促进绿色低碳发展的财税政策研究

俞 杰

内容提要：促进绿色低碳发展是国际潮流所向、大势所趋、民生所系。中央经济工作会议多次提出要围绕低碳产业加快技术开发，助推经济社会的绿色转型。本文基于财税政策视角，阐释财税政策促进绿色低碳发展的理论基础，通过分析绿色低碳的财政支出绩效、绿色投融资政策支持力度、绿色低碳的涉税政策、政府绿色采购效率等方面存在的问题，提出促进绿色低碳发展的路径选择，旨在通过完善现有财税政策体系，推进绿色发展、循环发展、低碳发展。

一、引 言

2023 年12 月中央经济工作会议指出，要深入推进生态文明建设和绿色低碳发展；建设美丽中国先行区，打造绿色低碳发展高地；积极稳妥推进碳达峰碳中和，加快打造绿色低碳供应链；持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。为应对全球气候变化，绿色低碳转型成为解决问题的关键。近年来，各级政府部门在党的二十大精神指引下，基于气候变化全球治理，积极部署、稳妥推进碳达峰碳中和等多项绿色转型工作任务。但绿色低碳发展具有较强的正外部性，因而存在市场失灵问题，且节能减排、低碳技术创新升级面临较高的研发成本，需要财税政策加以扶持并给予激励。有效的财税政策能够起到引导产业绿色转型、促进新能源开发与利用、带动化石能源消耗率降低的效果，推动经济发展模式向低排放、低能耗、低污染转型，走上经济增长与生态保护共赢的绿色发展之路。因此，需要政府利用财税手段，缓解低碳技术研发投入以及环境治理成本压力，鼓励企业与个人使用清洁能源，推动绿色能源技术升级，助力实现“双碳”目标，促进经济高质量发展。

二、财税政策促进绿色低碳发展的理论基础

（一）绿色低碳发展的外部性与市场失灵

环境污染的负外部性与环境保护的正外部性问题广泛存在，因而在生态环境保护领域存在较为严重的“市场失灵”现象。解决环境外部性的思想源头是庇古税理论。英国著名经济学家庇古（Arthur Cecil Pigou）认为，在解决外部性问题上，可通过补贴或征税将外部成本内部化，从而增加社会福利①Pigou A C，The Economics of Welfare，London：Macmillan and Co.，Limited，1932，p.192.。财政补贴或税收优惠通过正向激励引导企业或个人保护生态环境，而征收环境税则是通过逆向约束将企业生产与家庭生活中污染排放的外部成本内部化，由此引导经济主体实施节能减排。实践中支持绿色低碳发展的另一个重要理论依据是环境税的“双重红利”（Double Dividend）理论。开征环境税不仅能够减少污染、保护生态环境，实现“绿色红利”（第一重红利），还可以降低现有税制对劳动、资本形成的扭曲作用，进而促进投资、消费、就业、经济增长，从而实现“蓝色红利”（第二重红利）②Pearce D W，“The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming”. Economic Journal，Vol.101，1991，pp.938-948.。

绿色低碳的环境资源属于共有资源，会产生“公共地悲剧”问题。首先，生态环境的产权界定存在困难且破坏环境造成的损失不易量化。其次，在市场机制下，市场主体的环境破坏行为难以准确计量并有效惩罚，而环境保护行为在很大程度上也难以获得有效补偿。大多数市场主体在利益驱使下，选择将环境成本转嫁，通过无偿利用环境资源以实现自身利益最大化，从而造成环境恶化的“公共地悲剧”（陈桂兰，2014）。因此，单纯依靠市场机制并不能有效调节市场主体在环境保护领域的利益关系，而财税政策在环境保护过程中，侧重于对负外部性进行“约束”，同时对正外部性进行“激励”，进而协调利益相关方在绿色转型过程中面临的冲突和矛盾，可以较好地化解“公共地悲剧”问题。

