渐进主义视角下我国融合教育政策的演进与展望

牛雪梅

［摘要］自我国开始探索实施本土化融合教育以来，政府颁布的一系列融合教育政策为融合教育的可持续发展提供了必要支持和保障。融合教育政策的完善及其实践效果直接影响我国教育现代化战略的实施，探究融合教育政策的演进及其逻辑对融合教育发展具有重要意义和价值。分析发现，我国融合教育政策经历了萌芽起步、全面发展和深化完善3个阶段，其演进遵循渐进调适的特征，政策理念从保障教育权益转向关注教育质量；政策系统在继承中从行政主导统筹走向政府引导协同；政策过程在发展中从问题导向设计转向效果驱动循环。我国融合教育政策的发展应着眼于保持政策理念的连续，在稳中求变中完善政策系统，循序渐进地优化政策过程，从而推动融合教育的纵深发展。

［关键词］渐进主义；融合教育政策；政策演进；政策展望

［中图分类号］G 7692［文献标志码］A［文章编号］10050310（2024）03007608

Evolution and Prospects of China

s Inclusive Education Policy from

the Perspective of Gradualism

NIU  Xuemei1，2

（1.School of Education Science， Leshan Normal University， Leshan

Sichuan 614000， China；2.School of Political

Science and Public Administration， Wuhan University， Wuhan  430072， China）

Abstract：  Since China began exploring the implementation of localized inclusive education， the government has issued a series of inclusive education policies， providing necessary support and guarantee for the sustainable development of inclusive education. The improvement and practical effectiveness of inclusive education policies directly affect the realization of Chinas education modernization strategy. Exploring the evolution and logic of inclusive education policies is of great significance and value for the development of inclusive education. Analyses show that Chinas inclusive education policy has gone through three stages： embryonic initiation， comprehensive development， and deepening improvement. Its evolution follows the characteristics of gradual adjustment. The policy concept has shifted from safeguarding educational rights to focusing on educational quality in stability， the policy system has shifted from administrative leadership to government guidance and coordination in inheritance， and the policy process has shifted from problemoriented design to effectdriven cycle in development. The development of Chinas inclusive education policy should focus on maintaining the continuity of policy concepts， improving the policy system while seeking stability and change， and gradually optimizing the policy process to promote the indepth development of inclusive education.

Keywords： gradualism；inclusive education

policy；policy evolution；policy prospects

自20世紀80年代以来，我国开始探索并实施本土化融合教育，积累了较为丰富的实践和制度建设经验。融合教育的发展是一个不断完善的动态过程，为保障其健康发展，制定的各项政策，随着内外部因素的变化而进行调整。这些政策变化受特定社会、政治、经济和文化等因素制约，加之融合教育自身的复杂性，我国融合教育政策多遵循稳中求进式的动态调整和局部创新，而不是进行巨大变革，这与查尔斯·林德布罗姆的渐进主义理论内涵高度契合。林德布罗姆认为，政策制定处于复杂的政治环境中，是各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的结果，也是对过去政策加以修正、补充的渐进过程［1］607-608。在某种意义上，政策是在已有政策的基础上稍加修改的产物，这样有利于减少因放弃既有政策，制定全新政策所带来的风险，从而减少矛盾和冲突，更易被大众接受［2］。渐进主义者更倾向于维持社会稳定和节约改革成本的实用主义，对历史政策进行微小调整，以保证政策改革的稳妥性和政策发展的连续性。

渐进主义的理论内涵能准确反映融合教育政策在不同阶段表现出的细微差异，为深入研究我国融合教育政策的嬗变提供了新的视角和思路。本研究透过渐进主义视角，探析我国融合教育政策的演进及其逻辑，在总结历史经验的基础上展望未来，以期为解决融合教育的发展问题提供参考，并进一步完善融合教育政策体系，推进融合教育的全面可持续发展。

