中华优秀传统文化核心思想理念视角下预算绩效管理的优化研究

景宏军 赵宇漫 张晨曦 章力丹

内容提要：预算绩效管理是财政管理中的重要环节，也是当前我国财政管理改革的主要着力点。它对于完善财政管理体制和财政资金管理具有重要作用。但预算绩效管理制度舶来品的属性明显，本土化任务繁重。本文详尽分析中华优秀传统文化核心思想理念，发掘其蕴含的预算绩效管理价值，应用中华优秀传统文化核心思想理念重新诠释预算绩效管理，寻求优化路径。本文建议以“讲仁爱、重民本”为前提与出发点，推演人民至上观；以“守诚信、崇正义”为过程与手段，追求道德约束观；以“尚和合、求大同”为目标与方向，提炼长远全局观，从而实现预算绩效管理与中华优秀传统文化的融合发展，促进预算绩效管理有效实施。

一、引 言

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）明确提出“推动预算绩效管理提质增效”的改革目标。预算管理是财政管理的重要组成部分，关系着国家治理体系的完善和治理能力的提高。在预算管理中引入绩效理念，通过设定明确的绩效目标，对政府及预算单位预算管理活动进行评价和监督，从而形成结果导向的预算绩效管理模式，体现了现代预算制度发展的基本方向，也符合我国预算改革的基本要求。在党的二十大明确提出“健全现代预算制度”的背景下，开展预算绩效管理的研究与实践，不仅有利于构建现代财政制度，而且也能够促进经济的高质量发展，具有鲜明的时代特色。但是，预算绩效管理理念起源于西方的管理思想，预算管理制度也产生、发展于西方社会的国家治理体系，它们是基于西方国家在公共管理领域的长期实践和理论研究发展起来的，适应于西方的文化环境，依托于西方的文化基础。在中国特有的文化环境中引入预算绩效管理之后，就会产生外来制度与本土文化之间的冲突——预算绩效管理的理念不能完全适应中国的国情和文化背景，中西方文化之间的差异会导致预算绩效管理在中国国家治理实践中的水土不服，从而使预算绩效管理改革收效甚微，使预算绩效管理的发展受到制约。因此，预算绩效管理领域也需要实现“两个结合”——与中国具体实践相结合、与中华优秀传统文化相结合，从而将中华优秀传统文化的核心思想理念注入中国预算绩效管理实践，实现预算绩效管理的本土化。

国外学者在相关领域的研究主要集中在以下两个方面：第一，在文化与预算绩效管理的关系方面。Gray（1988）发现预算编制和管理方法的制定受到某些环境问题的影响，其中最重要的是该地的代表文化；Degravel et al.（2016）利用民族文化的流动范式发现，民族文化对预算管理及其组成部分有着重要影响，包括领导人理念、管理风格、工作和信息系统、行为和能力、计划和预算流程等；基于不同的文化背景，Wang et al.（2019）指出发展中国家实施预算绩效管理，不仅要关注与发达国家共有的挑战，如目标冲突、预算有限、员工对变革的抵制等，更要关注文化不相容、制度薄弱和能力有限的挑战。第二，在不同文化元素与预算绩效管理的关系方面。学者们分别从组织的决策方式、人际关系和权力距离等方面进行了研究。Ho and Im（2015）认为让最高领导者对预算绩效负责将增加预算绩效管理等机制的使用，这些机制可以提高整个组织的绩效，将组织目标联系到个人目标，基于目标的评估提供反馈并将绩效与奖惩联系起来；De Waal（2007）认为，在高度重视人际关系的工作场所，领导倾向于根据人际关系的质量提供不同的晋升机会，从而使评估、奖励和纪律等预算管理实践难以公平有效地发挥作用；Pifeh et al.（2017）发现，在公共部门预算方面，霍夫斯泰德的权力距离指数与财政立法权呈负相关，高权力距离将以预算透明度低和绩效管理薄弱为导向。

国内在该领域的研究主要集中在以下两方面：第一，在中华文化与预算绩效管理结合的必要性方面。李海南（2014）指出，中国儒学文化可能与绩效预算蕴含的客观、公正、公平的精神并不一致；赵早早、何达基（2019）认为如果预算绩效管理理念与既有的社会文化存在冲突，预算绩效管理改革将难以取得实质性效果；王红梅等（2020）则进一步分析了由于中西方历史文化的不同导致的中西方在实施预算绩效管理中价值诉求和治理理念的差异；高严、郭家鑫（2023）认为通过文化建设可以加强对预算过程的控制与管理。第二，在中华文化与预算绩效管理结合的方式方面。为促进预算绩效管理更加适应我国国情，郑泰安、姜芳（2016）认为预算制度改革只有与中国传统文化相结合，才能促进中国社会的良性运行；马蔡琛、潘美丽（2022）则分析了不同文化维度对预算绩效管理的作用机制，并根据我国组织文化特点提出预算绩效管理改革措施。

