构建中国财政话语体系的关键问题及建议

邢 丽

内容提要：财政话语权属于国家话语权的重要组成部分，其强弱程度集中体现一国的实力状况。当前，西方国家在巩固话语权和重塑国际规则上呈现“双向强化”的趋势，对发展中国家形成更为不利的局面。提升中国财政话语权，维护本国根本利益，创造良好的国际环境，对我国发展至关重要。构建中国财政话语体系需要抓住两个关键问题，一是明确构建话语体系的目标；二是围绕目标，依据具体领域特点，形成包括概念、术语、框架等在内的财政话语体系基本元素。在此基础上，占据话语权的道德和文明发展制高点，找准话语议题，构建具有中国特色的财政话语体系。同时，讲究策略、把握重点、分步推进，进一步增强针对性和实效性。

习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上强调，要“着力构建中国特色哲学社会科学，在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派”。这为我们从事哲学社会科学提供了指引和努力的方向。当前，广大的财政科研工作者都以构建财政学“三大体系”为己任，尤其在学科体系和学术体系上，作出了诸多新的探索和尝试，形成了大量立足中国实践、具有中国特色、能够解释中国问题和中国现象的新成果，如“风险财政学”“基础和支柱说”“国家治理论”“市场平台说”等等。但是，在话语体系的构建上，还需要付出更多精力和努力。尤其在国际规则重塑与西方话语权的“双向强化”趋势下，我们要加快构建中国财政话语体系，维护本国根本利益，为我国发展创造有利的国际环境。

一、财政话语体系构建的重要性及关键问题

习近平总书记在多个场合提到与“话语”相关的内容。党的二十大报告强调，要“加强国际传播能力建设，全面提升国际传播效能，形成同我国综合国力和国际地位相匹配的国际话语权”，“加快构建中国话语和中国叙事体系，讲好中国故事、传播好中国声音，展现可信、可爱、可敬的中国形象”，“推动中华文化更好走向世界”，体现了党和国家对构建话语权和话语体系的高度重视。

关于“话语”，不同学科的理解不尽相同。例如，在语言学领域中，广义的“话语”是指人们通过某种表达实现特定目的的语言形态，并不局限于字、词、句的简单表达（韩震，2018）；在唯物史观中，话语属于意识的范畴，是文化的表达或呈现，根植于经济基础以及社会生活之中，具有显著的特点（张三元，2023）。法国哲学家米歇尔·福柯揭示了语言与权力的共生关系，受其观点的影响，当前对“话语”的理解更多将其与权力关联，“话语即权力”，话语的重要性或作用力、影响力越来越受到重视，由此，“话语权”的概念也显得十分重要。由话语组成的话语体系，实际上指的是话语表达体系，它是一定时代经济社会发展的反映，表达和传播着特定的思想体系和知识体系，具有鲜明的思想性和价值性（郑保卫，2024；张三元，2023），承载着一个民族、一个国家特定的思想文化、价值观念，是国家软实力的重要组成部分，也是一个国家的国际话语权的前提和基础（杨鲜兰，2015）。同时，它是学术体系的反映、表达和传播方式，是构成学科体系的纽结。学术体系是学科体系、话语体系的内核和支撑，学术体系的水平和属性，决定着学科体系、话语体系的水平和属性（谢伏瞻，2019）。因此，话语体系不仅事关学术体系、学科体系的构建，还事关国家软实力和国家话语权的构建。

当前，学术界针对财政话语、话语体系的研究不多。财政筹集和分配公共资源，是利益分配和调节的集中体现。从国内层面而言，财政是国家治理的基础和重要支柱，财政制度和政策是国家治理体系、制度和规则的集中体现；而从国际或全球层面而言，财政则是参与全球治理和利益分配、协调本国利益与全球利益、维护本国根本利益的工具，是一国实力在全球治理中的主要体现。因此，财政话语体系和财政话语权分别属于国家话语体系和话语权的重要组成部分，甚至可以将其定位于国家话语体系和话语权的核心，其强弱程度集中体现了一国的实力状况。财政话语体系反映了一国的基本价值观。西方国家的财政话语体系，虽然也反映了西方国家的基本利益诉求，但这一基本利益诉求并不是建立在合作共赢、共享发展理念的基础上，而通常是片面强调本国利益，忽视其他国家，尤其是发展中国家的利益。这种财政话语体系，本质上是基于自身利益而不是全球利益形成的。在当前世界经济政治形势下，推进全球经济和全球化深度发展，必须坚持合作共赢、共享发展理念，处理好本国利益与全球利益分配的关系，为此，迫切需要构建新的财政话语体系。此外，财政话语体系事关财政学术体系、财政学科体系的构建。推动构建中国自主财政知识体系，也必须从中国的财政实践和国际诉求中，提炼财政话语，加快财政话语体系构建。