1我国融合教育政策的演进历程

政策作为一种政治系统的产出物，不仅表现为部门规章，同时常以条例、法律、法令、法庭裁决、行政决议等形式出现［3］。我国融合教育的政策构成既有为融合教育发展所颁布的专项政策，也有在其他政策主题下的综合政策。基于此，本文从历史的宏观视角出发，以我国融合教育发展过程中国家层面的关键性政策和重大教育改革事件为重点关注内容，对融合教育政策在探索调适和渐进变革中的发展历程进行分析，发现其历经了3个阶段。

1.1萌芽起步阶段（1951—1987年）：理念启发与实践积累共同孵育政策

新中国成立初期，构建完整教育体系的任务重且紧迫，国家重视加强各层次、各类别的教育，教育事业发展迈入新阶段。1951年，中央人民政府政务院颁布《关于改革学制的决定》，在改善教育发展不均衡现象的同时，为融合教育政策的萌芽提供了有利条件。

1.1.1残疾人教育理念的转变

20世纪50年代甚至更早，我国就有残疾儿童在普通学校跟读的相关记载［4］，这是一种富有慈善救济性质的教育形式，也是我国融合教育的最早期形态，属于非制度化教育。根据相关数据，1949年我国仅有42所专门的残疾人学校，且绝大多数残疾人学校由宗教和慈善机构主办［5］。为提升国人文化水平，《关于改革学制的决定》要求重视各级各类学校的发展，同时各级人民政府应设立聋、哑、盲等特种学校，对生理上有缺陷的儿童、青年和成人，施以教育［6］。这一政策从根本上改变了残疾人教育的慈善救济属性，将零散、不规范的残疾人教育纳入制度化教育体系中，彻底将以道德规范为约束和动力的残疾人救济式教育纳入代表国家意志的制度化教育体系中，并予以布局和安排，是对残疾人从只管养育到重视教育理念的转变，彰显了国家对残疾人教育的关注和社会主义制度的优越性。这种残疾人教育理念的转变为融合教育政策的产生奠定了制度基础。

1.1.2融合教育政策萌芽初现

残疾人教育制度化的实现，残疾学生教育权的保障是关键。1982年，《中华人民共和国宪法》颁布实施，这一国家根本大法规定，国家和社会有义务帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾公民的教育［7］，表明国家对残疾人教育的重视。随后，中共中央在1985年颁布了《关于教育体制改革的决定》，要求各地在实行九年制义务教育的同时，还要努力发展幼儿教育，发展盲、聋、哑、残人等的特殊教育［8］。这是特殊教育作为独立教育类型首次出现在国家层面政策中，凸显出残疾人教育对发展国民事业的重要性。1986年，中华人民共和国国家教育委员会（以下简称国家教委）等四部门在《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》中提出，应该把那些虽有残疾，但不妨碍正常学习的儿童吸收到普通中小学中学习［9］，这是首次在国家层面政策中要求有能力的残疾学生进入普通学校接受义务教育，将普通学校扩展为残疾学生的就读场所，丰富了融合教育实践。为推动融合教育发展，1987年国家教委发文强调，在普及初等教育的过程中，将随班就读作为残疾儿童的一种教育形式予以扶持。这是随班就读首次出现在国家层面政策中，成为残疾学生进入普通学校接受教育的重要保障。此后，随班就读作为融合教育的主要安置形式，在保障残疾学生受教育权利和推进特殊教育制度化发展中作出了突出贡献。

在此阶段，残疾人教育理念不断丰富，融合教育实践经验逐渐积累，这些共同孵育了融合教育政策的萌芽，在国家层面的政策中对融合教育的递进式重视为融合教育政策的进一步发展奠定了基础。