上述分析可以发现，该领域的研究成果更多集中于文化与预算绩效管理之间关系、文化对预算绩效管理的影响方面，对预算绩效管理理念与中华文化相结合的基础理论分析、具体方案的设计较少。因此，本文将中华优秀传统文化核心思想理念引入预算绩效管理，其中可能的创新之处在于：首先，从预算绩效管理发展的历史视角对其属性进行分析，将其本质属性作为研究的逻辑起点；其次，将中华优秀传统文化核心思想理念在预算绩效管理领域进行细化、明晰其所蕴含的预算绩效管理价值；再次，根据中华优秀传统文化核心思想理念设计预算绩效管理的优化路径。

二、中国预算绩效管理的属性定位：历史视角的分析

预算绩效管理由预算管理和政府绩效管理组合而成，是政府绩效管理理念在预算管理领域的应用。

（一）预算制度及我国的引入

作为现代国家的一种治理工具，预算制度萌芽于13 世纪的英国，在资产阶级革命进程中，预算制度被资产阶级用作限制封建贵族经济利益的斗争工具。伴随着资产阶级革命的胜利和资本主义制度的建立，自由、平等、民主、法治思想逐步确立，现代预算制度在这样的文化基础上得以萌芽并发展。到19 世纪，形成了预算制度的基本形式，确立了预算制度在国家治理中的基本地位。在实际运行中，预算制度所体现和依赖的是权利制衡、个人主义、受托责任等文化基础。

在我国两千多年的封建统治体系和进程中，国家管理强调统一领导、集体主义、等级制度等，这与预算制度所产生的文化基础不相一致，也就是说我国并不具备现代预算形成的思想基础和制度基础。事实上，我国的预算制度确实不是自然形成的，而是从日本间接引入的——19 世纪末20 世纪初，面对内忧外患的不利局面，清政府抛出了预备立宪，以期缓和阶级矛盾和社会危机，而建立现代财政、编制国家预算就是其中一项重要措施。可以说，预算制度是作为清王朝进行自我救赎的一项工具而从国外引入的。

（二）政府绩效管理制度及我国的引入

20 世纪70、80 年代，新公共管理理论产生并兴盛于英、美等西方国家，该理论的核心是进行政府再造，强调政府的关注点应从资源投入转换为效果产出，主张采取产出预算模式以替代投入预算模式，要求各预算单位要以结果为导向安排预算资金，财政部门按预算单位的产出结果进行绩效评价，并有效配置财政资源。在新公共管理改革模式的影响下，政府绩效管理逐渐成为政府必备的管理工具。我国现代意义上的政府绩效管理肇始于20 世纪80 年代，先后经历了80 年代基于目标管理的目标责任制、90 年代基于效能建设的政府绩效管理新模式，21 世纪后基本形成相对统一稳定的政府绩效管理框架。在预算绩效管理领域，中共中央、国务院2018 年9 月正式公布《关于全面实施预算绩效管理的意见》。总体来看，政府绩效管理理念源自西方，政府绩效管理方法①政府绩效管理方法主要包括：目标管理、PDCA 循环、平衡计分卡等。也基本源自西方。

（三）属性定位：一项需要本土化的舶来品

从来源来看，作为预算制度与绩效管理制度结合体的预算绩效管理，其理论核心、价值观等都是来自西方；从我国预算制度和绩效管理的发展进程来看，这两项制度都是直接或间接从西方引入的。对我国来说，预算绩效管理制度属于舶来品。那么，为什么在2000 多年的发展进程中，中国都没有产生预算，也没有产生绩效管理，更没有形成预算绩效管理制度呢？究其根源就是中国不具备两种制度产生的文化基础。当前，在历史发展的进程中，我们已经选择预算绩效管理制度，那就要考虑一系列现实的问题——预算绩效管理制度自身发展的文化逻辑是什么？预算绩效管理制度与中华优秀传统文化如何适应并衔接？

三、预算绩效管理的文化逻辑

40 多年以来，预算绩效管理作为一项舶来品，已经实现了与中国具体财政实践的结合，并且得到了学界与业界的一致认可，但要真正发挥出该项制度应有的效能，还需要实现第二个结合——与中华优秀传统文化相结合。因此，探寻预算绩效管理发展的文化逻辑，按照其文化逻辑进行改革与发展，才能让该制度适应、融入并彰显中华优秀传统文化，最终发挥出应有的作用。

（一）逻辑必然性

预算绩效管理之所以必然要与中华优秀传统文化相结合，其逻辑必然性源于中西两种文化在预算绩效管理领域的差异性，这种差异性具体体现在以下三个方面。

1.差异化的预算绩效管理文化基础

受到启蒙思想和个人主义的影响，西方文化倾向于通过制度化的方式实现个人权利的保护和自由市场的运作，西方文化中的自由主义、平等主义和竞争主义价值观也导致了预算管理对于效果和效率的追求，进一步影响着预算理念和绩效理念的形成。同时，西方社会的多元化和分权化特征使得预算绩效管理更加侧重于多方利益的平衡和协调，以及公众参与的过程。因此，西方预算管理通常要求更高的预算透明度和公众参与度。随着西方国家对政府行政效率的进一步追求，其开始探索将绩效理念引入预算管理中，形成绩效文化，促生了预算绩效管理改革。