当今国际社会，仍然以西方的话语体系作为全球知识和思想体系的标准塑造世界。在国际规则制定过程中，西方国家占据了主动权和话语权。凭借话语权，西方国家制定了有利于自身利益和发展的制度和规则体系，在全球利益分配中占据主动权，并利用国际规则和协议遏制发展中国家的发展。部分国家甚至以其强大的话语权为基础，采取以邻为壑的政策，损害其他国家的利益。当今全球治理和国际社会中出现的种种问题，如全球贫富差距、南北差距拉大等，就是这种状况的集中反映。我国正处于中国式现代化建设的关键阶段，提升中国话语权，尤其是财政话语权，维护国家根本利益，创造良好的国际环境，对我国今后发展至关重要，这使得构建中国话语体系的紧迫性越来越强。

构建话语体系应该抓住两个关键问题：一是明确构建话语体系的目标。福柯在《话语的秩序》中提出了“话语即权力”的著名论断，认为话语的外在功能就是对“世界秩序的整理”，谁掌握了话语，谁就掌握了对世界秩序的整理权，即话语的“权力”。福柯的论断揭示了话语即权力的本质，以及话语权与国际关系之间的内在联系，寓意话语权主要以国际话语权来体现，当今各国争夺和提升国际话语权，就是争取重构世界秩序的话语权力。在国际关系中，话语权是国家软硬实力的体现。软硬实力共同成为重构世界秩序的强大后盾。话语权不仅与国家的经济、政治、文化、国际地位密切相关，还与话语体系高度关联，需要依靠具有思想理论基础、逻辑统一的话语体系来支撑。因此，构建话语体系的一个核心目标是增大增强话语权，维护本国的根本利益。二是围绕目标，依据具体领域特点，形成包括概念、术语、框架等在内的财政话语体系基本元素。话语体系的概念，解决了话语体系应该怎么构建，抓手在哪里的问题。由于话语体系属于由相关概念、术语、判断、规律、范畴所形成的思想理论体系和知识体系外在的表达形式，也是对一定时期内经济社会发展状态和文化传统的综合表达。因此，在构建话语体系时要围绕这些关键元素做文章，并从中国的实践和文化传统中提炼这些关键元素，赋予其新的内涵。

二、警惕国际规则重塑与西方话语权的“双向强化”趋势

当今世界正经历百年未有之大变局，随着数字化、绿色低碳化的转型发展，国际经济政治秩序深度调整，国际规则变革成为一个紧迫的命题。在国际规则重塑的过程中，西方国家正“另辟蹊径”，加紧构建新渠道、新规则，牢牢把握话语权，从而在转型与变革中掌握了国际竞争的主动权和主导权。与此同时，通过国家规则的重塑，西方话语权得到进一步强化，从而出现了国际规则重塑与西方话语权的“双向强化”趋势，对发展中国家形成更为不利的局面。本文以OECD“双支柱”国际税改方案和碳减缓政策包容性论坛两个事例作以简要分析。

从OECD“双支柱”国际税改方案来看，G20/OECD 于2016 年建立了税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架，承诺让更多非OECD 国家和非G20 成员平等参与国际税收规则的制定、审查、监督和实施，以提高国际税收规则的一致性，并确保更透明、更公平的税收环境。2021 年10 月8 日，136 个包容性框架成员在包容性框架大会上达成了《关于应对经济数字化税收挑战双支柱解决方案的声明》（以下简称“双支柱声明”）。BEPS 包容性框架被认为是一项新的全球税收治理网络，在此基础上形成的“双支柱声明”也被认为是一项成功的工作，被OECD 秘书长马蒂亚斯·科曼称为“有效和平衡的多边主义的重大胜利”。