当前，绿色低碳发展的外部性问题已经不再局限于同一地区，而是扩展到了区际，甚至国际。此外，外部性还可以划分为代内外部性与代际外部性（这种分类源于可持续发展理念）（陈诗一、祁毓，2022）。代内的外部性问题着眼于即期或横向资源配置是否能够实现绿色低碳发展；而代际外部性问题主要关注前代或当代对后代所产生的环境影响。代内外部性的空间范围扩大及代际外部性所产生的环境污染、资源枯竭等问题，已经成为我国经济社会发展面临的严峻挑战。财税政策能够较好地兼顾与平衡代际的利益分配，有效解决弱势群体的分配补偿、救助等问题，并能够有效缓解绿色转型过程中的跨期筹资难题，尤其是可以有效引导社会资本融入绿色转型进程，进而缓解财政支出压力并释放公共政策乘数效应（陈诗一、祁毓，2022）。

发展低碳经济一方面意味着企业要增加环保研发投入，另一方面需要淘汰高污染、高能耗的落后产能。如此一来，市场主体初始投资成本巨大但短期经济效益并不明显，虽然低碳经济相关技术开发具有一定后发优势，但建设初期的成本收益不对等依然会让很多企业望而却步。绿色低碳的技术创新是推动环境保护、节能减排的关键力量，也是新质生产力的重要支撑，但如果创新者没有获得任何补贴，需要独自面对研发失败的风险，且一旦创新成功又可能面临其他市场主体的“搭便车”行为，自然会严重挫伤技术创新者的安全感与积极性。

综上，市场机制难以对低碳经济的外部性进行资源优化配置。而且，由于绿色低碳技术创新存在“溢出效应”，政府部门对促进绿色低碳转型提供必要的财税政策支持就显得尤为重要。同时，众多企业作为低碳转型的市场主体，在财税政策的激励与约束下，同样需要融入市场经济。

（二）财税政策促进绿色低碳发展的边界

1.财税政策促进绿色低碳发展的领域边界

绿色低碳对于生态环境的保护作用毋庸置疑，绿色转型的外部性与市场失灵使得政府通过财税政策的干预具有必然性。但外部性通过合理的经济手段可以内部化，因而“市场失灵”并非一定需要政府干预，即使政府干预也存在领域边界问题。在绿色低碳发展领域，当经济主体的消费与生产形成正溢出效应时，政府可以通过财政补贴与税收减免等手段产生资源配置效应与创新补偿效应，激发市场内在动力；当经济主体的消费与生产形成负溢出效应时，政府应进行惩处、警戒与引导，推动经济主体消费结构转型。财税政策在促进绿色低碳发展方面较为多元化，政策工具包括财政补贴、开征环境保护税、相关税种的税收优惠、绿色政府采购，以及绿色转移支付等。财税政策的实施需要权衡各种政策手段的成本与收益，只有收益大于成本才有政策实施的必要，这是界定财税政策促进绿色低碳发展领域边界的重要思路。但在环境保护领域，从可持续发展的角度来看，财税政策的成本与收益并不容易评估，成本与收益的界定见仁见智，尤其是短期收益与长期收益的评价难以达成共识，这使得政策干预的边界与市场调节的边界并不容易清晰划分。一个基本的思路是，财税政策应尽可能建立多元化生态补偿、碳排放权、碳税、绿色关税等制度，通过遵循市场原则服务于市场或尽可能让位于市场；市场边界则应在经济社会与技术手段发展逐步成熟条件下，逐步向外延伸。基于此，财税政策促进绿色低碳发展的领域边界是动态变化的，但总的趋势是市场边界应逐步扩大，政府边界应相应收缩。

2.财税政策促进绿色低碳发展的效率边界

与其他公共领域政府与市场的关系一样，在促进绿色低碳发展方面，政策干预与市场机制并没有清晰的效率边界，财税政策过度干预与干预不足均会导致交易成本增加、资源配置不畅，打破效率边界。基于国情不同，大多数国家对利用财税政策引导企业低碳技术的研发，基本是在借鉴与摸索中前行，但实践证明，政策干预往往与权力寻租之间存在隐秘的对称关系（荀明俐，2016）。促进绿色低碳发展的财税政策如果不能审慎制定或有效执行，则会产生权力寻租、政策效率低下以及公共资源分配不公等现象，影响政策效率。因此，应本着市场优先的原则，市场机制无法解决的问题方须借助政府的力量。“市场失灵”与“政府失灵”都存在效率低下的问题，但与“市场失灵”相比，“政府失灵”交易成本更高、效率损失更大（荀明俐，2016）。因此，提升政策效率需要有效市场与有为政府共同主导。作为有为政府，其所实施的财税政策应注重绩效，力求发挥最大效能。

