。

Quantitative research on forest ecological compensation policy texts

——a three-dimensional analysis framework

WANG Yingjing1，2， HONG Yanzhen1，2， CHEN Siying1，2， YANG Mengmeng2，3

（1. School of Economics and Management， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou 350002； 2. Research Center for Collective Forestry Reform and Development， National Forestry and Grassland Administration， Fuzhou 350002； 3. College of Rural Revitalization， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou 350002）

Abstract：Quantitative research on forest ecological compensation policy texts has been recognized as a beneficial method of promoting progress for policy mechanisms， sustainable development， and ecological civilization construction. Using policy literature quantification method， this article constructed a three-dimensional spatial analysis framework encompassing "policy structure-policy content-policy instruments" for forest ecological compensation. By utilizing NVivo 11 Plus， it conducted a multidimensional quantitative analysis of 141 centrally issued forest ecological compensation policy texts published between 1978 and 2023. This analysis comprehensively and systematically revealed the inherent connections and patterns among the policy texts. The results showed that：（1）The number of published policy texts on forest ecological compensation in China showed a trend of fluctuating upward followed by a decline. In addition， the types of policy texts released were mainly departmental regulations， and the main body of issuance exhibited the characteristics of high hierarchy， diversification， and policy joint decision-making focused on high-level departments.（2）The content of policies in each stage was closely related to the socio-economic background. Case in point， the policy exploration， policy strengthening， and policy deepening stages were focused on the realization of laws and regulations， ecological benefits， and ecological product value， respectively.（3）Based on the perspective of the policy tools， there was a certain imbalance among regulatory， market and voluntary policy instruments， accounting for 46.15%， 46.83% and 7.02%， respectively. The article proposed several policy insights for forest ecological compensation policies， including strengthening collaborative cooperation among policy actors， exploring the realization of the value of forest ecological products， and innovating policy tools and market mechanisms. It aimed to provide policy recommendations for further improving the mechanism of forest ecological compensation policies and promoting the construction of ecological civilization.

Keywords：forest ecological compensation；policy text；policy instrument；policy literature quantification

1引言

森林生态补偿政策，作为生态文明建设的重要组成部分，其发展脉络与我国社会经济的变迁紧密相连。自改革开放以来，我国经济迅猛增长，同时资源和环境压力逐渐显现，生态环境问题逐渐成为制约可持续发展的瓶颈。在这一背景下，受国家政策导向、经济社会发展需求以及生态环境保护意识提升等多重因素的共同影响，森林生态补偿政策不断演变。党的十八大以来，党中央高度重视提升生态系统稳定性、多样性和持续性。党的二十大报告明确提出“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”的战略部署，旨在通过生态补偿机制，激发社会各方面参与生态保护的积极性，形成经济发展与生态保护的良性互动。森林作为生态系统中的核心组成部分，具有显著的外部性特征，涵盖水源涵养、土壤保护、气候调节等多个方面的生态服务功能。因此，森林生态补偿政策的出台，正是为了内部化这些外部效益，其实施将有效调整“绿水青山”建设者和“金山银山”获利者之间的利益关系，实现经济增长与生态保护的和谐统一。

生态补偿涉及经济和政策两个层面，政策在解决经济问题上扮演了关键的角色，对生态补偿起到了先导作用（王前进等，2019）。中国作为世界上最大的森林生态补偿政策实施国之一，其政策变迁不仅反映了国家层面对生态文明建设的深入理解和实践，也体现了对社会经济发展与生态保护之间关系的深刻认识。然而，在实践中，由于信息不对称、政策工具分配失衡等问题的存在，森林生态补偿政策执行效果往往受到一定影响，生态补偿的公平性、有效性和可持续性也面临挑战（杨小军等，2023）。因此，本文通过对森林生态补偿政策的量化研究，揭示政策变迁的阶段性特征以及政策工具设定中存在的问题，为政策制定者调整和优化政策工具组合提供建议，为推动生态文明建设提供理论基础，且具有现实意义。

鉴于此，本文首先整理和筛选1978—2023年的森林生态补偿政策文本，形成政策文本的样本数据库；其次构建森林生态补偿“政策结构-政策内容-政策工具”三维空间分析框架；再次运用政策内容量化法定量研究森林生态补偿文本，明晰政策阶段、政策类型、政策主体，梳理森林生态补偿政策演进阶段的主题热点，总结我国森林生态补偿政策工具的构成；最后根据上述研究得出结论并提出政策启示，以期为后续出台政策提供借鉴与切入点。

因此，本文可能的创新之处在于：（1）运用政策文献量化法定量研究森林生态补偿文本。已有研究较多聚焦于政策文本的回顾总结，实证量化类的分析研究相对较少，研究的实证证据还有进一步扩展的空间；（2）从政策结构、政策内容、政策工具等多维角度对森林生态补偿政策进行量化分析，有助于系统地理解和分析森林生态补偿政策的演进特征，丰富森林生态补偿政策的研究視角；（3）探讨森林生态补偿政策的结构与特征，揭示其在不同阶段的具体执行内容与政策工具的使用偏好，以实现森林生态补偿政策的整体优化和协同效应，为生态文明建设提供有益参考。