相比之下，中国现代意义上的预算制度是近代才从西方引入，中国的预算管理更多与中央集权的官僚体系相结合，其理念受到儒家思想的深刻影响，强调国家利益、道德自律、人际关系和中庸之道。同时，中国的社会结构更加集中和等级化，这种高权力距离的文化反映在预算管理上，表现为更注重上级的指导和命令，以及下级的执行和服从。因此，在引入预算制度和绩效管理理念后，中国历史上的官僚文化和西方绩效文化的差异，以及在文化差异基础之上的技术手段不足、财政管理制度和法律法规体系不完善等现实问题影响了预算绩效管理工作的深入发展。

2.差异化的预算绩效管理文化特征

中西之间历史传统、社会结构和价值观念的差异决定了其各自的预算绩效管理文化有着不同的特征。

西方预算管理在管理方式上注重结果导向和目标管理，使用法律和制度来规范行为，通过设定明确的绩效目标和指标来推动预算单位的工作积极性和创造力，根据项目的实际效果和目标达成情况分配预算资源，要求预算的严格执行和监控。同时，西方预算管理中存在的多元价值观和竞争机制使利益相关者间有着各自的目标追求，导致预算绩效管理中更多的利益博弈和竞争，进而需要利益相关者的协商。相对应地，西方预算绩效管理倡导平等和直接的人际交往，鼓励各级管理者提出自己的意见和想法，促进信息共享和决策参与，也倾向于使用物质激励来激发预算单位工作的积极性。

中国的预算绩效管理文化则更注重过程导向，通过道德和文化引导来实施管理，强调预算资源的分配应根据政策导向和行政指令，以政府的政策为重点和方向，虽然也重视预算控制，但在实际执行中可能会更加灵活，以适应变化的政策环境和实际需要。并且，中国预算绩效管理中利益相关者有着共同的目标追求，倡导协调矛盾和追求共同利益，更多地考虑社会稳定和发展大局，倾向于采用集中和权威的决策方式，强调领导的地位和作用，重要决策往往由高层领导做出，然后向下传达，注重统一性。这也使中国预算绩效管理在人际关系上倾向于含蓄和间接的人际交往，强调尊重权威和遵守规则，通过精神激励和集体奖励来提高管理者的荣誉感和归属感，这在一定程度上压缩了预算绩效管理制度的生存空间。

3.差异化的预算绩效管理文化价值

西方以结果为导向的预算绩效管理有助于确保资源的有效利用，激发创新思维，提高政策执行效果，而在管理过程中对透明度和公众参与的强调，则有利于提高政府的责任感和民主性。同时，西方预算绩效管理以法律规范为主，通过明确的规则和标准，在保证参与者行为被约束在法律框架内的同时，也能够确保财政资源的分配和使用是基于客观和量化的评估，从而提高预算绩效管理的科学性和系统性。

中国以过程为导向的预算绩效管理则有助于确保项目的可持续性和对环境的适应性，维护预算纪律，促进财政资金的合理使用，从而更好地实现国家发展战略。同时，中国预算绩效管理注重以道德引导为主的管理方式有助于管理人员树立正确的价值观，提高预算绩效管理的公信力，建立一种基于信任的社会环境和不容忍腐败的社会氛围，促进社会和谐。中国预算绩效管理中对共同目标的追求，以及根据政策导向分配预算资源的方式，则有助于集中各方力量实现政府的战略目标和社会价值追求。

中西方预算绩效管理文化各有其独特的价值，但西方重在管“事”的管理特征可能在中国的人文环境中效果不佳，难以有效解决中国问题。周薇（2006）指出，文化冲突是文化交流、文化兼容的前提条件和催化剂。中西方之间预算绩效管理文化上的差异不仅体现了各自的特点，更蕴含着相互融合的必然性——文化基础差异反映了中西方不同的预算思想起源，文化特征差异反映了中西方预算文化的各自优势，文化价值差异体现的是中西方预算文化在解决问题方面不同的价值导向，因此，有必要实现二者的结合。只有将预算绩效管理与中华优秀传统文化相结合才能发挥各自的文化价值，解决中国问题。应充分发挥中华文化在解决中国问题上的优势，将预算绩效管理与中华优秀传统文化相结合。一方面，可以在追求成果的同时也关注政策的实施路径和步骤，在风险控制的基础上寻求更好的解决方案，从而解决我国目前存在的预算执行效率低下、公共服务质量参差不齐等问题。另一方面，两者的结合能够发挥法律的约束力和道德的影响力，确保预算绩效管理既符合法律规定，又体现人文关怀和社会责任感，有效解决预算执行中的腐败问题，提升政府公信力，保障社会稳定和可持续发展。

（二）逻辑可能性

预算绩效管理之所以能够与中华优秀传统文化相结合，其逻辑可能性主要源于中西方预算绩效管理文化①我国虽未自发产生正式的预算绩效管理制度，但在长期的财政管理实践中存在绩效管理思想萌芽和事实上的绩效管理做法。之间在本质和发展方面的一致性。这种一致性表现在两个方面。

1.中西方预算绩效管理文化一体多元的本质

不同国家或地区都有其独特的文化传统和发展路径，并在相互交流中保持着各自的特色。虽然预算绩效管理文化表现形式和具体内容因历史、地域、民族等因素而异，但是人类在追求民主与效率方面的努力是一致的。根据中西方预算绩效管理理念在民主、效率、稳定与发展上的相似性，能够推导出预算绩效管理与中华优秀传统文化相结合的逻辑可能性。

