关于加强地方预算执行和财政收支管理的思考——以山东省Y 市为例

●胡松岩

预算执行和财政收支管理是财政管理的重要组成部分， 是预算实施的关键环节。 2023 年3 月，财政部召开财会监督专项行动和预算执行监督专项行动动员部署会， 部署专项行动有关重点任务，明确组织安排、提出工作要求。 加强地方预算执行和财政收支管理是坚决贯彻习近平总书记重要指示精神，保障财政政策落实、维护财政资金安全的具体行动， 是有效防范化解风险、 促进经济社会高质量发展的重要抓手，是充分发挥财政职能作用、提升财政治理能力和效果的重要手段，对健全现代预算制度、全面实施绩效管理具有重要意义。

一、 加强地方预算执行和财政收支管理的意义

（一）有利于严肃财经纪律，提高预算管理水平

财政部门和预算单位充分认识到加强预算执行和财政收支管理的重要意义， 严格执行预算管理法律法规制度， 有助于牢固树立“分配与管理并重、投入与绩效并重”的理念，促使财政部门内部预算、国库、政府采购等职能科室加强协调配合， 督促预算部门切实履行管理职责， 指导所属单位规范业务操作、严格预算执行，持续提高预算管理水平。

（二）有利于防范化解风险，提高资金使用效益

加强地方预算执行和财政收支管理， 严格执行预算管理和国库集中支付管理有关规定， 有助于提高资金使用的规范性和有效性，紧盯重点单位、重点项目预算执行情况， 严控一般性支出和“三公”经费，大力压缩低效无效支出， 促进财政支出进度保持在合理水平， 进一步强化重点领域支出保障。

二、 当前地方预算执行和财政收支存在的问题

（一）收入组织增长乏力、征管质量有待提高

财政监督长期以来侧重支出端，忽视了收入管理对于提高政府履职能力、落实财税政策的重要意义。随着疫情影响减退、经济政策措施发力增效、消费市场回暖等利好因素增多，Y 市地方经济运行持续向好， 但经济好转的成效尚未完全反映到财税增收上来。 近年来随着财政监督力量向收入组织方面逐渐倾斜， 监督结果显示存在的问题一是账面虚增、 延压预算收入，当前，受政策性减税、外贸环境仍不稳定等因素影响， 地方财税增收难度仍然较大，收入增长后劲不足，收入组织形势仍很严峻， 考虑到省市对下考核压力，部分区市不同程度存在延压一般公共预算资金和政府性基金预算资金的行为，某些区市非税账面应缴预算款余额较大，未及时全额上缴。 二是收入核算不合规，比如，有的区市将相关法院案款直接作为非税收入缴库，还有的区市将应纳入政府性基金预算收入的城市基础设施配套费作为一般公共预算收入——国有资源（资产）有偿使用收入入库。 三是收入征管质量有待提高，一方面在税收征管、非税收入征缴、国有资本经营预算收入计缴和在社会保险基金预算收入征缴方面存在应征未征或少征、违规收缴等问题；另一方面执收部门收入缴纳入库不及时，比如自来水公司收取的污水处理费、街道办事处收取的土地租赁费未在规定期限内足额解缴入库的问题等。