可以看到，“包容性”是BEPS 包容性框架最为强调的一点，“框架”还可视为构建了一个话语体系，即在全球治理中创新性提出了“包容性框架”。一方面，参与“双支柱”规则制定是西方国家试图进一步提高和巩固国际规则话语权的重要手段。近年来，美国也通过参与国际规则制定这一关键渠道试图重拾“世界经济领导者”身份。另一方面，“双支柱”方案通过容纳更多共识以谋求更加广泛的国际社会认同，为西方国家发挥话语权提供重要基础。“双支柱”方案从最先的激烈争端，各国各有举措、各自为政，到实现多个国家和地区的协调，再到近期越来越多的国家和地区开始实施“支柱二”。这实际上就是在西方国家主导下，通过构建一个具有包容性的框架以获得更加广泛的国际社会认同，从而使在规则制定上本身就占有优势的西方国家更加具有话语权的过程。在之后的规则制定和不断调整的过程中，西方国家话语权和话语体系所发挥的作用和产生的影响将越来越大。

从碳减缓政策包容性论坛发展来看，西方话语权在规则和制度框架制定中也得以进一步强化。正是基于包容性框架在制定国际税收规则上的成功，OECD 也将其运用到应对气候变化领域，即建立碳减缓政策包容性论坛（IFCMA）。IFCMA 是一项旨在通过更好的数据和信息共享、基于证据的相互学习和包容性的多边对话，帮助提高世界各地减排努力的倡议。其汇集了来自不同国家的所有相关政策观点，在平等的基础上参与，以评估和考虑不同碳减排方法的有效性。其同样注重包容性，鼓励非OECD 国家参与，目前已有55 个成员国，还将继续鼓励其他国家参加。尽管目前IFCMA 的工作主要体现为盘点各国政策、建立数据库、通过模型对各国减缓政策进行评价等技术层面的问题，并采用试点和分步走的做法。但结合OECD 之前提出的碳定价包容性框架看，在对各国碳减排政策盘点和评价的基础上，可能会演变成“显性和隐性碳定价包容性框架”。此外，也有可能演变为类似于IMF 提出的“全球最低碳价”倡议，即在G20 框架下提高全球主要碳排放大国碳价水平并设置碳价下限（即碳排放最低价格），将G20 成员中的六大碳排放经济体分为发达经济体（美国、欧盟、加拿大、英国）、高收入新兴市场经济体（中国）和低收入新兴市场经济体（印度），分别设定每吨75 美元、50 美元和25 美元的碳价。

如果IFCMA 演变为碳定价包容性框架或“全球最低碳价”倡议，则同样在包容性和公平性等方面存在问题。其违背“共同但有区别的责任”原则，会导致各国在应对气候变化责任上缺乏公平性，影响各国根据国情选择碳排放政策的自主权；忽视了发展中国家难以承担高碳价这一现实情况，可能激发减排与发展之间的矛盾，造成能源贫困、企业负担过重等问题，包容性不足（邢丽等，2022）。

同样，西方国家再一次通过他们的话语体系，尝试构建一个具有包容性的制度框架，形成对低碳价国家的舆论和谈判压力，以更好地维护西方发达国家利益。当这样的框架在不断的沟通和协调过程中达成更多共识时，越来越多的国家和地区不得已参与其中，又将进一步提升这些西方国家在这一领域的话语权和话语力。

可见，“双支柱”方案和碳减缓包容性框架的逻辑是高度一致的，都是西方国家通过话语体系影响国际规则制定，在不断加强包容性的基础上，形成更加广泛的话语权和话语力的过程。在这一过程中，缺少话语体系进而缺乏话语权的国家和地区只能被动接受和“跟着走”，在需要维护自身利益时失去“发声”的机会，或者出现“有声但无力”的问题。

当前，尽管我国在国际社会上“发声”和“对话”的机会越来越多，话语权及影响力也越来越大，但我们也要清醒地认识到，在一些国际规则重塑的过程中，我们的声音还不够大，还面临如何将声音转化为话语权和话语力的挑战。

三、关于构建中国财政话语体系的建议

当前，国际形势日趋复杂严峻，我国发展面临着诸多新挑战和新问题，财政和税收领域首当其冲，需要积极构建中国财政话语体系，提升我国在国际竞争中的话语权，牢牢掌握全球治理中的主动权。