（1）共同的民主诉求。我国自古便存在着朴素的民主思想。例如，谏官制度就是我国古代监察制度的重要组成部分，也是一种非制度化的民主参与形式。在财政和经济政策方面，谏官有责任收集和反映民众的意见和需求，进而影响最终的决策，这体现了朴素的民主精神。西方的政府预算更是建立在“参与原则”的基础之上，体现了政府预算民主性的本质特性。同时，巴西等国家实施了“参与式预算”的模式，允许公民直接参与到预算制定的过程中，这种模式更增强了公民对政府财政决策的影响力，保障了公民的民主权利。

（2）共同的效率追求。“上计”是中国秦汉时期地方官员向中央政府报告治理情况的制度。在年终时，朝廷根据地方垦田、钱谷等情况评定地方官员的政绩，并根据审查结果进行奖惩，从而提高政府行政效率和治理能力，体现了我国古代的绩效管理思想。《管子·乘马》中提到“城郭不必中规矩，道路不必中准绳”，主张顺应自然之势而为之，体现了一种灵活高效的治理理念。而西方新公共管理理论倡导将私营部门的管理技术和风格应用于公共部门，以提高政府的效率和效果。受到新公共管理理论的影响，西方国家将绩效理念引入预算管理中，形成了绩效为导向的预算管理模式。

2.中西方预算绩效管理文化融合的发展趋势

在全球化的背景下，技术进步、经济发展和国际合作等因素不断推动着中西方预算绩效管理文化的融合。其中，信息技术的发展，尤其是大数据、云计算和人工智能的应用，正在改变预算编制、执行和监控的方式。这些技术使得预算数据更加透明，便于公众监督，同时也提高了预算绩效管理的可行性，不仅推动预算绩效管理向更高水平发展，也促进中西方预算绩效管理文化的融合。同时，中西方之间预算绩效管理文化的交流和合作日益密切，通过国际组织、双边或多边合作机制，中西方各国分享预算绩效管理的经验和做法，共同应对全球性的财政和经济挑战。在中西合作项目的实施中，往往需要在预算管理上取得共识，对项目的资金分配、成本控制以及预算执行等方面进行详细的协商，以确保双方利益能够得到妥善考虑和平衡，进而保证项目的顺利实施和资金的有效使用。随着中国积极参与国际合作，中西方预算绩效管理文化也在不断融合，而国际组织制定的一系列标准和准则，如国际财务报告准则（IFRS）和国际公共部门会计准则（IPSAS）等，则为中西方预算绩效管理文化的融合提供了重要的支持。中国的预算绩效管理不仅借鉴了西方的管理方法和技术，也结合了中国的实际情况，形成了具有中国特色的预算绩效管理体系。

总之，鉴于中西方预算绩效管理文化一体多元的本质和双方之间融合发展的趋势，实现中华优秀传统文化与预算绩效管理制度的融合发展具有坚实的现实基础。

四、中华优秀传统文化核心思想理念的时代阐释

中华优秀传统文化博大精深、源远流长，它的主体思想体现在其核心思想理念上。

（一）中华优秀传统文化核心思想理念

2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》（中办发〔2017〕5 号）①《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见〉》，中国政府网，https://www.gov.cn/zhengce/2017-01/25/content_5163472.htm?eqid=f13418930003f5ab000000066464a615。，将中华优秀传统文化的核心思想理念总结为“讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同”。

1.讲仁爱、重民本

“仁爱”是儒家思想中最为重要的概念之一，“仁”被孔子描述为最重要的道德品质，孔子将其定义为“爱人”，并提倡“泛爱众而亲仁”，即：广泛地爱护所有人，亲近那些有仁德的人。一方面，儒家讲仁爱是由己推人，由近推远的。例如，孔子提出的“己所不欲，勿施于人”以及孟子提出“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”等主张，都从最容易理解的爱亲人、爱自己推及爱他人，这是对仁爱理念的一种具体实践指导，要求人们在行动时推己及人，考虑他人的感受和需求，从而成己成人成物。另一方面，儒家将仁爱从人的道德修养推广到治理理念。例如，孔子提出了“修己以安人”“修己以安百姓”，强调为官者首先要讲仁爱，重视民意，倾听民声，为民谋利，实现民众的安居乐业，不仅要致力于自身的道德修养，还要关心社会大众的福祉。

“重民本”则是指政府应该以人民的利益为核心。这一点在战国时期的文献《厚父》篇中就有所体现，其中提到“民心惟本，厥作惟叶”，意指民心是国家的根本，国家的行为和政策都应当像树叶一样，从民心这个根基上生长出来。汉初淮南王刘安也在其著作《淮南子·主术训》中提到，“食者，民之本也；民者，国之本也；国者，君之本也”。这意指人民之于国家就如同食物之于人民，强调了人民对于国家和君主的根本性、重要性。民本思想揭示了深刻的执政规律，既约束了政治权力，又顺应了民意，维护了社会秩序和国家稳定。