（二）预算支出审核不严、资金使用效益不高

Y 市始终坚持问题导向，在预算执行监督链条上不断纵向延伸，既关注支出过程是否合规，也从制度层面关注单位在决策、执行等方面的内部控制管理情况。具体来看，预算支出方面，一是支出审核不严格的问题在区市中普遍存在，在近几年常规开展的会计信息质量检查中发现，部门单位未能严格按照预算批复安排支出，人员经费、日常公用经费相互挤占，部门单位对“五项经费”预算压减不到位，在其他项目或经济科目列支核算“五项经费”；有的市直单位甚至未经财政部门批准，自行动用事业收入、其他收入等安排支出，或通过提前支付政府采购合同款，再由供货单位以质保金押金的名义返还等方式年底虚列支出，突击花钱。 二是资金拨付不及时，比如制造业高质量发展和产业转型升级专项政策资金分配、拨付不到位，相关项目主管部门申请不及时、 上级资金长期滞留区级财政部门，或因相关部门迟迟未出台分配方案，不能及时按照申请时的用款计划将到位补贴资金拨付至相关项目单位。 三是资金使用不合规，2022 年部分区市在自然资源领域延伸检查中发现，目前仍存在工程项目未批先建的情况，某些单位未完成建设项目土地使用和林地使用审批手续，或未取得建设工程规划许可、建筑工程施工许可、施工图设计文件审查合格书等即进场施工并付款，未满足相关资金拨付条件，也不符合资金使用要求；在重大政策落实情况专项检查中发现，某些教育保障和教育专项政策资金分配下达审核不严，出现超范围发放、违规代领等情况，某学校为减少预算年末结转结余，在困难学生认定工作结束后，违规追加认定家庭经济困难学生并发放国家助学金。四是资金使用效益不高，Y市在创新开展的“绩效+监督”综合监管中，将绩效评价结果不佳的项目和单位纳入重点监督检查范围，发现某些产业扶持类项目资金仍以无偿补助为主，未灵活利用股权投资、财政贴息等方式，项目实施过程中主管部门未按项目实际变化及时调整补助政策， 项目建设实际偏离原有任务目标以及项目建设内容，导致政策资金效益发挥不明显，也增加了财政资金风险。 在统筹实施事前绩效评估和预算评审的“回头看”检查中发现，某些项目经费预算编制与工程评审工作不衔接，当年管理期未满无法组织项目评估验收，经费预算未能执行；某些管理信息平台预算单价合理性测算不充分， 部分模块开发不及时或使用便利性不足， 建成验收后系统功能难以实现，甚至存在安全漏洞，影响投入使用等等。

（三）资金统筹不到位、分配下达不合理

资金统筹方面， 一是部分财政资金统筹不到位，未能统筹协调安排政府四本预算，部分存量资金统筹规定执行不严格，资金闲置超过1 年未统筹使用情况较明显。 比如，在近年来开展的“纪监+财审”联合监督检查中发现，部分国有土地收益基金、港口建设费等结转超过1 年，未调入一般公共预算统筹使用；部分项目长期执行率较低，上年预算执行率低于50%的情况下，当年仍以不低于上年规模继续安排资金。 二是转移支付分配下达不够精准合理，对下转移支付提前下达比例较低，远低于《中华人民共和国预算法实施条例》规定一般不低于90%的要求，部分财政代编预算和上级转移支付未在规定期限内下达， 在2021 年财政内审检查中发现服务业发展资金、中央外经贸发展资金、节能减排补助资金和居民消费财政奖励资金等多笔上级转移支付资金下达时间超过30 日。 三是部门预算编制不完整、不细化，部门单位往往根据上年发生数与当年调整增加数上报项目支出预算，将预算支出经济分类科目简单归类为“其他商品和服务支出”，未按规定对支出预算予以细化，支出预算编制不规范。部分部门单位未按要求将其他结转结余资金编入年初预算，其他收入、上级补助收入等收入预算编制不完整，预决算差异较大，年初非财政拨款结余的情况下，仍通过一般公共预算安排基本支出。

（四）债务管理不科学、项目实施不规范

债务风险作为影响地方收入预算绩效水平的主要因素，近年来已成为预算管理重点关注的方向，随着基础建设需求增多，地方政府资金缺口凸显，债务规模也逐渐增大，Y 市紧盯重点违规问题类型， 以历次财经纪律专项整治为契机， 结合负面清单加强线上线下监管。 发现的问题包括：一是入库审核把关不严，管理办法上，债券项目内容和部门职责权限存在重复交叉，项目规划中，项目管理与债务管理各环节相脱节、权责利不够协同统一，部分项目入库后手续不完备导致项目无法开工， 更有区市为多争取专项债券额度，违规将已完工项目纳入项目库。 二是支出不合规，部分单位财务会计核算不规范，项目审计监督流于形式，在项目建设进度滞后的情况下，为完成债券资金支出考核要求，通过增加预付款、进度款比例等方式，超进度支付工程款，违规支付以前年度工程款或用于经常性支出。 三是项目收益、成本测算不准确，项目启动期缺乏必要的制度性、前置性约束，项目论证不够科学合理，立项过程专业性、深细度不足，部分项目虚增或夸大项目收益，偿债资金来源难以保障，收益难以覆盖本息支出。 四是债券资金匹配性不高， 专项债券支持的项目范围需为当年审批入库的项目，实际中多数项目建设周期超过一年，债券项目还款期限与项目建设周期不匹配， 以后年度债券资金无法得到有效保障， 影响本级财政支出预算的执行。