就碳交易与碳税两项财政政策措施而言，在碳达峰碳中和目标指引下，提升政策效率需探索建立市场经济背景下的资源与环境产权交易制度。碳交易基于科斯定理和产权理论，其设计原理核心是总量控制，进而创造出排放权的稀缺性（覃盈盈，2022），通过在不同减排主体之间形成市场，让价格机制从中发挥作用，使得碳排放权价格由市场供求关系决定。在推动绿色低碳发展的过程中，许多市场经济国家进行了有益的探索，排污权交易制度就是一项具体运用。国内关于开征碳税与否，仍有较大分歧。事实上，碳税能否开征涉及绿色低碳与经济增长之间的取舍与权衡，其衍生效应及政策效率边界有待进一步评估与论证。由于我国煤炭资源丰富，煤炭在我国能源供应中占有较大比重，开征碳税可能对煤炭资源消费带来冲击（李凤荣、何柏霖，2022），碳税等约束性财政政策可能导致相关产业萎缩、同时会影响整体社会就业率，对社会稳定与经济增长产生负反馈作用，因此碳税等约束性财政政策的出台需要审慎且相机抉择。具体的处理思路是先立后破，在绿色转型的不同阶段统筹考虑能源品种之间的互补、协调、替代关系，推动煤炭和新能源优化组合，有序转型，同时在绿色转型过程中加强风险识别、评估与应对，在新能源能够可靠供应基础上，逐步取消对化石能源的依赖。

三、财税政策支持绿色低碳发展的总体成效

（一）财政补贴范围扩大且结构优化

近年来，财政部门持续加大资金投入支持生态文明建设，积极稳妥推进碳达峰碳中和，同时加强财政资金监管，财政支出的精准性、有效性切实提高。

其一，绿色运输体系初具规模。国家和地方出台了一系列促进新能源汽车发展的政策，从充电电价、路权到财政补贴，进一步拉动新能源汽车消费。2024 年新能源汽车补贴采取“以奖代补”的方式，即按照车辆续航里程、电池能量密度等指标给予补贴，具体补贴金额将根据不同车型和指标进行评估。《国务院关于印发〈空气质量持续改善行动计划〉的通知》中明确，要加快提升机动车清洁化水平，重点区域公共领域新增或更新公交、出租、城市物流配送、轻型环卫等车辆中，新能源汽车比例不低于80%；加快淘汰采用稀薄燃烧技术的燃气货车①《国务院关于印发〈空气质量持续改善行动计划〉的通知》（国发〔2023〕24 号），中国政府网，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202312/content_6919001.htm。。新能源汽车支持政策动态演进，补贴结构持续优化，补贴门槛不断提高。

其二，污染防治和生态环保领域的财政支持力度逐步增强。尤其是财政补贴方面，近5 年大气、水、土壤污染防治资金年均增长11.3%；财政部2023 年安排生态环保资金总额达2475.82 亿元②《大气水土壤污染防治资金年均增长11.3%》，新浪财经，https：//finance.sina.com.cn/jjxw/2024-01-04/doc-inaah vcq4454512.shtml。，涉及水、大气、土壤的污染防治以及农村环境整治、城市管网、生态修复、可再生能源等多个领域，2023 年可再生能源补贴发放金额明显提高，国家电网转付的可再生能源补贴已达755 亿元，其中光伏374.77 亿元、风电347.54 亿元，生物质能32.69 亿元，占比分别为49.64%、46.03%和4.33%③《关于2023 年度第2 次可再生能源电价附加补助资金转付情况的公告》，国网新能源云平台官网，https：//sgnec.sgcc.com.cn/home/newsenergydetail?newsId=2312180304300083418。。