2文献回顾与评述

生态补偿，国际通常称为生态系统服务付费（Payment for Ecosystem Services， PES），是一种将环境服务的非市场价值转化为对环境保护者财政激励的方法。广为接受的PES概念最初由Wunder在2005年提出，并在后续的研究中进行了修订和完善。根据Wunder（2015）的定义，PES是一种自愿的交易过程，发生在生态系统服务的使用者和提供者之间。其中，森林生态补偿指对森林生态系统因人类活动造成的外部性损失进行补偿，其理论渊源可以追溯到科斯的产权交易理论与庇古的征税理论（刘璨，2018）。在生态文明建设的背景下，森林生态补偿从早期对“自然”的补偿演变到现在对“人”的补偿（王会，2019）。一些学者认为森林生态补偿的概念近似于生态系统服务的概念（Pan et al.， 2017；吴春生等，2023），本文持相同的观点。

已有文献表明，许多学者对森林生态补偿的政策发展历程、政策机制设计、政策效应评估以及国内外政策对比和借鉴做了相关的研究。首先，在政策发展历程方面，森林生态补偿政策的启动与变迁是一个涉及多重制度目标、多方利益主体、多元治理体系的复杂过程。通过对政策发展历程的系统分析，学者们揭示了政策在不同时间和空间背景下的演进和调整过程，以及背后的政治、经济和社会因素（李文会等，2017；刘伟平等，2019；陈思莹等，2021）。孔凡斌等（2009）深入分析了生态公益林生态补偿政策的政策阶段、政策内容以及现存问题，并在此基础上重构了我国重点生态公益林生态补偿政策的框架；徐畅等（2023）进一步指出，公益林政策经历了“萌芽-形成-试点-推进”的阶段，并总结了森林分类经营下生态公益林现行政策存在的问题。其次，从政策机制设计的视角来看，森林生态补偿政策也面临一系列挑战和机遇。作为我国最早且覆盖面最广的生态补偿项目之一，森林生态补偿政策机制设计需考虑制度缺口、补偿方案重叠、资金来源单一以及监测工具缺乏等问题（Pan et al.， 2017）。补偿标准作为机制设计的核心，需结合社会文化背景进行设定，以确保其合理性和可行性（Hauck et al.， 2013；Sheng et al.， 2017）。为解决“谁来补”“补给谁”“怎么补”和“补多少”等核心问题，学者们对补偿主体、补偿标准、补偿模式、补偿方式、激励相容机制、监测与评估以及补偿意愿等进行了深入研究（何勇等，2009；李琪等，2016；李国志，2019；郑沛等，2020）。例如，杨小军等（2016）通过构建生态公益林供给曲线，探究了农户对政府赎买生态公益林的最低接受意愿。此外，在政策效应评估方面，评价方法多样，包括模糊综合评价法、成分分析、熵权法、三阶段数据包络分析（Data EnvelopmentAnalysis， DEA）模型、实验经济学等（高岚等，2008；郭丽玲等，2015；支玲等，2017；Andersson et al.， 2018；Kaczan et al.， 2019；秦利等，2021；包乌兰托亚等，2022）。评估内容主要涉及生态效果、经济效率和社会公平三个方面（刘煜莹等，2022）。吴乐等（2018）对生态公益林现金补偿和岗位补偿的扶贫效果进行实证分析，发现岗位补偿对低收入人群的收入具有显著的正效应；郑沛等（2020）构建森林生态总体社会效益价值模型，指出云南省森林社会效益有助于形成跨区域的经济增长。对森林生态补偿政策进行评估有助于全面掌握生态补偿带来的经济社会和生态环境的影响，并进一步修正和完善该政策（朱颖等，2023）。最后，在国内外政策对比和借鉴方面，吴水荣等（2001）、李文华等（2006）对国内外森林生态补偿的实践经验进行总结分析，为政策的进一步发展指明方向；范苏等（2021）以澳大利亚的森林生态补偿机制为例进行研究，所得结论为我国构建市场化的补偿机制提供参考；徐素波等（2020）系统梳理国内外学者的研究成果，对生态补偿标准、生态补偿方式等机制运行提出政策建议。

上述对森林生态补偿政策开展的研究成果，大都是用发展历程、文献解读等定性分析方法或是用政策结果代替政策本身，较少聚焦于政策文本的内容和特征。学术界大多运用政策建模一致性（Policy Modeling Consistency， PMC）指数模型、三维分析框架等方法进行政策文本的量化评估（潘琳等，2022；伍如昕等，2023）。然而，在森林生态补偿政策领域，已有研究基于PMC指数进行量化分析（林晓芸等，2022），仍缺乏三维分析框架在这方面的应用。从三维分析框架的视角出发，能够减少定性分析的主观偏差，全面揭示政策的演进规律以及政策目标和工具的变化规律（黄萃等，2015）。因此，本文以中国改革开放以来中央政府层面的森林生态补偿政策文本为研究对象，通过构建三维分析框架和运用NVivo 11 Plus软件进行量化分析，全面梳理不同阶段的文本特征，系统分析政策文本背后的历史演变规律，并运用政策工具对不同阶段的政策文本进行分析，以期为森林生态补偿的政策制定提供有益参考。