1.2全面发展阶段（1988—2008年）：类型增多与内容细化的政策體系

在中国，特色融合教育即随班就读推行实施后，政府认识到多形式并行发展特殊教育的重要性，融合教育实践步伐加快。为保障融合教育实践的稳步推进，融合教育政策密集发布。

1.2.1多类型政策出台，提升融合教育地位

1988年，我国第一个残疾人事业发展规划颁布实施，要求把残疾人基础教育纳入九年义务教育的轨道中，并采取有力措施积极推动残疾儿童随班就读［10］。这是以法规形式明确了残疾人事业发展细则，将随班就读作为提高残疾学生义务教育入学率的有力手段，为融合教育全面发展提供了政策动力。此后，残疾人事业发展规划每五年由国务院批准实施，融合教育政策响应《关于残疾人事业发展意见》及《国民经济和社会发展五年规划》的号召并作出调整，在内容上具有一定的继承性。特别值得注意的是，作为保障残疾人权益的首部法律，《中华人民共和国残疾人保障法》（以下称《残疾人保障法》）于1991年制定实施，该法律要求普通教育机构对具有接受普通教育能力的残疾人实施教育，限定普通教育机构需承担的融合教育义务，明确了我国融合教育实行双路径路线。1994年，我国第一部融合教育的专门政策《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》出台，对随班就读工作进行了专项指导，对入学、教学、师资、管理等作出了规范化要求。随后我国在1995年、1996年和1999年相继颁布了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》，这些法律文件规定残疾人有权利在各级各类学校中接受教育，以层次化、立体式的制度保障来推动融合教育的双路径实践。相关法律、法规、条例、规章等的出台丰富了融合教育的政策类型和政策数量，尤其是法律条文的显著增多加快了融合教育政策的发展，保障了融合教育的推进实施，使融合教育从普通教育系统边缘的教育实践上升为国家战略发展规划的组成部分。自此，融合教育的地位发生了根本性变化。

1.2.2细化政策内容，保障融合教育实施

这一阶段融合教育政策主体经历了由少到多、由单独发文到联合发文的变化，在全国人民代表大会常务委员会、中共中央、国家教委等的基础上增加了国务院、财务部、发展改革委、人力资源社会保障部等部门，参与融合教育发展的政策主体日益多元化。多部门联合发布的政策数量较之前也有所增加，表明融合教育作为国家教育事业的一部分，得到了国家和相关主体共同的关注和推进。《残疾人保障法》以法律形式对残疾人概念作出了权威界定，概念覆盖了视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾等残疾类型［11］，以此保障残疾人享受各项权益的正当性。依据此项法律规定，融合教育政策的对象也得到了扩展，在《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》中将其对象限定为视力（包括盲和低视力）、听力（包括聋和重听）、智力（轻度，有条件的学校可以包括中度）等类别的残疾儿童少年［12］。在1996年颁布的《中国残疾人事业“九五”计划纲要》中将政策对象在上述3类残疾的基础上，增加了综合残疾、孤独症等残疾类型［13］。此外，管理体制也获得优化，在《关于发展特殊教育的若干意见》中，要求地、市、县教育部门设置专职或兼职人员管理特殊教育，以促进随班就读工作的开展，并强调了地方管理的职责和义务，以及规范管理对随班就读的促进作用。办学体制也实现了从政府办学向多渠道办学（国家办学、社会团体和个人办学或捐资助学等）、多形式办学（普通小学附设的特教班、儿童福利机构或其他机构附设的特教班、特教学校）转变，初步形成了以县级以上地方各级人民政府为主体［14］的地方负责、分级管理的融合教育办学与管理格局。

这一阶段的融合教育政策进入全面发展阶段，主要表现为：以法律增多为主要特点的政策类型逐渐增多，政策数量不断积累，政策内容更加细化、详实。这种趋势促使融合教育的发展得到更加全面的制度保障，加速了融合教育政策体系的形成。

1.3深化完善阶段（2009年至今）：以优质公平为内核推动政策发展

进入21世纪，以提升入学率为目标的随班就读模式已顺利完成阶段任务，促进公平、提升质量成为融合教育新时期的发展焦点，深化发展的迫切需要显现，融合教育政策完善升级的步伐加快。