其三，财政补贴推动工业绿色低碳转型。部分省市围绕废钢铁、废有色金属等固体废料，对资源综合利用给予补贴。多省市在促进绿色低碳转型方面，注重提高进口贴息政策精准性，对高新技术、绿色低碳设备及关键部件上浮进口贴息率。财政部门联合有关行业主管部门，在新一代信息技术、高端装备、新能源新材料、绿色环保等领域同步部署技术研发、产业推广，加强了地方绿色低碳标准的研制，加快推动以绿色科技创新为引领的新质生产力形成。

（二）绿色税制体系协同共治

我国“多税种共治”的绿色税制体系与“多政策组合”的税收优惠体系，以及“多部门协同”的涉税监管体系已基本形成，增值税、企业所得税、消费税、资源税、车船税、车辆购置税、环境保护税等税种中均已不同程度地融入了环保因素。

在增值税方面，为强化资源综合利用，提升资源利用效率，推进循环经济发展，涉及货物或服务的合同能源管理项目暂免征收增值税；新型墙体材料、资源综合利用产品及劳务符合退税条件均可按退税比例享受增值税即征即退优惠政策；污水处理厂生产的再生水符合技术标准与相关条件的可享受增值税即征即退或免征增值税政策；“垃圾处理、污泥处理处置劳务”项目的增值税一般纳税人同样可享受增值税即征即退或免征增值税政策。

在企业所得税方面，国家在环境保护、节能节水、资源综合利用、新能源发电等方面，出台了一系列税收优惠政策。例如，对于企业从事符合条件的环境保护投资经营所得，定期减免企业所得税；企业购置并实际使用的环保专用设备，其投资额的10%可在计算企业所得税应纳税额时享受税额抵免；受排污企业或政府委托，负责环境污染治理的企业（从事污染防治的第三方企业）可享受减按15%的税率征收企业所得税；企业通过综合利用资源生产符合国家及行业相关标准的产品所取得的收入，在计算应纳税所得额时可享受税基式优惠，减按90%计入企业当年收入总额；水力、风力、海洋能、太阳能、地热发电新建项目均可定期享受减免企业所得税的优惠政策。

在其他税种方面，综合利用的固体废物、城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理所涉污染物免征环境保护税；排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定标准的减征环境保护税；节能环保的电池与涂料免征消费税；利用废弃动植物油生产纯生物柴油以及利用废矿物油生产工业油料符合条件的免征消费税；企业厂区以外的公共绿化用地、为居民供热的供热企业使用的土地、水电站部分用地、核电站部分用地均适用免征城镇土地使用税政策；取用污水处理再生水与抽水蓄能发电取用水免征水资源税。为进一步促进节约能源，鼓励使用新能源，国家对于符合标准的节能汽车减半征收车船税；对纯电动乘用车和燃料电池乘用车不征收车船税；对纯电动商用车、插电式（含增程式）混合动力汽车、燃料电池商用车免征车船税。为支持新能源汽车产业发展，促进汽车消费，财政部、国家税务总局、工业和信息化部联合发文，延续和优化新能源汽车车辆购置税减免政策，符合新能源汽车产品技术要求的汽车享受车辆购置税减免政策，免税额与减税额根据购置日期进行动态调整①《关于延续和优化新能源汽车车辆购置税减免政策的公告》（财政部税务总局工业和信息化部公告2023 年第10 号），中国政府网，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202306/content_6887734.htm。。虽然我国目前未开征碳税，但成品油消费税、车船税、车辆购置税等税种对碳减排发挥了较好的辅助作用。

就整体税收优惠而言，我国在2023 年对相关产品及劳务即征即退增值税564 亿元；对资源综合利用产品取得的收入减免企业所得税167 亿元；对新能源汽车免征车辆购置税、车船税1218 亿元，有力促进了汽车行业降碳减排②《国家税务总局：“多税种共治”的绿色税制发力》，中国新闻网，https：//www.chinanews.com.cn/cj/2024/01-18/10148539.shtml。。政府在鼓励节能环保、支持新能源使用、推广资源综合利用、促进污染防治等方面实施了一系列税收优惠政策，改善了空气和水环境质量，有效控制了土壤污染。