3理论分析框架与研究方法

本文采用政策文献计量和内容量化相结合的方法，构建“政策结构-政策内容-政策工具”三维分析框架，以期为相关政策的制定和实施提供科学依据。

3.1森林生态补偿政策三维分析框架

政策动力学认为，政策全周期演化是一个持续的过程，需要不断地进行改进和优化以适应经济社会的发展和环境条件的变化（杨志军，2021）。通过不断地评估森林生态补偿的政策效果、总结经验教训、调整政策方向和工具等手段，政府可以推动森林生态补偿政策体系的不断完善和发展，以更好地服务于社会发展和人民福祉。政策文件是中国政府处理公共事务的真实写照，对政策文献进行科学的量化分析有助于打开政策执行的“黑箱技术”（李志军等，2023）。在政策信息学视角下，政策文本三维分析框架是一个综合性的分析工具，主要聚焦于政策文本信息的抽取、整合和分析，以期实现对政策文本的大规模、高效率解析，具有较强的适用性和有效性，能够弥补传统分析方法在处理复杂政策文本时的主观性偏差（曹玲静等，2022）。一方面，可以通过综合考虑政策的多个方面，包括生态、经济、社会等，揭示政策的内在逻辑和实质；另一方面，有效地结合政策的内部信息和外部信息，从而更准确地反映政策的实际效果和影响。因此，本文在收集森林生态补偿政策的基础上，结合三维分析框架，对政策文本进一步挖掘和量化评价，全面揭示森林生态补偿政策的本质和特点，为后续政策制定与修改提出相关的政策启示。

政策制定与实施是一个复杂且系统的过程，政策结构、政策内容和政策工具是构成这一系统的三个核心要素（潘琳等，2022）。其中，政策结构聚焦于公共政策文本的“外部”属性，选择政策阶段、政策类型、政策主体等外部要素对政策文本进行分析，试图描述政策议程设置和职责变迁；政策内容和政策工具侧重于公共政策文本的“内部屬性”，关注政策文本的注意力转移和路径变迁（任弢等，2017）。本文借鉴姚旻等（2021）的分析框架，基于森林生态补偿政策文本的特点，构建“政策结构-政策内容-政策工具”三维分析框架，如图1所示，对改革开放以来相关森林生态补偿政策文本的内外部信息进行梳理与分析。

政策内容维度是基于不同阶段主题词的变化对政策文本进行分析，反映森林生态补偿政策实际面临的问题和挑战以及政策制定者的意图和目标。对于森林生态补偿政策来说，其政策内容主要涉及补偿主体、补偿标准、补偿方式、实施对象等方面。政策内容是否具有可操作性、是否明确具体，关系到政策的实施效果。例如，明确的森林生态补偿标准、补偿方式等规定，能够提高政策的可操作性，减少实施难度。由此，提出假设H1。

H1：政策内容的动态调整能力强对森林生态补偿的持续性和稳定性具有正向影响。

政策工具维度基于对政策文本的内容语义信息进行编码，将文本内容转化成定量的数据，研究政策工具的选择与组合等“内部”属性（黄萃等，2015）。政策工具作为连接政策行为与政策目标之间的桥梁，通过选择和组合政策工具，可以实现特定的政策目标。单一的政策工具往往难以解决复杂的森林生态补偿问题，需要将多种政策工具进行组合使用以实现优势互补和协同效应，有效防止系统性风险（郭随磊等，2017）。由此，提出假设H2。

H2：政策工具的多元化对森林生态补偿的政策效果有显著的正向作用。

3.2研究方法

本文采用政策文献量化方法，以“政策结构-政策内容-政策工具”三维分析框架为指导，全面、系统地分析森林生态补偿政策文本的外部信息和内部信息。政策文献量化研究将统计学、文献计量学、内容分析法等研究方法引入政策分析领域，包括政策文献计量和政策内容量化。政策文献计量引入了统计学等分析方法，有助于从宏观层面把握政策的发展历程和议程设置；政策内容量化是对政策文本的内容语义信息进行编码，将文本内容转化成定量的数据，研究政策工具的选择与组合、政策力度的变化等“内部”属性（黄萃等，2015）。政策文献量化方法的优势在于：一是研究结论更具客观性，减少了主观偏见和情感色彩的影响；二是研究结果以图表、数据等形式呈现，使得政策特征和趋势更加直观（李江等，2015）。

本文借助质性数据分析软件NVivo 11 Plus对政策文本进行整理、编码、查询和分析，数据处理过程包括：（1）将收集的政策文本导入NVivo 11 Plus中，对于政策文件的政策结构特征进行编码归类，通过统计功能了解政策阶段、政策类型和政策主体在政策文件中的分布情况。（2）基于时间序列数据，利用关键词提取功能识别政策文本中的主要主题，分阶段分析政策内容的变化趋势，了解政策内容的演进和调整。（3）根据政策文本的基本特征构建政策工具体系，对政策进行聚类分析，以了解政策的分类和组织结构。