其一，占据话语权的道德和文明发展的制高点。从现实来看，西方的财政话语体系过度强调本国利益，在实践中产生了人与人、人与自然发展的割裂或矛盾以及国家发展中的不公平和利益失衡。西方的财政话语权和文明理念，给人类和谐和全球发展带来的负面影响越来越明显。针对未来发展，英国历史学家阿诺德·约瑟夫·汤因比在与日本学者池田大作交谈时提出，人类的未来在东方，中华文明会成为世界的引领。人类、自然、各个国家是一个相互依赖的整体，习近平总书记提出的人类命运共同体理念，为构建中国财政话语体系提供了根本遵循。此外，中华文明中的“仁”“自然和谐”“兼爱”“中庸”“天下大同”“协和万邦”等理念，与西方话语体系存在明显不同。为此，需要从中华优秀传统文化中汲取营养和智慧，构建中国财政话语体系。

其二，找准话语议题。财政涉及全球利益分配，在当今全球化背景下，财政话语是国际话语体系的重心。财政既是国家治理的基础和重要支柱，也是全球治理的基础。一些全球议题和政策的背后，基本都能体现出财政的影子。因此，财政话语体系非常广泛，不仅包括财经领域的话语议题，而且包括气候变化、供应链安全、能源安全、粮食安全等领域的话语议题。从财经领域来看，今后财政话语议题的重点在于三个方面：一是关于财政政策、货币政策、宏观杠杆调整等方面协调与合作的议题；二是关于税收信息交换、应对税基侵蚀和利润转移的行动计划以及其他国际税收征管方面的协调与合作的议题，以共同应对和打击跨境逃避税；三是关于环境、能源、投资和产能等方面的协调与合作的议题。在找准话语议题方面，要坚持以我为主，从我国优势领域和道德制高点出发，设定话语议题，跳出西方设定的不利于我国发展的话语体系，掌握主动权。

其三，搭建话语体系。中国的财政实践十分丰富，在不同时期、不同阶段有各自的特点，既有“共性”，也有“个性”，需要进行挖掘和整合。因此，要立足中国财政实践，挖掘、提炼和总结一系列概念、术语、框架等财政话语体系的关键元素，并进一步整合和体系化。值得注意的是，这并不意味着对一些概念的简单翻新、重新解读或组合重构，要注意到构建中国话语体系的目的是增强增大话语权，维护本国利益，协调全球利益分配，构建人类命运共同体。因此，要基于科学的方法、缜密的论证、完备的逻辑赋予话语体系力量，让话语表达“铿锵有力”，既能提出符合我国利益的合理诉求，又能给出满足诉求的“中国方案”，让我们的话语“掷地有声”，使人类命运共同体理念、“一带一路”倡议等得到世界各国更广泛的认同。

其四，讲究构建策略。我国是全球经济的重要组成部分，也会对世界格局产生深远影响，因此，全面参与规则重塑、全方位提升话语权，具有重大战略意义。习近平总书记多次指出，中国要倡导构建人类命运共同体，促进全球治理体系变革。因此，中国既要始终坚持共商共建共享的全球治理观，推动全球税收治理体系建设，又要着力构建中国财政话语体系，积极提高在国际规则制定中的话语权，在全球治理中提出“中国方案”、贡献“中国力量”，牢牢掌握主动权。在战略上选择说“不”的同时，要基于中国话语议题、话语体系，持续发挥对发展中国家和低收入国家的辐射作用，不断提升话语权。构建中国财政话语体系，既要坚持全面参与规则重塑、全方位提升话语权，又要讲究策略，把握重点，分步推进，增强针对性和实效性。要把东亚、东南亚国家和地区放在更加突出的位置，制定与区域发展相关性更强的议题，奠定财政话语权扩大的基础。由于这些国家和地区无论是地理位置，还是历史文化传统、生活特性，都密切相连相关，经济互补、利益共享程度高，因而要重视这些区域规则的制定，提升财政话语权。与此同时，围绕我国主导或参与的“上海合作组织”“金砖国家”“亚投行”等组织和机构，以及“一带一路”国际合作高峰论坛、中非合作论坛、博鳌亚洲论坛、中国－中亚峰会等论坛和交流平台，逐步提升财政话语权。在此基础上，全方位参与世界银行、国际货币基金组织等组织和机构以及G20、APEC 等合作交流平台，开展多边、双边财金对话，进一步提升对全球重大议题的话语权和影响力。