1.3.1架构政策支持体系，助力质量提升

完备的融合教育政策支持体系对融合教育发展及其质量提升至关重要。2009年，八部门联合发布了《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》，该意见作为发展特殊教育事业的专项政策提出，重点推进县（区）级随班就读支持保障体系的建立和完善［15］，为全面推进随班就读并提高其质量提供了制度保障。《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》再次强调要完善残疾儿童少年随班就读支持保障体系，提高随班就读质量［16］。随后，政策文件陆续颁布，文件要求：支持师范院校和其他高等学校在师范类专业中普遍开设特殊教育课程，培养师范生具有指导残疾学生随班就读的教育教学能力［17］；依托有条件的教育机构设立特殊教育资源中心［16］；提倡普通學校建立特殊教育资源教室，提高其融合教育能力，完善中高等融合教育政策措施［18］；鼓励、拓展融合教育学段等措施保障融合教育质量的提升。

教育部在2016年颁发了《普通学校特殊教育资源教室建设指南》，为随班就读工作的推进和质量提升在硬件保障上作出了贡献。国务院于2017年修订了《残疾人教育条例》，要求提高残疾人教育质量，在积极推进融合教育过程中，将随班就读作为残疾学生接受教育的优先方式，并对随班就读的师资要求、课程设置和资源设备等做出安排［19］。同年7月，教育部等部门颁布了《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》，提出形成以普通学校随班就读为主体、以特殊教育学校为骨干、以送教上门和远程教育为补充的支持保障体系［20］，促进普通学校随班就读质量的整体提升，从而全面推进融合教育。

财政部和教育部在2021年修订的《特殊教育补助资金管理办法》中提出特殊教育补助金要为推进融合教育提供经费支持。这些政策从课程、师资、经费、办学机构、基础设施等方面多维度、立体化地为融合教育质量提升提供了保障，完善了融合教育政策支持体系。

1.3.2关注教育公平，拓展政策内涵

在政策以质量提升为重点，丰富配套政策的同时，融合教育政策的内涵也得到进一步拓展。《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》中明确提出，要以多种形式对重度肢体残疾、重度智力残疾、孤独症、脑瘫和多重残疾儿童少年实施义务教育［15］。这一政策的初衷在于以制度保障多类型残疾学生接受义务教育的正当性，本质上是以制度关怀缩小残疾群体与其他群体间的教育差距，促进教育公平。其中，融合教育是各类残疾学生接受义务教育的主要途径。随后，教育部等部门联合发布的《特殊教育提升计划（2014—2016年）》中提出，全面推进全纳教育，使每一个残疾孩子都能接受合适的教育［20］。一种没有排斥、没有歧视、没有分类的教育即全纳教育首次被提出，不仅给融合教育赋予了保障残疾学生享有平等发展机会的使命，也为我国融合教育的长远发展设立了航标和目标。此外，国务院于2017年修订的《残疾人教育条例》中提出，积极推进融合教育，优先采取普通教育方式［21］。该条例强化了普通学校推进融合教育的使命，反映了保障残疾学生受教育权是基础，持续推动残疾学生接受义务教育是根本任务，更包容的环境和更好的质量则是进阶追求，实现教育公平是最终旨归的政策设计内涵。针对融合教育在实施中出现的问题，2020年，教育部出台了《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》，以促进残疾儿童少年更好地融入社会生活［22］为目标，要求残疾学生“应随尽随”，在融合教育实施过程中坚持尊重差异、因材施教，从而实现特殊教育公平而有质量的发展。此后，建设适宜融合的特殊教育体系和特殊教育优质融合发展格局的形成均以实现更公平、更高质量教育的新使命赋予融合教育政策更深的内涵追求。

新阶段赋予融合教育新使命，融合教育已完成了从追求规模扩大到深化质量的跨越式发展。当下，融合教育以公平与质量并重为发展理念，持续深化本土化融合教育的发展，融合教育政策也因融合教育内涵的不断发展而得到深化。