3.3政策工具的指标体系构建

政策工具是政策实施的手段和方式，直接关联到政策内容的执行和落地。国内外研究机构、学者从不同工具属性、不同应用环境对政策工具进行了界定与分类。余洋婷等（2021）将中国林业政策划分为规制性、经济激励型、信息传递型和社会参与型；Rothwell等（1985）根据政策影响面的不同，将政策工具分为供给型、环境型和需求型。从经济学的角度来看，森林生态补偿所运用的政策工具旨在解决生态系统服务的外部性问题，并通过提高资源配置效率和促进社会公平来推动生态系统的可持续发展。在参考余洋婷等（2021）对政策工具分类的基础上，基于森林生态补偿的外部性属性和公共物品的特征，本文将政策工具分为管制型、市场型和自愿型三大类目。管制型工具通过强制性的规定和标准来促进森林的保护和恢复；市场型工具利用经济激励和市场机制通过价格、税收等手段来引导个人和组织参与生态补偿活动；自愿型工具强调公众的参与和意识提升，通过宣传教育、社会倡导等方式来增强公众的环保意识和参与度。在三大类目的基础上，对森林生态补偿政策进行文本挖掘与编码，将三大类目政策工具进一步细分为10个子类、25种典型工具，如表1所示。

4数据来源

改革开放是中国历史上一个重大的转折点，不仅在经济领域带来了翻天覆地的变化，也在政府职能、政策制定与实施方面产生了深远的影响。在这一背景下，森林生态补偿体制也经历了从计划经济到市场经济的转型，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的生态补偿机制。中央政策文本作为国家层面的战略、政策和大方向的体现，对了解政策的全貌和思想具有重要意义。基于此，本文选取1978年1月1日至2023年12月31日中央及各部委颁布的森林生态补偿政策文本进行分析，数据来源于中央及各部委网站、北大法宝数据库。

森林生态补偿是指对森林生态环境本身的补偿，以及对个人或区域保护森林生态环境行为的补偿，还包括对具有重要生态环境价值的区域或对象的保护性投入，其中以政府补偿为主的森林生态效益补偿基金、林业六大工程和以市场补偿为主的森林旅游、林业碳汇等补偿方式为主（王会，2019）。为确保政策文本选择的可靠性和代表性，本文的筛选原则为：一是筛选与森林生态补偿政策关联度高的政策文本。一方面以“森林生态”“公益林”“森林旅游”“林业碳汇”等作为关键词，在北大法宝等网站进行检索；另一方面利用政策间的关联性，在已检索到的政策文本中回溯检索。二是选择中央层面颁布的政策文本，即发文单位为全国人民代表大会及其常务委员会、中共中央办公厅、国务院办公厅及各部委等。三是主要選取法律、行政法规、部门规章等充分诠释政府政策的文件，剔除了目录类、行业标准类、技术规定类等政策工具过于单一的政策文件。基于上述原则对政策文本进行搜索与筛选后，最终得到141份中央层面的关于森林生态补偿的政策文本。1978年以来中国森林生态补偿的代表性政策文件如表2所示。这些文件不仅是中国森林生态补偿政策发展历程的重要里程碑，也是政府在不同时期对森林生态补偿工作的关注和重视的体现。

5结果与分析

基于前文的理论分析框架和数据来源，本文基于政策文献量化从政策结构维度、政策内容维度、政策工具维度对141份森林生态补偿政策进行分析，深入探究森林生态补偿政策的内在规律和发展趋势。

5.1森林生态补偿的政策结构分析

基于政策结构维度，本文从政策阶段、政策类型、政策主体三个方面对中国的森林生态补偿政策的基本图景进行深度剖析。

5.1.1政策阶段分析

森林生态补偿政策的制定与实施走向，主要受到社会发展的定位以及国家宏观制度变革的双重驱动（曹子娟等，2018）。不同的历史阶段，森林生态补偿政策面临不同的制度背景。2003年6月，中共中央、国务院发布《关于加快林业发展的决定》，明确提出“在生态建设中，要赋予林业以首要地位”，标志着林业政策开始转向以生态建设为主（张壮等，2018）。党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，森林生态补偿被提高到新高度（李国平等，2018）。因此，在国家生态建设政策取向转变的背景下，本文选取2003年和2012年为政策阶段的分割点，将森林生态补偿政策分为三个阶段。

对收集到的141份森林生态补偿政策样本的出台年份进行排序，得到1978—2023年中国森林生态补偿政策发布数量分布，如图2所示。

整体上看，政策文本数量呈现波动式上升后下降的趋势，具有明显的阶段性。第一阶段（1978—2002年）属于政策探索阶段，政策文本数量发布较少，在后期有少许上涨。这一阶段起始于改革开放，国家的顶层设计发生了较大的转变，党和国家开始关注林业建设，当时主要采取了一些基础性的法律法规和政策措施，如《中华人民共和国森林法》的颁布和实施，为森林资源的保护和管理提供了法律保障。其中，由于1998年洪灾的发生和林业“六大工程”的陆续出台，在20世纪初期出现政策的小波峰。第二阶段（2003—2011年）属于政策加强阶段，政策文本数量总体上较上一阶段显著增加，年度波动较平稳。在这一阶段，政府进一步加大了森林生态补偿政策的力度，国家层面出台了一系列重要法规和政策文件，如《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，通过经济补偿机制激励和保障森林生态功能的发挥。第三阶段（2012—2023年）属于政策深化阶段，政策文本数量急剧上升后波动式下降。2016年政策文本数量达到顶峰，反映了这一阶段森林生态补偿政策的全面推广和实施。然而，随后数量的下降意味着政策进入了调整和优化阶段，更加注重政策的实际效果和可持续发展。