“讲仁爱、重民本”的理念是一种深深植根于中华传统文化中的人文主义思想，它不仅要求我们在个人层面上关爱他人，更强调在国家治理层面上以人民为中心。这种理念对于构建和谐社会、促进中国式现代化的实现具有重要的指导意义。

2.守诚信、崇正义

“守诚信”是指个人和国家在行为准则上应当坚持诚实守信。诚信是人际交往中最基本的道德准则之一，是对他人的承诺，更是一种自我修养，它要求人们在言行上要保持真诚和可靠。老子在《道德经》中提到，“信者，吾信之；不信者，吾亦信之，德信”。他主张无论遇到什么样的人，都应该保持信任的态度，这样可以实现真正的诚信。《管子·枢言》提到，“先王贵诚信，诚信者，天下之结也”，意思是古代的圣明君主非常重视诚信，因为诚信是天下人与人之间建立联系的关键。诚信也是治国理政的重要原则，有助于树立良好的国家形象，增强国家的凝聚力和向心力。另外，诚信也是维系社会关系和谐与秩序的基石。孟子在《孟子·离娄章句上·第十二节》中提到，“诚者，天之道也；思诚者，人之道也”。他认为，真诚是自然界的原则，而追求真诚是人类社会的原则。

“崇正义”是一种追求公正、公平和适宜的行为准则。正义在中华传统文化中有着丰富的内涵。正义是社会公平、公正的体现，它要求人们在行为上遵循公平、公正的原则。孔子说“政者，正也”，他认为，政治的本质是正，其中有两层含义，一是正确、公平的意思，即：政治行为应该符合道德和法律规范；二是正直、公正的意思，即：领导者应该以身作则，秉持公正无私的态度来治理国家。正义还要求人们的行为应适应特定的环境和时机。《中庸》中提到的“义者，宜也”意指“正义就是做适宜的事”，要求人们在行为上追求合适和恰当，对社会而言，则体现了政策与社会需求间的匹配。

“守诚信、崇正义”为人们提供了一种道德准则，指导人们在复杂的社会生活中如何做出正确的选择。遵循诚信、正义的原则，可以促进人际关系的和谐，维护社会秩序的稳定，推动国家的发展。

3.尚和合、求大同

“尚和合”强调人与人、人与自然、人与社会之间的和谐共处。这种和谐不是一种消极的和平，而是一种积极的和睦，要求人们在处理矛盾和冲突时，能够求同存异，化解矛盾，实现和谐共处。管仲在《管子·兵法》中提出“和合故能谐”，他认为只有通过和谐与合作，才能实现整体的协调统一，形成强大的战斗力。而在国家治理中，“尚和合”意味着只有协调各种社会力量，实现共同的目标，政府才能取得有效的管理和调控，使国家政治、经济、文化等各个方面达到一种动态平衡，从而实现国家的长治久安。荀子也提出“和则一，一则多力，多力则强，强则胜物”，表示如果一个国家或组织内部能够团结一致，那么它就能发挥出强大的力量。从古至今，无论是社会交往还是国家政策的制定和实施，和合思想都发挥着重要的作用。

“求大同”主张在处理问题时，应该摒弃个人私利，追求公共利益，实现社会的大同和谐。这不仅仅是一种对理想状态的追求，更是一种实际行动的指导原则。大同思想最早见于《礼记·礼运》，书中描绘了一个人人平等、自由、和谐的理想社会，在这个理想社会中，人们选举贤能之人为领袖，每个人都能得到适合自己的位置，为实现公共利益而贡献自己的力量。“求大同”反映了人们对理想社会的向往和追求，也为个人和国家的发展提供了方向。

“尚和合、求大同”是中华传统文化中的一种重要思想，它强调了和谐共处、团结合作、共同发展的重要性。对大同社会的共同追求，使人们能够在差异中寻找共性，在竞争中寻找合作，从而促进个人、社会乃至国家的和谐发展。

（二）中华优秀传统文化核心思想理念下的预算绩效管理价值

中华优秀传统文化的核心思想理念不仅侧重于个人的自我修养，更侧重于奉献社会和治国理政，对于当前预算绩效管理的改革与发展具有重要的借鉴意义。

1.“讲仁爱、重民本”推演人民至上观

“讲仁爱、重民本”所体现的是人民至上的观念，这种观念主要包括人民至上和人民利益至上两个方面。

（1）预算监督的人民主体性

“讲仁爱、重民本”要求国家治理要以人为本，预算绩效管理作为国家治理的重要组成部分也应该坚持人民的主体地位，确保预算安排符合公众的期望和要求。突出人民主体性具有如下积极意义：一方面，可以激发创新活力，为政府预算绩效管理提供新的视角和创意，汇集公众的智慧和力量共同应对现代社会中诸多复杂的公共问题；另一方面，公众参与预算绩效管理也可以确保政策更符合公众利益，增加政策的接受度和合法性，提高政策的执行效果和效率，进一步实现以民为本的目标。

另外，人民至上观对人民主体性的要求不仅只是某一阶段、某一方面、某一地区的，而应该是全过程、全方位、全覆盖的。只有保证预算绩效管理中公众从绩效目标设定到绩效评价结果应用的全过程参与，才能确保政府决策符合公众的需求和期望；只有在收入绩效和支出绩效等方面都保障公众全方位的参与权，才能避免资源配置的不平衡和不公平现象；只有保证公众对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算绩效管理的全覆盖参与，才能帮助政府及时调整和完善政策措施。