2我国融合教育政策的渐进演变分析

我国融合教育政策的演进是在国际融合教育理念的启示与我国本土实践需求的共同作用下，通过对政策的不断探索和修正最终实现政策总目标的过程。结合渐进主义理论内涵，我国融合教育政策的演变具有阶段性和连续性，政策理念在稳定中从保障教育权益转向关注教育质量，政策系统在继承中从行政主导的统筹型走向政府引导的多元协同型，政策过程在发展中从问题导向的线性设计型转向效果驱动的螺旋循环型。

2.1政策理念：在稳定中从保障教育权益转向关注教育质量

政策理念是一种构思的愿景，它决定了政策的价值导向和根本目标，其确立和变动影响着政策的制定与走向。从我国融合教育政策理念的演进来看，其变化是稳定且连续的。在融合教育政策的起步阶段，政府采取隔离形式将残疾学生安置于特殊学校接受教育，以制度来保障和维护残疾学生受教育的权利。随后，受西方“回归主流”思想的启发和我国普及义务教育的需要，保障残疾学生受教育权益、让残疾学生“应读尽读”成为融合教育政策的重点，同时政策将融合教育作为提升残疾学生义务教育普及率的主要手段，并指导融合教育逐渐形成以随班就读和特教班为主体、特殊教育学校为骨干的发展格局［19］。随着融合教育发展初具规模，残疾学生“上好学”的理念成为新的指挥棒，推动了融合教育政策进一步更新。具体表现为融合教育的政策客体范围不断扩大，内容更加丰富，工具更加多元，保障措施更加完善，如提高资金拨给、加强师资培训、丰富教学资源等，这些都致力于为残疾学生打造更适宜的优质融合教育环境，以保障融合教育质量的提升。然而，需要辩证看待的是，全纳教育的提出的确将融合教育政策理念推向了新高度，倡导所有儿童都应该在普通学校接受高质量、适合他们自身特点的平等教育［23］。但就我国融合教育发展不均衡的现状而言，在特殊学校就读和在普通学校随班就读这两种融合教育形式仍将并存一段时间。

我国融合教育的政策理念在稳定的环境和连续的阶段中，经历了从保障残疾学生教育权益到关注融合教育质量的变化，丰富了融合教育内涵，并且通过保障残疾学生的教育权益加速了残疾学生义务教育的普及，构建了更适宜、更优质的融合教育体系。这种理念上的转变既源于中国式融合教育思想的本土创新，也是我国融合教育实践不断深化探索的结果。

2.2政策系统：在继承中从行政主导统筹走向政府引导协同

政策系统是由政策主体、政策客体和政策环境相互作用构成的社会政治系统［1］47，它是公共政策运行的载体，也是政策落实的基础。从融合教育政策主体的角度看，国务院、国家教委在融合教育政策发展初期发挥了制定政策、统筹推动等关键作用，而其他部门的参与程度相对较低。随着融合教育实践的推进，更多部门的参与和配合对开展和落实融合教育工作的重要性日益凸显。融合教育政策的主体从最高行政机关主导下的单部门发文，逐渐转向政府采取引导手段，多部门联动协商发文，且频率越来越高。发展至今，多元政策主体协同发文已常态化，实现了政策决策的多主体协商共议，合理划分了决策权力和决策职能，政策系统的稳固性得到了提升。政策客体即政策的作用对象，从最初政策只覆蓋3类残疾儿童少年逐步扩展到覆盖多类残疾儿童少年，实现了由部分到全面的变化，初步实现“应随尽随”目标。此外，政策环境也逐渐向多元开放转变。西方“一体化”和“回归主流”的教育思想为我国融合教育政策的深化提供了理念启示和借鉴，国内社会和经济体制的改革为融合教育政策的发展提供了更开放的生长空间。以《残疾人保障法》为开端，相关法律的颁布实施为融合教育政策的深化发展提供了制度保障。国家对特殊教育发展的重视也为融合教育政策的推进提供了发展土壤。随着融合教育发展需求的变化，融合教育实践在管理上由科层管理模式转向政府主导、部门协同、各方参与［20］的多主体治理格局，推动了融合教育共同体有序参与融合教育管理新格局的形成，为融合教育政策环境注入了新动力。