5.1.2政策类型分析

本文选取的政策文本按照效力位阶分为法律、行政法规、党内法规、部门规章等四种政策类型。法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定，具有最高的法律效力；行政法规是由国务院制定用以规范特定行政事项的正式文件；党内法规是由中共中央制定的规范性文件；部门规章是由国务院组成部门及直属机构在其职权范围内制定的规范性文件。1978—2023年中国森林生态补偿政策类型的时间分布如图3所示，中国森林生态补偿政策类型的分布结构如图4所示。

通过分析图3和图4归类可知，中国森林生态补偿相关法律文件6份，占全部政策文本数量的4.26%。其中，《中华人民共和国森林法》等法律文件构成了政策成熟的产物，为森林生态补偿提供了坚实的法律基础和保障，但专门针对森林生态补偿的法律文件仍显不足，该领域的法律建设尚处于不断完善的过程中。此外，相关部门颁布的森林生态补偿部门规章共81份，占全部政策文本数量的57.45%；森林生态补偿行政法规共31份，占全部政策文本数量的21.99%；森林生态补偿党内法规共23份，占全部政策文本总量的16.31%。整体上看，各类政策类型的占比反映了中国森林生态补偿政策体系的层次性和复杂性，部门规章是政策文本的主要类型。部门规章数量较多的原因在于部门规章通常更加具体、详细，直接涉及政策执行的操作层面，同时，由于不同部门在森林生态补偿工作中各有职责和分工，因此也需要制定相应的部门规章来规范各自的工作。

5.1.3政策主体分析

在政策发布主体方面，将筛选后的141份中国森林生态补偿政策文本按照政策发布主体情况进行统计，如表3所示。

中国的森林生态补偿政策主体有三个主要特征：一是发文主体层级高。141份政策文件中，国务院办公厅发文50份，中共中央办公厅发文24份。发文部门层级越高，越具有公信力和影响力，能够在顶层设计中发挥重要作用，为制定森林生态补偿的战略、政策和目标提供方向和指导。二是发文主体多元化。涉及森林生态补偿的政策部门有28个，其中发布10份政策以上的部门有国家林业和草原局、国务院办公厅、财政部、中共中央办公厅、国家发展和改革委员会。三是政策联合决策聚焦于高层级部门。其中，国家林业和草原局和财政部联合发文的数量最多，其原因在于完善森林生态补偿体系和林业、资金管理部门紧密相关。

进一步对政策主体联合发布情况和时间趋势进行统计，如表4和图5所示。

141份政策文件中，有84份是由单一部门独立发布，占总发文数量的59.57%；另外，有40份政策文件是由两个部门合作发布，占总发文数量的28.37%；而由三个或三个以上部门联合发布的政策文件仅17份，占总发文数量的12.06%。从时间趋势看，独立發文和联合发文政策文本的绝对数量呈稳步上升趋势，在第三阶段时联合发文数量超过独立发文数量；独立发文占比呈下降趋势，联合发文占比呈下降趋势，在第三阶段时联合发文占比略超独立发文占比。2012—2023年这一时期出现反超的趋势主要归因于政策协同与整合需求的增强、政策制定复杂性和专业性的提高、政策执行与监督的强化以及政府部门间合作与沟通的加强。

5.2森林生态补偿的政策内容分析

本文对中国森林生态补偿政策文本使用“词频查询”功能进行文本分析，生成了不同政策演进阶段的词云图，以便更好地理解政策内容和趋势。

5.2.1政策探索阶段（1978—2002年）

在政策探索阶段，政策制定者围绕林业资源的合理管理与保护，积极探索并实践了一系列政策措施。政策探索阶段词云图如图6所示。

政策文本中高频主题词为“管理”“地方”“林业”“部门”“法规”“国家”“发展”“计划”等。这一阶段中国正处于改革开放的初期，经济迅速发展，对资源的需求急剧增加。《中华人民共和国森林法》《退耕还林还草试点粮食补助资金财政、财务管理暂行办法》等政策不仅强调了法规建设和管理职责的明确，有助于推动林业产业的健康发展，还注重林业生态建设的推进，通过实施计划和项目，提升了林业经济效益和生态效益。同时，政策还关注林业资金的投入与补助，为林业产业的发展提供了有力支持。然而，需要注意的是，此阶段的政策更多地聚焦于“补助”而非“补偿”，强调地方试点而非全国范围内的实施，这在一定程度上体现了当时对森林生态效益认识的不足（刘璨，2004）。在这一背景下，林业发展理念以木材生产为主，采取单目标的粗放式经营，全民义务植树和森林采伐限额制度的实施，促进了森林资源的增长，但主要侧重于经济效益。这一阶段的探索与实践，为后续林业政策的加强和深化奠定了坚实基础，也为我国林业的可持续发展积累了宝贵经验。