（2）预算绩效管理的标准以人民利益为本

“讲仁爱，重民本”强调政府要“因民之所利而利之”，根据人民的需求和利益来制定政策，为公众谋取福利。这要求在预算绩效管理工作中，要从人民利益出发，重视、保护人民的利益，一切绩效管理政策的制定和实施不再以便于政府预算管理为原则，而是将人民利益作为出发点和最终的落脚点。

另外，“人民利益”不是简单的个人利益，而是人民的综合利益，不仅仅包括人民的短期利益、局部利益和经济利益，更包括人民的长期利益、整体利益和社会利益。以人民利益为导向的预算绩效管理，不仅可以更加精准地识别社会最紧迫的需求，从而将公共资源优先分配到教育、医疗、社会保障等民生领域，提高公共资源的使用效率和针对性，减少浪费和不合理开支，更能考虑到未来几代人的需求，实现可持续发展。

综上所述，只有当政府将人民至上观融入预算绩效管理和政策制定中时，才能够有效提升政府的公信力和形象，增强民众对政府绩效管理工作的认可和支持，提高政府绩效管理工作效率和效果，最终实现人民的根本利益和幸福。

2.“守诚信、崇正义”呼唤道德约束观

（1）预算绩效管理过程要补充诚信管理手段

在社会生活中，法治约束和道德约束是并驾齐驱的，从而形成了法治约束观和道德约束观两种观念。法治约束观强调通过全面立法、积极执法等强力外部手段，形成对行为人的震慑和约束，从而达到规范人们行为的目的；道德约束观是与法治约束观相对的一种观念，强调在法治刚性约束的基础上，遵循道德原则，发挥道德的约束作用，实现柔性治理。

当前我国的预算绩效管理主要通过法治约束来确保管理活动的合法性和正当性。从绩效目标设定、绩效监控到绩效评价，我国已经建立了较为完善的法规体系，不断推动预算绩效管理向更加科学、合理和高效的方向发展。但是法律的制定和修订过程往往较为缓慢，而且难以及时反映和适应预算绩效管理的发展，同时，法治手段作为一种外在约束力量，其运行的经济成本和社会成本较高，过度依赖单一的法律约束还可能导致执行过程中的形式化和官僚主义。

通过引入道德约束观，提高预算绩效管理领域的诚信意识，促进预算绩效管理人员自觉遵守法律法规，确保绩效目标设定、绩效监控、绩效评价等各个环节都符合国家的法律框架，提高预算管理的合法性。同时，在缺乏法律的明确规定时，政府部门和相关人员也能够根据诚信的基本要求对预算执行情况进行真实、准确地反馈，及时向上级部门和社会公布预算执行的结果和效果，接受社会监督，从而提高管理绩效。因此，要引入道德约束观，在法治刚性约束的基础上，补充诚信管理手段，形成以法规约束为主、道德约束为辅的多维约束体系，从而有效遏制预算绩效管理中的违规违纪行为，减少浪费、杜绝腐败现象，实现预算绩效管理目标。

（2）预算绩效管理要追加正义管理目标

在预算绩效管理中，经济公平和经济效率一直是各级政府追求的终极目标，但二者往往又是一对矛盾体。其中，经济公平要求公共资源的分配要考虑到社会成员的需求和权益，做到“众乐乐”，而经济效率则要求公共资源的使用要达到最大化的效果，用最小的投入获得最大的产出。在同一时期，二者不能兼顾，对经济公平的追求会导致经济效率水平的下降，对经济效率的追求也会导致经济公平程度的降低。在对公平和效率的追逐中，人们无法跳出效率和公平二选其一的抉择困境。

正义所追求的恰恰是人与人之间经济关系的合理化、权责关系的对应化、投入产出的对称化等，正义恰好可以作为经济公平和经济效率之间的桥梁，将二者整合到一个更广泛的价值框架中。正如休谟所言：只有在有了一定财富又不充分的现实社会经济状态中，正义才有存在的可能和必要①休谟：《人性论》，关文运译，商务印书馆2011 年版，第532 页。。而作为发展中国家的中国，在过紧日子的背景下，政府财政资金的不充分性是显而易见的，因此，通过正义，可以融通公平和效率，实现相互支持和彼此促进。正义对预算绩效管理的现实意义体现在如下两方面：一方面，正义为公平提供了道德基础。在预算绩效管理中，正义原则要求管理人员根据客观的标准和程序分配公共资源，并关注弱势群体和欠发达地区的需求，这有助于防止权力和资源分配中的偏见和不公平现象。另一方面，正义为效率的实现提供了空间。在一个正义的环境中，人们更容易接受社会规则和决策，从而为绩效管理活动提供稳定的环境。当实行预算绩效管理被认为是正义的时候，预算单位也更有可能支持和参与其中，提高整体的效率。因此，有必要遵从道德约束观，在预算绩效管理中追加正义管理目标，通过决策和制度促进正义，实现公平和效率的最佳平衡，从而形成效率、公平和正义为一体的多维绩效评价标准。