我国融合教育政策系统各要素在演进中呈现出继承性，是基于对已有政策的微小调整和扩展，使政策系统从由行政主导的统筹型向政府引导下的协同开放型转变，后者结构更加稳定、合理，更利于融合教育政策效能的发挥。

2.3政策过程：在发展中从问题导向设计转向效果驱动循环

政策过程是政策科学的研究基点［24］，一般包括问题界定、议程设置、政策决策、政策执行和政策评估等环节［25］。我国融合教育的政策过程在发展变化中表现出由线性设计向螺旋循环优化的特征。具体来说，新中国成立初期、我国的教育政策包括融合教育政策在内，都是由政府根据国家建设所遇到的人才短缺和教育事业发展难题等来制定和推行的。当时的融合教育政策主要针对零散、非正式的残疾人教育问题，进行政策设计。改革开放后，如何稳步推进残疾学生接受义务教育成为关注焦点，多项融合教育政策以内嵌条款的形式出现在其他类型的教育政策中，并快速进入政策执行阶段。

随着残疾学生义务教育普及率的提高，融合教育发展不均衡、不优质的问题逐渐显现，并受到政策制定者的关注，被纳入到新一阶段的政策议题中，开启新一轮的政策过程。由此可见，我国的融合教育政策过程长期以来是以问题为导向的，政策制定者针对问题制定政策，然后进入执行环节。这种线性的政策过程对解决特定问题是高效的，但缺少可持续发展的视角，对融合教育事业的长远发展并不是最优的，且政策过程的重复会造成一定的资源浪费。

有研究者提出，政策过程不是一个单向度的、从开始到结束的过程，大多数政策并没有严格的周期，更像是不断重现和循环的过程［26］。决策者根据之前政策的效果，重新回到政策制定环节或其他环节，调整原有政策方案或出台配套政策，从某一环节进入新政策过程。8次《残疾人事业五年计划纲要》和3期《特殊教育提升计划》的出台，就是在这种认识之上进行的政策改进。每一期的《残疾人事业五年计划纲要》都是基于前一期的政策效果，调整政策并完善配套政策，对残疾学生的发展需求进行科学规划与布局，大幅提高了残疾学生义务教育的普及率，扩大了融合教育在各学段的覆盖，促进了教育公平并推动了社会融合。3期《特殊教育提升计划》根据特殊教育发展的阶段性任务由教育部等七部门联合制定，在依托前一政策的基础上，升级政策目标、完善政策措施，使融合教育逐步成为义务教育的发展方向。在这种螺旋循环中，政策过程是不断向前推进的，且每一轮循环优化后的政策执行效果都有所提高，更加符合政策目标。

3我国融合教育政策的发展导向

我国融合教育政策的演进是稳定且连续的，未出现剧烈的波动和颠覆性的改革。在渐进演变过程中，这些政策指导着融合教育实践，并取得了阶段性成效。因此，可以进一步以渐进主义理论内涵为参考，为我国融合教育在政策理念、政策系统、政策过程等方面的深化与完善提供思路。

3.1有条不紊：保持理念连续，稳固政策前进的动力

渐进主义者认为，决策过程是决策者在一定原则的指导下，决策者基于过去经验对现行政策稍加修改的过程，以保证政策制定与演进的内在连续性，使政策推行更加平稳有序。这就要求在实际决策过程中，决策者应避免政策指导思想，即政策理念出现内在连续性的大幅度变化，以保证政策的坚定立场，确保政策的稳定性和有效性，从而指导实践朝着预设的方向稳步前进。