5.2.2政策加强阶段（2003—2011年）

进入21世纪，随着国家战略的调整，经济建设与生态建设的平衡开始受到重视。政府开始注重森林生态系统的维护和恢复，强调保护生物多样性、维持水土保持和促进气候调节等生态服务功能。政策加强阶段在继承政策探索阶段成果的基础上，进一步凸显了生态建设和林业发展的战略地位。政策加强阶段词云图如图7所示，此阶段以《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》为开端，标志着森林生态补偿从“经济属性”开始转向“生态属性”，“国家”“发展”“森林”“生态”“管理”等主题词被较多提及，反映了国家层面对林业生态工程建设的重视。《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》等政策内容不仅涵盖了森林生态系统保护和生态恢复工程，还涉及生态补偿机制的建立，这与当时国家提出的可持续发展战略和生态文明建设的目标相契合。同时，《林业产业政策要点》的出台表明政府注重林业产业的优化升级，推动林业经济向绿色、可持续方向发展。此外，该阶段还加强了林业资源的管理和规划工作，通过完善管理体制、明确管理职责、强化规划制定和实施，提升了林业资源的管理水平和利用效率，这一系列政策的实施为后续政策深化阶段的发展提供了有力支撑。

5.2.3政策深化阶段（2012—2023年）

随着国家战略的进一步深化，生态文明建设被提升到前所未有的高度，对森林生态补偿政策进行了更为深入和全面的推进。政策深化阶段词云图如图8所示。

此阶段的政策文件中，“生态”成为最高频的主题词，出现次数高达5073次，紧随其后的是“管理”“发展”“制度”“保护”等。政策深化阶段将生态建设置于更加突出的位置，强调林业在维护生态平衡、促进可持续发展中的重要作用，建立了生态文明示范区、推动生态修复项目、实施生态产业扶持机制等，其核心政策包括《国家生态文明试验区（海南）实施方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。在产业发展方面，《关于科学利用林地资源、促进木本粮油和林下经济高质量发展的意见》鼓励发展绿色、高效的林业产业，提升林业经济的综合效益和竞争力。此外，《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》通过加强品牌建设、发挥政府主导作用、完善市场机制以及促进生态产品价值增值等措施的实施，为林业的可持续发展注入了新的动力。

根据政策文本分析，中国森林生态补偿政策在三个演进阶段中，主题词和政策重点逐渐从“经济属性”转向“生态属性”，并且越来越强调森林生态系统的整体性和长期效益。在政策深化阶段，“生态”成为最高频的主题词，表明政策重点已经完全转移到生态保护和修复上，同时政府采取了一系列措施来实现森林生态产品价值，并加强了对森林生态的保护和修复。因此，可以得出结论：政策内容的动态调整能力强对森林生态补偿的持续性和稳定性具有正向影响，验证了假设H1。同时，这也表明中国森林生态补偿政策正在逐步完善和深化，以适应社会经济发展和生态建设的需要，推动生态环境的保护和可持续发展。

5.3森林生态补偿的政策工具分析

本文利用NVivo 11 Plus软件对森林生态补偿政策文本按照“政策编号-参考点序号”的格式对141份森林生态补偿政策文本进行编码、政策工具的分类以及频数的统计。其中，当一条政策内容出现多重政策工具时则进行多重编码。为提高编码结果的稳定性和可靠性，本文通过正序与倒序两次编码、多人检查和协商以及同一编码员的可重复编码，来增强内容分析的信度，为后续分析和研究提供可靠的基础。政策工具分类及参考点统计如表5所示。

从政策工具总体使用情况来看，政策文件中针对森林生态补偿采取的三大类政策工具存在一定的失衡现象。141份森林生态补偿政策文件中政策工具一共使用了7346次。其中，管制型政策工具3390次（46.15%）、市场型政策工具3440次（46.83%）、自愿型政策工具516次（7.02%）。具体而言，以森林生态产品价值实现为主要目标的市场型政策工具占主导地位，这类政策工具主要通过市场机制和经济手段来引导、调控和激励相关行为。常见的调控手段包括“市场建设”“市场交易”和“财政资金”等。市场型政策工具建立相应的市场体系和机制，其中以森林生态产品的“体系建设”为主，占9.67%；基于市场需求和供给，推动森林生态产品的“绿色产业”（9.52%）；“财政资金”中主要采取以“补贴/补助”（10.71%）的形式推动生态产品的创造和价值实现过程。其次是管制型政策工具，占比为46.15%，常见的管制型政策工具包括“禁令/规定”“工作规划”和“调查监测”，分别占13.72%、13.27%和7.46%，通过规范行为、制定规划、加强监测等手段来维护森林生态系统的完整性和可持续性。出现次数最少的是自愿型政策工具，仅占总量的7.02%。这意味着社会在森林生态补偿中的自愿参与作用微乎其微。造成这种自愿型政策工具短缺的原因可能涉及公民、媒体、企业等社会主体参与程度较低的问题，这可能与我国国情相关。在中国，环境保护意识和责任感尚未普遍形成，缺乏积极参与森林生态补偿的文化氛围和制度保障。

政策工具各阶段频数占比如图9所示。从不同阶段的政策工具使用情况来看，随着森林生态补偿政策的推进，各类政策工具的绝对数量都在逐步上升，但相对占比仍呈现以管制型、市场型为主导地位，而自愿型工具使用较为薄弱。在1978—2002年的政策探索阶段，管制型政策工具占主导地位，说明森林生态补偿的初步认识阶段，中央政府主要是以法律法规、工作监管等管制型措施进行管理；2003—2011年，市场型政策工具增加的幅度较为明显，表明在森林生态补偿政策加强阶段，中央政府强调更加注重森林生态补偿市场建设以及补偿机制的设计，如补偿资金、补偿标准和补偿范围等；2012—2023年，政策工具体系更加多元化，各类政策工具使用频次也出现了“井喷式”的增长。除了市场型政策工具占比接近于管制型政策工具外，自愿型政策工具逐渐引入并发挥了一定作用，但其相对使用数量仍旧偏少。