3.“尚和合、求大同”追求长远全局观

（1）由追求短期绩效发展为追求长期绩效

由于预算的年度性特征，预算绩效管理更倾向于关注一年内财政收支效果这样的短期绩效问题，而忽视长期的战略目标和可持续发展问题，导致决策过程中缺乏对未来趋势和变化的考虑，从而损害长期利益。同时，由于短期绩效评估的压力，政府更倾向于能够快速产生成果的项目，从而忽视长期投资和基础建设，抑制政府尝试新的方法和项目。因此，有必要将“求大同”的理念与预算绩效管理相结合，在预算绩效管理中突出强调整体协调、长远规划和社会共识，从而在多个层面实现从短期绩效到长期绩效的转变，实现更加协调、可持续的发展。

（2）由追求局部绩效转变为追求全面绩效

现行预算绩效管理更加关注的是特定部门、项目或活动的绩效，这虽然在一定程度上提高了政府部门的效率，但是仍存在一些无法解决的问题——局部绩效专注于个体的目标和绩效，难以反映政策对不同社会群体的影响，也可能导致政府部门间各自为政，缺乏有效的协调，甚至可能在相似领域重复投资，限制政府整体资源的有效利用，使政府的整体战略目标难以实现。因此，预算绩效管理在追求长远规划的同时，也要考虑整体的效益和协调。在预算绩效管理领域引入“尚和合”这一核心思想理念，从政府或社会的整体角度出发，考虑经济、社会、环境等多方面因素，实现全面绩效管理。这一理念不仅能够推动财政部门与预算单位间的协调与合作，打破局部绩效管理的局限性，实现财政资源的共享和协同效应，推动政府在更宏观的层面上进行预算规划和资源配置，同时能够促进财政部门与预算单位之间建立良好的合作关系，减少预算政策执行的阻力，提高政策的接受度和执行效率，加强预算单位对政府预算执行的监督和反馈，提高公共服务的效率和质量。

五、预算绩效管理的优化路径设计

（一）做实预算绩效管理的公众参与机制

要实现预算绩效管理领域人民至上，就需要做实多重公众利益保护机制，包括构建利益发现机制、利益传递机制和利益保障机制等，这是公众知情权、参与权、话语权的基本保障。

1.利益发现机制

预算绩效管理的利益发现机制是指政府要能够了解、掌握并汇聚人民的利益诉求。预算要为公众服务，预算绩效要以公众利益诉求的实现作为评价标准，而这一切的前提就是政府要能够发现、整合公众的利益诉求。为实现这一目标，首先，构建公众的利益发现机制，完善公众参与预算绩效管理的渠道和机制。例如，设立预算咨询委员会，举办预算听证会、社区讨论会、线上互动平台等，让公众能够直接对预算提出意见和建议，从而便于政府及时发现公众的需求。其次，构建预算单位的利益发现机制。完善财政部门与预算单位间的合作机制，让财政部门和预算单位在绩效目标设定到绩效结果运用的全过程中能够进行有效沟通和协商，共同参与预算决策，确保预算单位的需求和建议能够被发现和尊重。再次，构建专家利益发现机制。发展绩效管理专家队伍，对公众和预算单位的利益诉求进行分析、整合和补充，确保预算绩效管理工作能够真正反映人民的长期利益和整体利益。

2.利益传递机制

预算绩效管理的利益传递机制就是要确保公众的利益诉求得到有序传输和良性反馈。首先，有序传输。建立相应的责任机制，明确政府部门在处理公众意见和实际执行时的责任，确保每一条意见都能得到及时和妥善传递而不被滞留。对于积极参与预算绩效管理并对提升政府工作质量做出贡献的个人或单位，应给予表彰和奖励，以确保更多的公众和预算单位参与进来，共同推进预算绩效管理，实现全面绩效。为确保利益传输机制的有效执行，也需要定期对公众参与机制的有效性进行评估，并根据评估结果不断优化和完善相关制度。其次，良性反馈。公众参与不能是公众单方面的参与，政府部门应制定明确的回应措施，详细规定回应的方式、内容和时限。无论公众的建议是否合理，政府部门都应给出采纳或不采纳的理由，这也有助于增强公众的参与意识和参与意愿。

3.利益保障机制

预算绩效管理的利益保障机制是指政府要采取有效措施以满足人民的利益诉求。首先，政府要保证信息的及时送达。充分利用现代信息技术手段，如大数据分析、云计算等，提高预算信息的可访问性和易理解性，便于公众监督。其次，政府部门要保障公众在预算绩效管理中提出意见的自由，设立独立的监督机构或者引入第三方组织，监控预算绩效管理过程中的公众参与情况，确保民众意见得到公正处理。同时，建立有效的举报和投诉机制，降低公众遭受打击报复的风险。最后，建立健全问责机制，对于预算绩效管理中出现的问题和违规行为，应严肃处理，并向社会公开，增强绩效管理的严肃性。