四、财税政策支持绿色低碳发展面临的问题与挑战

（一）绿色低碳发展的财政支出绩效评估有待加强

由于种种客观原因，财政政策促进绿色低碳发展的效果如何，并未作为绩效评价的重点。在实践中，绩效评价的指标并不容易达成共识，这使得绩效评估难度增加。同时，政策执行中相关产业的全生命周期评估难以兼顾，导致部分企业存在重投资、轻运营的问题（陈少强、李默洁，2023）。目前，绿色低碳发展相关产业基于财税政策扶持所产生的竞争力，在部分重点能源领域缺乏相应评估。虽然绿色转型的绩效并不容易量化且评估存在难度，但通过设计关键指标对政策绩效赋予不同权重并进行评估，是值得探索并逐步推进的。

（二）财政对绿色投融资政策支持力度不足

目前，财政对绿色投融资政策尚未形成有效的激励机制。首先，与促进科技成果转化相配套的财政贷款风险补偿和奖励机制尚不健全。部分地区出台了相关低碳财政投融资激励政策，但受制于长期以来的地方政府负债率较高的影响，对低碳领域的投融资缺乏持续性，且投入总量小，激励政策缺乏稳定性。其次，对绿色低碳能源重大科技成果转化的财政投入力度仍然相对较小。特别是对智慧绿色低碳能源核心设备的研发、新型储能设备相关系统运营的投融资支持力度不够。此外，我国绿色投融资政策协同性有所欠缺，促进绿色发展的资金分散在各个部门，财政、金融、发改等部门在出台绿色转型政策时，相互衔接不足，难以形成政策合力。加之转移支付和补偿机制不健全，中央政府、地方政府与企业在绿色转型过程中的诉求和利益存在差异，可能在一定程度上弱化了绿色投融资政策的实施效果。尤其是欠发达地区生态文明建设和绿色金融发展缺乏制度保障，这些地区财政收入水平相对较低，促进绿色转型的资金不足，影响了其绿色发展的积极性。财政政策在支持绿色投融资项目等方面基本以补助、贴息为主，社会资金参与度不高。从实施模式来看，基于绿色投融资过程的补助较多，而基于环保结果的补助较少，这种资金支出与管理方式在一定程度上弱化了资金配置效率。

（三）促进绿色低碳发展的税收政策有较大调整空间

税收政策在绿色低碳发展中具有强烈的信号导向作用，但激励与约束的力度仍显不足。在激励性税收政策中，增值税即征即退政策对绿色环保产业链的覆盖面不够，缺少新能源并网、消纳和控制所涉及储能行业的增值税税收优惠政策。在个人所得税中，从事绿色能源技术研发和创新成果转化的科研人员个人所得税税收优惠力度较小，减免额度与减免范围有限。在约束性税收政策中，现行规定侧重于减少化石能源使用。例如，对原油、天然气和煤炭计征资源税；对小汽车等开征车辆购置税；对成品油计征消费税等，但在税目、税率设计方面仍有较大改进空间。此外，2023 年我国环境保护税收入仅占税收收入的0.11%①《2023 年财政收支情况》，中国政府网，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6929621.htm。，且现有的环境保护税在实际征管实践中存在惩罚性税率较低、税目分类不明确等问题。

（四）政府绿色采购效率不高

尽管近年来政府部门逐步扩大绿色产品采购范围，从办公用品及耗材、电器、家具、汽车和建筑材料等产品领域进一步推广至工程领域，但在招标过程中，一是政府部门主要关注绿色产品的环保资质，对产品全生命周期对环境的影响缺乏全面考察；更多关注终端产品的环保特性，对原材料整个生产运作过程中对环境的影响缺乏关注。二是在政府采购货物类项目评价体系中，环境保护的分值只占2.5%—5.5%（罗忠琴，2023），对于激励企业从事绿色转型研发的效果有限。三是部分地区存在地方保护主义、信息不对称，不利于公平市场竞争。四是缺乏规范的绩效评价体系，导致社会与上级管理机构缺乏对政府绿色采购的监督和考核，影响了政府绿色采购效率，财政支出效益难以达到预期。