当前，我国融合教育的政策理念可概括为以人为本、平等参与和多元发展，即旨在通过提供个性化的支持和教育，促进残疾学生的全面发展，提升融合教育质量。我国融合教育的发展是从隔离走向融合的过程，是特殊教育发展的一大进步，也是满足残疾学生教育需求能力的不断升级，更是各阶段融合教育政策的目标依托，指导着融合教育实践的稳步推进。实践证明，融合教育在我国呈现出快速发展的势头，残疾学生接受融合教育的规模大幅增加，融合教育建设初步取得成效，教育公平得到了基本保障。然而，融合教育的高质量发展仍面临很多现实问题，如融合教育制度保障还需完善、融合教育教学质量有待提高、特殊教育师资不足、融合教育实施标准规范缺失、融合教育实践领域有待深化拓展等，我国融合教育质量的提升之路任重而道远。我国教育正奋力向“加快推进教育现代化、建设教育强国”战略发展目标迈进，这一新发展形势也为融合教育的深化发展提供了新的契机。因此，未来我国融合教育政策的制定，应坚定中国特色社会主义思想对融合教育发展的指引，立足本土融合教育实践，把握新时代教育高质量发展的契机，延续普特融合的双主体融合教育实践路径，坚定高质量发展理念。以此为动力有条不紊地对现有政策进行修改和完善，尤其是完善相关法律法规，健全融合教育制度保障体系，推进“应随尽随”融合教育长效机制的建成，全面推动融合教育公平而有质量地深化发展。

3.2稳中求变：完善政策系统，提升政策运行的活力

合理且稳定的教育政策系统是保障政策落地的必要条件，政策改进应充分考虑各政策主体的积极参与和协同共治，以及政策客体的多样，以保证政策效果辐射的广度，政策环境的灵活开放，适应不断变化的社会和教育要求。渐进主义理论强调新政策的制定离不开对原有政策的考量，因为原有政策在实践中已经形成了一个既定事实，这一事实可能已经投入了巨大的资本和精力，这在一定程度上排斥了巨变，否则会带来组织结构、心理倾向、行为习惯等一系列的震荡和财政困难［27］。因此，政策主体需要在稳定的状况下依据融合教育发展的实际情况，对我国融合教育政策系统进行灵活调整，既保证不损失已有政策带来的效益，也不会让调整产生巨大的动荡。

为进一步提升我国融合教育政策系统的合理性和稳定性，政策主体应坚持从政府本位出发，对融合教育发展进行全面布局规划，引导其他政策主体积极参与，尤其要加强家庭、社会组织机构和相关学术研究共同体的参与，基于融合教育可持续发展的共识，形成融合教育政策多元主体组织，实现多主体协同共治的民主科学决策。当下，融合教育已成为世界范围内残障人群接受教育的主流趋势［28］。融合教育政策客体的范围不应只局限于学生的残障属性，应更关注残疾学生的发展需求，并以促进其个性化发展为核心目标。同时，政策还需考虑残疾学生的发展潜能，支持并保障有能力深造的残疾学生接受更高层次的教育。这就要求政策的辐射范围除义务教育学段外，还应向学前和高中阶段延伸，横向上涵盖职业院校、高等院校等，纵横合力，保持渠道畅通并扩展残疾学生的入学与选择机会。此外，普特融合作为我国融合教育义务阶段的方向引领，应进一步推进对融合教育师资的关注。在政策环境方面，制度保障要先行。一方面，在发展意见、提升计划等的基础上，将发展和促进融合教育上升为国家意志，制定和完善国家法律中对融合教育的规定，提升融合教育政策的权威性，赋能促进融合教育的可持续发展。另一方面，我国现行的融合教育专项政策仅有4项，未来应重点关注《融合教育发展的中长期规划》《全学段覆盖融合教育的推进实施办法》《融合教育教师专业标准》等相关政策的颁布与完善。在彰显政策权威的同时，以具体化的政策细则指导融合教育的纵深发展。政策理念未能深入人心阻滞了优质融合目标的达成，对政策舆论环境的改善刻不容缓，还需要加强对教育公平、优质融合等理念的宣传，为残疾儿童少年发展的全过程、全方位融合创造支持条件。另外，还需解决师资、教学质量、经费等配套政策相对滞后的问题，具体可从以下3方面着手：