（二）强化法治与道德的双约束监督体系

1.进一步加强立法、严格执法

在立法方面，首先，要统一预算绩效管理的立法。我国预算绩效管理相关规定散见于《中华人民共和国预算法》和有关政策文件中，规定较为抽象和笼统，缺乏约束性和规范性，导致预算绩效管理实务工作不够统一和标准。因此，应出台专门的绩效管理法规，将预算绩效管理的相关规定从部门规章、行政法规提升至法律的层次，为预算绩效管理提供更强有力的法律支持和保障。其次，应完善绩效管理法律架构。通过制定或修订专门的预算绩效管理法律，明确预算绩效管理的原则、目标、责任、程序、监督以及法律责任等方面的内容，确保预算绩效管理工作有法可依。

在确保预算绩效管理的各个方面都有明确法律依据的基础上，政府部门应严格预算执法，按照法定程序和标准进行绩效管理。首先，应提高执法人员素质。定期组织绩效管理人员参加培训，强化其政治意识，提升其业务能力和法律素养。其次，要强化执法监督，建立健全执法监督机制。设立专门的监督部门或委员会，鼓励社会监督，创造条件让媒体、第三方机构和公民个人参与到绩效管理执法监督中来。

2.强调预算绩效目标的契约属性、打造契约环境

在预算绩效管理工作中，财政部门提出绩效管理要求、预算单位设定绩效管理目标，在完成预算工作后，由财政部门对预算单位的绩效指标完成情况作出评价。在这项工作中，预算绩效目标是双方工作的交叉点与连接点，为预算资金的使用提供了明确的方向和预期的成果，直接影响着事前绩效评估、绩效运行监控和绩效评价等工作的质量和效果。这一目标是由双方协商确立、经过法定程序确定的。绩效目标一经设定，就对财政部门和预算单位产生约束力，它既是预算单位的工作的目标，也是财政部门的管理标准，双方都要无条件遵守，这一目标具有典型的契约属性。因此，要强调绩效目标的契约属性，强化守信机制，确保预算绩效管理的顺利实施。

强调绩效目标的契约属性，要求在预算绩效管理工作中形成自由、平等、守信、救济的契约环境。第一，财政部门向预算单位进行授权，给予预算单位进行绩效管理的基本权利，让预算单位能够履行预算绩效管理的主体职能，而财政部门只履行监督和评价职能。第二，在财政与预算单位之间要形成平等的关系，双方之间应该相互信任、相互协作、相互制衡。一方面，监督主体应尊重执行主体在绩效目标设定和执行过程中的专业性和自主性；另一方面，执行主体也应该尊重监督主体的监管职责，理解监督的必要性和重要性。第三，要构建守信履约的制度环境。营造“守信光荣、失信可耻”的财政文化，将绩效评价结果与奖惩激励挂钩，对于守信人和守信行为进行奖励，对失信行为和失信人进行惩戒。第四，构建救济体系。道德约束与法律约束不同，它更多地依赖于个人的内心信念、社会舆论、传统习惯和社会心理的影响，但是这些约束条件不具有刚性，一旦出现违约行为，就会对利益相关者造成损失。因此，要构建救济体系，以保障受害者的利益。通过打造契约环境，促使预算绩效管理的执行主体和监督主体逐渐形成契约习惯，提高相关人员对守信行为的认同和支持，营造自觉遵守法律法规，恪守职业道德的财政氛围。

（三）由预算绩效管理到预算绩效治理

1.实现善治

善治是指政府与社会各界共同管理公共事务的一种动态的治理模式，其核心是实现公共利益的最大化。而要实现善治的目标，需要将预算绩效管理放在更高的层次上，将其由管理的目标转化为治理的工具，同时将预算绩效管理的重点由追求结果转化为注重过程，从而获得更高的社会效率。

要将预算绩效管理的定位从管理的目标变成国家治理的工具，这强调的是不再为了进行预算绩效管理而开展该项活动，也不仅仅是为了提高财政资金的经济绩效，而要将预算绩效管理置于国家治理的大环境之中，一切从国家治理出发，一切活动都要围绕国家治理展开，以实现国家治理体系和治理能力现代化为最终目标。在实现这一目标的过程中，包括预算绩效管理活动在内的其他活动都被视作工具而非最终目标，这就意味着，只要能够有利于国家治理体系的完善、有利于国家治理能力的提升，即使丧失一定的经济绩效，也是可以接受的。为实现这一转变，要加强预算绩效管理的顶层设计，确保预算绩效管理与国家的长远发展战略和目标相一致。

2.追求精治

精治是指预算绩效管理通过精细化、科学化、规范化的管理手段，提高预算绩效在目标设定、过程监督和结果评价方面的质量，从而更好地实现财政资金的有效利用和政府治理能力的提升。在善治的基础上，预算绩效管理相关的绩效指标、权重也应该随之细化和完善。第一，应完善绩效指标体系，用预算的经济贡献度、社会贡献度等指标代替预算收支、预算平衡等指标，以体现预算绩效管理的过程性和工具性。第二，在指标权重的设定上，应参考国家发展目标、行业指标以及专家和公众的意见，适当提高经济贡献度和社会贡献度等指标的权重，以保障人民的长期利益和整体利益。第三，应保证绩效信息的有效性和可得性，确保设定的绩效指标能发挥其应有的作用。因此，要强化信息技术的应用，利用信息技术手段，如大数据分析、项目管理软件等，收集、存储和分析绩效数据，以体现真实的项目执行情况。