總体而言，中国森林生态补偿政策文本中政策工具的应用在逐步完善，随着森林生态补偿工作深入开展，中央政府更加注重发挥各类政策工具的合力作用，确保森林资源的可持续发展，这一结果与假设H2相符。不同类型的政策工具在森林生态补偿政策中的应用，需要政府、市场和社会三者的协同才能发挥最大的效用。从政策工具的视角看，市场型政策工具通过经济手段和市场机制激励相关行为，管制型政策工具则通过法律法规和限制措施加强对森林资源的管控和保护。然而，社会力量在森林生态补偿中的自愿参与度仍然较低，需要进一步加强宣传教育和激励机制，以提高社会主体的参与度和责任感。

5.4森林生态补偿的三维综合分析

在森林生态补偿政策的演进过程中，政策结构、政策内容与政策工具三者的共同作用在不同阶段呈现出不同的特点和效果，如表6所示。

在政策探索阶段，政策工具、政策内容与政策结构的共同作用主要表现为搭建起一个基本的政策框架，为后续的政策深化和完善奠定了基础。然而，由于管制型政策工具的过度使用，可能在一定程度上限制了市场和社会力量的参与，影响了政策的灵活性和创新性。在政策加强阶段，市场型政策工具的运用有效激发了市场主体的积极性，促进了森林生态补偿的市场化进程。同时，政策内容的细化和结构的完善也提高了政策的针对性和可操作性。然而，自愿型政策工具仍然较为缺乏，社会力量的参与程度仍然有限。在政策深化阶段，政策结构的复杂和精细则提高了政策的灵活性和适应性，使其能够更好地应对各种复杂情况。政策内容的全面和深入也确保了政策目标的全面实现。多种政策工具的综合运用有效激发了各方的积极性和参与度，形成了政策合力。总而言之，通过不断优化政策设计，引入多元化的政策工具，并积极激发市场和社会力量的参与，推动森林生态补偿政策向更加灵活、高效和可持续的方向发展，不仅有助于实现森林资源的保护和生态平衡的维护，也为我国的生态文明建设提供了有力的政策保障。

6研究结论、讨论与政策启示

基于政策结构维度、政策内容维度和政策工具维度的综合分析，本文对森林生态补偿政策文本进行量化评估得出结论，进一步针对结论进行深入探讨，并结合实际情况提出具有针对性的政策启示，以期为政策制定者和学术界提供有价值的参考。

6.1研究结论

中国森林生态补偿政策在不断完善，不同阶段的政策制定都发挥着至关重要的作用。本文基于“政策结构—政策内容—政策工具”三维空间分析框架，对1978—2023年森林生态补偿政策文本进行量化分析，得出3点结论。

（1）从政策结构来看，我国森林生态补偿政策从1978年到2023年经历了探索、加强和深化三个阶段，政策文本数量呈波动式上升后下降的趋势。在政策文件的类型上，政策文本中部门规章占据主导地位，法律文件相对较少，文件的规范性、权威性相对较弱。在政策主体的类型上，政策文本呈现发文层级高、发文主体多元化和政策联合决策聚焦于高层级部门的特征。

（2）从政策内容来看，在政策探索阶段，政府主要实行强制性的法律法规和税收、采伐许可证管理等措施激励森林资源保护，但执行不力导致问题频发。在政策加强阶段，政府提出了多种补偿措施和市场机制，如修复森林生态和建立交易市场，以推动森林保护和可持续利用。在政策深化阶段，政府重视生态属性和生态文明建设，通过建立生态文明示范区、推动生态修复项目等措施促进生态产品价值实现。

（3）从政策工具来看，随着阶段的演进，各类政策工具的绝对数量都在逐步上升，管制型政策工具、市场型政策工具、自愿型政策工具分别占比46.15%、46.83%、7.02%。在政策深化阶段，市场型政策工具的使用频次接近于管制型政策工具，政策工具的使用开始指向生态产品的价值实现。总体上，森林生态补偿政策工具仍存在较为严重的不平衡的结构问题，呈现政策工具协同治理基础薄弱的治理格局。

综上，研究结果表明，中国森林生态补偿政策在长期的实践中，森林生态补偿政策经历着“政策探索-政策加强-政策深化”三个阶段的政策演进，由单纯的经济导向逐步转变为强调生态属性和生态文明建设的综合政策，体现了国家对森林生态保护的日益重视和政策调整的成果。此外，政策还展现了良好的动态调整能力，根据经济社会发展和生态环境变化进行适时调整，增强了政策的适应性和生命力。同时，政策内容的明确性与可操作性得到了高度重视，明确了补偿对象、标准和方式，为各级政府和利益相关者提供了清晰的行动指南。通过精心设计和灵活运用多样化的政策工具，如财政补贴、税收优惠和技术支持等，确保了政策目标的全面达成。这些经验教训为未来森林生态补偿政策的进一步完善与发展提供了宝贵的借鉴和参考，有助于推动中国森林生态保护和可持续发展取得更加显著的成效。