1）政府规划指导省、市、区、校4级融合教育支持体系的形成，全面建立普通中小学融合教育委员会，加强普通学校资源教室、资源中心的建设，提高融合教育资源的覆盖率；

2）深化融合教育实践项目制的建设，引领区域融合教育实践的开展与建设，提升区域融合教育教研、教学等的交流与合作，用项目制的效果指导和辐射融合教育质量的提升；3）通過提高融合教育的预算投入、改善教育设施、增加教师培训、提供支持服务等来满足残疾学生的需求。

3.3循序渐进：优化政策过程，保障政策实施的效力

渐进主义的实质是通过微小变化的持续积累，最终达到从量变到质变的飞跃过程。在这种积小变大的过程中，各阶段政策效果累积产生的影响要大于一次政策大变革的效果。随着融合教育理念和方式的不断深化发展，融合教育政策在新的历史时期担负着更为重要的使命，即提供更加优质适宜的融合教育，使每名残疾学生都能获得最大限度的发展机会，从而提高其生活质量。上述融合教育状况的大幅改善必须通过小的变革逐步推进，采取小步伐、循序渐进的方式，优化融合教育政策过程，最终实现政策的预期效益。

政府推动是我国融合教育政策制定与发展的基本特征和重要经验。

因此，融合教育政策过程的优化调整应继续坚定党领导下的中国特色融合教育高质量发展共识，以政府引领为基本前提，提升政策议题的重要性、决策的科学性、执行的畅通性、评估的全面性和准确性。融合教育政策过程的启动不外乎两种：一是融合教育发展在国家顶层设计中被提及，这种发展规划正向推动融合教育政策进入新政策的过程；二是融合教育实践效果反向驱动政策调整，这种调整是在上一轮政策效果的基础上，结合新的政策环境和发展要求，对政策进行调整与优化，再进入一个新的政策过程。因此，在现阶段螺旋循环政策的基础上，借助正向规划策动和反向效果驱动的双重动力，优化调整我国融合教育政策过程。此外，大数据与人工智能等技术为政策发展和创新提供了良好机遇，这一新技术亦为融合教育政策过程的优化提供有益指引。利用技术优势，搭建融合教育政策信息数据平台，提高政策过程中议题收集、数据整合、信息交流、资源共享等方面的能力，提升信息数据资源的互信互通互用，为政策过程各环节的升级提供助力。在政策议题的收集与确认环节，立足融合教育发展的难点、痛点和堵点，加速政府、学校、社会、家长、学生等利益相关者话语互动网络的形成，完善参与机制，在多元话语互动中综合考量利益相关者的意见和建议，提升议题的共识性与紧迫性。通过大数据分析，帮助决策者了解融合教育的社会需求和民意倾向，制定出更加符合实际情况和民众期望的融合教育政策。还可以利用大数据分析来研究融合教育需求的学生数量和融合教育资源的分布情况，以此为基础进行学校布局和资源配置的优化，进而提高融合教育质量和教育的公平性，实现融合教育资源的合理配置和最佳利用。同时，还可以利用信息化技术推进融合教育政策效果评估工具的创新与使用，完善自评与第三方专业机构的他评相结合的融合教育质量评估和监控机制，及时掌握融合教育政策的实施效果，以便及时进行调整和改进。因此，在融合教育政策过程各环节优化的基础上，规避从政策制定到再制定的刻板依赖，结合战略部署的正向推动和实践需求反向驱动的需要，灵活政策过程，实现政策调整成本最小化和政策效益最大化的政策过程的良性循环。

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