基础设施和公用事业特许经营项目的政策研究及工程投标策略

魏 欣

（中铁大桥局武汉桥梁特种技术有限公司，湖北 武汉 430205）

随着我国城镇化进程加快，各地区所需的公共基础设施建设投资费用也不断增加，而城镇化建设力度的加大无疑增加了地方政府的财政压力。在承揽公共设施建设、养护维修项目的经营开发活动中，笔者了解到各级地方政府及相关主管部门为了解决建设、养护维修投资不足与公共事业服务高要求的现实之间也存在矛盾，其中多以与建设、养护维修工程相关的特许经营项目实施问题为主，且交通运输、市政工程项目居多。近年来，工程建筑领域竞争日趋激烈，建筑企业规模也逐步扩大，企业内部管理多少会存在承揽项目的标前分析质量较低、效益甚微或亏损、资金流转吃紧、潜在风险较大等问题。对此，企业应该结合市场需求，科学地扩大市场经营开发范围，以满足业主要求为前提，研究相关特许经营政策为基础，立足主营业务外延辐射，不断提高项目经营开发的决策能力。

一、基础设施和公用事业特许经营的政策

早在2004年2月24日，原建设部就已颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，虽然它只是一个市政公用事业特许经营活动的规范性文件，对各级地方政府的法律约束效力并不强，但这一文件明确了经市场竞争机制选择投资者或经营者这一核心，在一定期限、范围内特许经营某项市政公用事业产品或服务这一客体。经国务院2015年4月21日常务会议通过，由国家发改委等6部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（6部委2015年第25号令），自2015年6月1日起施行。这一文件正式将特许经营提升到了国家战略层面，法律效力大幅提高，界定在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域开展特许经营，鼓励、引导社会资本参与基础设施和公用事业建设、运营，明确在提高公共服务质量和效率的同时，要保护特许经营者合法权益，其中的市政工程、交通运输与建筑企业的主营业务的契合度颇高，提出的期限量化指标及金融性信贷差异化支持政策对企业也颇为有利，其特许经营最大期限可达30年，还可利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源，这意味着特许经营项目的债务将不会并入母公司的资产负债表，在国有企业负债率颇高的当下，这对企业做更多的优质项目尤为有利，同时也大大降低了国有企业尤其是央企受经济下滑的影响。经2024年1月31日第8次国家发展改革委委务会议审议通过，国家发改委等6部委于2024年3月28日联合发布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（6部委2024年第17号令），自2024年5月1日起施行。该文件在原办法的基础上进行了较大篇幅的修订与细化，增设了更为清晰的特许经营权益保护性条款，对政府、实施机构和特许经营者的职责、权利和义务等作出了明确的规定，对特许经营领域范围做了新的调整，并进一步界定在交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域开展特许经营活动，其中与建筑企业主营业务密切相关的交通运输、市政工程领域名列前位。特许经营最大期限也从30年调整到了40年，并且对投资规模大、回报周期长的项目还可适当延长，以充分保障特许经营者的合法权益；在保持原金融性信贷差异化支持政策的基础上，增加了保险基金为特许经营项目提供多元化支持的鼓励政策；明确指出在保障项目质量和产品服务质量的前提下，特许经营者降低成本、提升效率、积极创新等产生的效益归属于特许经营者；就法律效力而言，在原来提请行政复议或行政诉讼的基础上，新增了各方涉及履约的民商事争议处理可提请仲裁或民事诉讼的相关协议，消除了原来争议解决管辖权不清且行政诉讼方式单一的弊端。

二、市政工程特许经营权招标存在的问题

市政工程作为建筑企业的主营业务领域之一，在建筑企业的经营活动中十分普遍，涉及的特许经营更早、频次也相对较高。部分地区的业主依然在研究如何将部分市政工程建设、养护维修与特许经营一并进行招标，例如将市政工程主体、交安、亮化等养护、维修工程与对应区段的公用事业特许经营权一并发包招标，引入社会资本投资，这就需要对市政工程特许经营权招标存在的问题进行分析研究。具体包括以下几个方面：一是特许经营标的资产确定问题。在法律、法规许可框架内，投标企业必须最大限度挖掘且明确对方的经营性资产，这是特许经营权作为客体的基础。二是特许经营标的资产的合理定价与调整制度，以及特许经营期限的问题。投标企业当结合相关法律、法规的要求，结合行业特点、服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合确定特许经营标的资产的定价与经营期限，这是决定实施特许经营业务能否成功的关键之一，同时也是保护社会资本合法权益、保证特许经营持续性和稳定性的基础。三是因法律、法规修改等因素影响如何给予特许经营者政策性保障的问题。政府在依法履行监管职能的同时，也需要依法履行监管义务，不能简单地将特许经营一卖了之。四是招标竞争不足的问题。招标的目的在于运用竞争机制择优选择，因此，在招标过程中招标双方都应注意规避信息不对等、招投标程序不规范、评标不理性、恶意串标等情形的发生。