五、财税政策促进绿色低碳发展的路径选择

（一）优化财政补贴方式，提升绿色低碳转型的政策效率

理论上，长期实施财政补贴将导致商品价格信号失真，影响市场在资源配置中发挥决定性作用。在绿色低碳领域，应让成熟产业及企业充分参与竞争，接受市场检验，逐步取消相关政府补贴。随着我国新能源产业逐渐成熟，市场需求不断提高，财政补贴的投入方式与引导方向应进一步改进。首先，通过健全财政部门与金融系统的常态化沟通机制，解读财政政策支持绿色低碳发展的资金重点投向领域，从而推动财政金融联动合作，利用财政资金撬动金融资本更多投入实体经济，参与绿色低碳投融资。财政政策应为高污染、高能耗企业提供更多绿色转型融资渠道，着力解决绿色低碳建设项目的融资约束问题。其次，加大节能环保的核心设备研发、支持绿色低碳关键技术提升，按照研发成果的市场竞争力与实现的产值配套给予相关技术研发补贴。再次，给予绿色低碳基础设施建设初创企业相应的规划引领与政策扶持，继续优化财政专项资金的资助模式，以“面向结果”模式为主，广泛推进“先实施、后拨款”模式，即通过验收后给予补助，引导企业成为绿色低碳领域的实质性创新主体。最后，积极引入绩效管理，强化政策绩效评估。基于绿色低碳转型各领域的财政支出方案，财政部门根据绩效进行统筹分配，并及时根据市场反馈进行动态调整，最大限度地提升绿色环保全生命周期的政策效率。

（二）整合税收优惠政策，重构绿色低碳转型的激励约束机制

以现有税收制度设计为基础，进一步落实绿色转型税收优惠政策。加强税收优惠政策宣传，力求让纳税人全面了解税收优惠政策，并最大限度享受其红利。就具体税种而言，建议将增值税即征即退等税收优惠拓展到绿色低碳全产业链；在企业所得税中增加环境污染治理的税基式优惠、税率式优惠与税额式优惠的设计；加大企业所得税税前扣除力度，降低享受加计扣除政策限制，鼓励绿色低碳能源关键设备加速折旧；加大绿色低碳能源技术转让所得税优惠力度，并简化审批核算程序；实行绿色低碳能源科研人员个人所得减免政策，对于现金奖励、股权激励以及相关环保节能技术转让所涉及的个人所得税给予减半征收；完善激励高端人才引进和培养的税收政策，对从事绿色低碳能源“卡脖子”技术的研发人员的综合所得给予个人所得税税率优惠，对于其个人所得税实际税负超过15%的部分予以免征；完善现有资源税的环保功能，促进增值税、企业所得税、消费税、资源税、车辆购置税等多税种协调配合机制，形成政策合力，对不同行业、不同领域的二氧化碳排放行为进行直接或间接干预，共同促进“双碳”目标的实现。

（三）完善绿色采购制度，加强绿色低碳目标的绩效考评

首先，通过立法规范政府绿色采购的实施过程，加强绿色低碳能源技术和节能减排装备政府采购的标准化管理，制定合理、实用的政府采购标准；对低碳产品进行认证，促使相关环保企业将工作重心放在加强节能技术改造和关键技术攻关领域；给自主创新的节能环保产品及设备授予“绿色节能”标识，优先纳入政府采购目录，引导绿色低碳的生产与消费，提升市场主体参与低碳转型的活跃度。其次，关注采购产品全生命周期的绿色要求，推动政府绿色采购从终端或单一节能环保向全产业链环保过渡，在碳排放大数据的基础上，引入政府绿色采购“碳足迹”分析，将“低碳”数值纳入数据分析。最后，强化政府绿色采购监督考核机制，落实政府绿色采购的全过程管理，加强采购环节监督，对政府绿色采购项目随时跟踪调查，绿色采购的评价指标纳入政府绩效考评，通过绩效考评形成问责制；建立“互联网+政府绿色采购”平台，吸引公众参与监督，完善相关质疑和投诉程序，并积极予以回应。