6.2讨论

对于森林生态补偿政策而言，政策文本是反映政策内容和实施要求的重要载体，对正式制度的分析是必不可少的环节（刘璨等，2019）。基于上述政策文本的分析，对本文的研究结论进行讨论，并进一步给出本文的学术性贡献与局限性。

首先，对政策结构分析表明，跨部门协作是森林生态补偿政策高效实施的关键因素，政策主体之间的协同关系逐渐加深。这与余洋婷等（2020）的研究结论较为一致，强化多部门之间的协同合作，构建更为紧密的政策执行网络，是建设生态文明的必要措施。其次，从政策内容来看，森林生态补偿已经从单纯的“生态环境损害赔偿”转变为“生态补偿”，并进一步演化为“生态产品服务付费”，这与靳乐山等（2020）提出的观点较为一致，政策内容是基于森林生态资源、社会经济需求以及环保意识的发展而形成的。在生态文明建设的背景下，关注森林生态产品价值的实现，不仅有助于保护森林生态系统，更能促进经济与生态的协调发展，实现双赢局面。然而，尽管森林生态补偿政策工具的选择和配置有所改善，但仍存在明显的不平衡的结构问题。潘丹等（2019）持相同的观点，认为自愿型工具在森林生态补偿政策中使用频率仍然较低，一定程度上限制了政策效果的充分发挥。因此，建立有效的激励和引导机制，鼓励社会参与者积极投入森林保护与恢复工作，是未来政策优化的重要方向（樊轶侠等，2022）。

生态补偿政策的理想状态是形成一个科学、公平、可持续的补偿机制，实现生态环境与经济发展的双赢。在生态文明建设的大背景下，本文构建“政策结构-政策内容-政策工具”三维分析框架，厘清森林生态补偿政策的制定背景、实施过程以及政策工具的使用情况，为政策制定者和执行者提供决策参考和行动指南。与以往的研究相比，本文更注重具体政策的量化评估，解决了以往研究过于注重后期效果评估而忽视前期政策评价的问题，有助于打开政策运行的“黑箱”。同时，通过总结提炼政策实施过程中的经验教训，发现政策存在的问题和短板，进而提出有针对性的改进建议，为政策下一步的调整和优化提供科学依据。

本文的研究存在一些局限性：一是对森林生态补偿政策文本分析是基于中央层面的讨论，有必要进一步收集地方层面的政策文本，研究不同地域、不同层面下森林生态补偿政策实施的异同。二是对森林生态补偿政策设计质量的评价仍需深入，仅通过深入挖掘政策文本内容，难以对森林生态补偿政策的适用性和效果进行全面评估，后续可以结合政策的实际效果展开研究。

6.3政策启示

在总结历史经验的基础上，勇于进行政策创新，探索更加符合实际、更加有效的政策措施，可以通过深化政策结构、实现生态产品价值、创新政策工具和市场机制等多个方面进行实践检验，实现生态效益、经济效益和社会效益的共赢。因此，提出三点政策启示。

一是深化森林生态补偿政策结构，强化政策主体的协同合作。森林生态补偿工作涉及多个部门和利益相关者，包括林业部门、环保部门、财政部门以及当地的社区和企业等。由于部门间信息不畅通、资源分散，往往导致政策执行过程中出现重复劳动、资源浪费等问题。因此，一方面要加强政策主體间的信息共享和资源整合，打破部门壁垒，形成统一的工作机制和合作平台；另一方面也要明确各政策主体的责任分工，确保政策实施过程中的协同和配合，形成有效的工作合力。

二是实现森林生态产品价值，推动政策可持续性与可行性。政策设计应紧密结合社会经济发展的长期目标，结合当前的指导方针和经济社会情况进行调整。一方面，在“绿水青山就是金山银山”的理念指导下，进一步完善生态确权制度，通过明确森林资源的产权归属和权益边界，为生态产品价值的实现提供法律保障；另一方面，生态保护补偿模式的创新也是实现森林生态产品价值的关键。探索多元化的补偿方式，如政府购买生态服务、生态补偿基金等，以弥补生态保护者因保护森林生态而遭受的经济损失。同时，通过政策引导和市场机制相结合，推动形成多元化的补偿资金来源，确保补偿资金的可持续性和稳定性。

三是创新政策工具和市场机制，提高政策的执行效率和效果。当前森林生态补偿的自愿型工具还有待提高，中央政府需更加注重发挥各类政策工具的合力作用，确保森林资源的可持续发展。一方面，建立激励机制，激发企业、公民和社会组织参与森林生态补偿的积极性。通过设立奖励措施和荣誉表彰等方式，对在森林生态补偿工作中做出突出贡献的单位和个人进行表彰和奖励，激发更多社会主体参与的热情；探索建立生态积分制度，允许企业或个人通过参与森林生态补偿活动获得积分，在后续的政策实施或资源分配中作为优惠条件使用，从而增强政策的吸引力。另一方面，加强宣传教育引导，提高公众对森林生态补偿的认识和意识。充分利用各种媒体渠道，广泛宣传森林生态补偿的重要性、政策措施和实施成效，增强公众对森林生态保护和恢复的认识；组织开展形式多样的宣传活动，如生态知识讲座、环保主题展览等，提高公众的生态文明素养和环保意识；举办森林生态补偿项目的公开招标和评审活动，让公众了解项目的实施过程和效果，增强公众对政策的信任和支持。

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（責任编辑韩杏容）