三、市政工程特许经营项目投标的策略

涉及特许经营的市政工程项目在一定程度上具备回报稳定性，因此，参与竞标的企业大多是国有企业或有实力的民营企业，其中既有颇具技术和资金实力的建筑企业，又有不乏技术实力雄厚的勘察设计、科研类企业。可见，未来此类项目的竞争程度将大幅提升，也必然会导致特许经营回报的下降，为了尽量保持特许经营回报收益的稳定性，必然要考虑降低项目成本的问题，这自然归结于项目工程造价管理。在工程项目经营投标活动中，会时常遇到市政工程桥梁类项目，其全过程工程造价管理常需要分阶段进行决策分析，一般分为项目招投标阶段、项目施工方案设计阶段、项目施工阶段（含竣工交付）等。因市政工程具备普遍的公用事业属性，也更易涉及特许经营权，因此，在投标决策中还应增加项目经营阶段、经营期后维修移交阶段的工程造价管理。

（一）项目招投标阶段

项目跟踪信息及响应招标文件的及时程度直接影响着项目投资的决策。但是，从工程造价管理角度来看确实也存在一定的难点。首先，项目招投标阶段的项目模型尚未完善，关于项目总成本、养护维修成本、折旧成本、经营成本等，以及它们之间的占比和影响程度的估算可能会存在较大误差，因此，投标企业只能凭借一般定额原则加以估算。其次，不排除有企业因一味追求经营开发中标业绩而人为降低投资额，压缩可能的利润空间，继而使企业利润微薄或出现亏损。投标决策建议：投标企业应在确定技术方案的基础上对拟投项目进行科学、合理的评价后方可定论，且投标企业在完善经济可行的建设方案基础上还应形成较为优化的项目估算方案，使投标文件更具技术和经济优势，提高中标率。

（二）项目施工方案设计阶段

该阶段一般分为初步设计、技术设计、施工图设计。就对项目投入的影响程度而言，初步设计和技术设计的影响程度均不低于70%，施工图设计的影响因素亦在30%左右。需要注意的是，该阶段的一般成本控制是通过限额设计来实现的，因此存在如何处理好技术要求与经济要求相矛盾的难点。投标决策建议：投标企业应采取跟踪、修正限额设计的措施，对偏离基准成本的方案进行分析，持续改进，修正控制指标，尽量将变更设计控制在阶段初期，且采取先算账后变更的方式解决矛盾。

（三）项目施工阶段

作为成本发生的主要阶段，项目施工阶段必然是项目全过程工程造价管理最为关键的阶段，需要采取的成本控制措施也较为繁杂。

1.物资、设备采购成本控制。对于工程项目而言，物、机成本一般不会低于项目总成本的60%，施工机具、设备、物资材料的质量、购置成本的高低以及供货周期的长短对项目效益的影响极大。无论是政府采购还是企业采购，均已建立集中采购机制来规范采购行为。不少企业还通过签订战略协议、建立战略伙伴和合格供应商考核制度等举措来保障物、机质量和价格。投标决策建议：投标企业在满足物资、设备等使用功能的前提下，应尽量降低购置成本，并将租赁设备纳入集中采购机制加以规范，严肃建立并落实采购机制。

2.施工中的成本控制。作为工程设施实体构筑期，也是项目人、财、物消耗的主要阶段，该阶段具有工程量大、涉及面广、影响因素多且杂、周期长及物、机供求波动大等多因素特点，在工程造价管理中处于极为重要的地位，其对成本控制对于整个项目的影响可能达到30%。有些企业内部甚至就成本控制引入了二次经营理念。投标决策建议：一是以严格、及时审定施工图预算为前提，结合超预算情形加以细致分析，决定是否进行成本控制目标的修订与调整，对施工成本施行动态管控。二是采取有效控制工程变更措施，有效控制工程变更实则为有效控制施工成本。三是依法合规处理好调概索赔。外界条件的变化、设计的变更、物价的影响、标准规范的调整等均可能成为促成调概索赔的因素，工程索赔的情况也时有发生，索赔的成功既是有效控制成本的合理手段，也是企业内部二次经营的成果；而反索赔的成功，则能够有效抑制成本的增加。四是严格审查专业分包行为，将专业分包纳入集中采购机制加以约束、规范，谨慎防范专业垄断行为导致的成本增加。

3.项目竣工交付成本控制。竣工决算会对项目的所有成本投入进行盘点，虽然其对成本控制的影响不超过10%，但通过竣工决算的编制能够体现出项目工程造价全过程管控的成效，因此，该阶段的盘点既能衡定项目效益，又是能否通过竣工验收的直接决定因素。

（四）项目经营阶段

市政工程特许经营项目在一定程度上具备回报稳定性，而这种回报正是在这个阶段经营中产生的。既然是经营行为，必然会产生经营性成本，例如经营期内人工、材料、养护、维修等即时投入成本，这些成本必然会存在价格上涨影响收益的问题。投标决策建议：在满足公用事业经营服务要求的基础上，投标企业应合理配置人工和设施，提前锁定养护、维修必备条件供应，在响应招标要求的同时提出约定经营期合理调价的条款要求，以契约方式要求政府对经营期收费进行控制与调整，进一步确保特许经营回报的稳定性。

（五）经营期后维修移交阶段

特许经营期满移交前，投标企业应对工程项目进行恢复性维修，以确保工程项目功能完整，这必然会存在增加维修成本与功能恢复如何处理的问题。投标决策建议，投标企业应运用价值工程的原理处理好维修成本与功能恢复的关系，使得成本与功能相互调配至最佳状态。