（五）评价监督不到位、结果运用不显著

评价监督方面， 一是事前评估机制不够健全完善，财政部门在对镇街、部门单位安排重大政策和项目支出预算资金时， 部门单位整体绩效目标和政策绩效目标编制不细化， 绩效目标与预算资金匹配度不高，绩效目标矮化、偏离实际，项目产出绩效指标普遍采用“明显提高”“有所提升”“较好”等内容作为评价标准，未能全面设置产出成本、社会效益、可持续影响等指标，影响开展后续绩效评价。 二是事中监督流于形式、效率不高，事中绩效目标不明确，预算执行绩效评价较难定量和细化， 部门单位信息反馈不及时、配合程度不高，实际操作中未能监控预算执行工作全流程，也未能对支出审批、政府采购、内部控制等重点环节情况进行实时跟踪和掌握。 三是监督评价结果运用效果不佳， 原则上部门项目预算资金安排与绩效考核结果挂钩， 对绩效考核结果 “良好” 以下的项目相应调减下一年度预算安排， 实际中，绩效考核普遍滞后，评价重点侧重于项目资金合规性而非绩效性，评价结果停留在反映情况、发现问题的层面， 财政部门与预算单位在衔接绩效评价结果与预算安排调整等方面缺乏统筹规划、 步调不一致，没有达到以评促改、以评促管的效果。 同时，近年来财政部门对第三方评价机构依赖程度加深， 却对机构出具的绩效评价报告质量把关不严， 报告用词不准确、连篇累牍，评价等级张冠李戴等问题层出不穷，间接影响了绩效评价效果。

三、加强地方预算执行和财政收支管理的建议

（一）提高收入组织质效，强化收入预算绩效管理

财政部门、预算收入征收部门和单位应进一步强化《预算法》执行，依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入，按照规定的预算级次、政府收支分类科目、缴库方式和期限缴入国库，不断增强预算执行刚性。 财政部门、预算收入征收部门和单位、国库之间建立健全预算收入对账制度，在预算执行中按时核对预算收入收纳及库款拨付情况， 保证预算收入征收入库、库款拨付和库存金额准确无误。紧扣“预算体现国家的战略和政策”要求，充分体现收入结构、 征收效率和优惠政策实施效果等考核导向，从税负调控成效、收入质量水平、债务风险水平等维度切实强化收入预算绩效管理， 防范化解政府债务风险，推动财政可持续发展。

（二）增强预算执行刚性，确保资金使用高效合规

加强预算支出总体谋划和统筹协调，部门单位坚持政府带头真正过紧日子，从严从紧编制部门预算，未按规定列入部门预算的收入和资金， 预算执行过程中一律不得自行动用。 围绕落实上级重大决策部署、重大战略任务和发展规划要求，全面开展支出政策清理评估，取消、清理、暂停低效无效、过度保障、政策目标不明确或未达到预期的财政政策。 同时，积极推动重点领域支出标准建设， 项目资金的安排使用综合考量项目支出预算标准和定额标准， 严格按照科目类别确定项目支出方向， 对支出范围进行动态控制与管理。 为加快资金支出进度，部门单位应认真做好入库项目预算执行的各项前期准备， 严格按照合同约定、经费需求等据实编制预算、拨付资金，加强内控管理， 强化预算编审应用， 严禁通过以拨代支、虚列支出、超进度拨款等方式人为将财政资金转出。

（三）加强财政资源统筹，切实增强财政保障能力

财政部门应加大部门单位收入统筹力度， 盘活存量资金资产， 完善财政存量资金定期核查和清理收回机制，切实增强财政保障能力。 进一步规范事业收入、事业单位经营收入等各项收入管理，将依法取得的各类收入按规定全部纳入预算统筹使用， 未纳入预算的收入不得安排支出。 强化部门单位预算收入管理，落实加强地方预算执行管理、加快支出进度的相关要求， 细化落实年初未分配到部门和下级财政的预算， 适当提高非财政拨款结转结余统筹调剂比例，进一步提高转移支付提前下达比例。 部门单位应严格按规定期限下达代编预算和转移支付资金，提高预算编制的精细化、科学化水平，细化支出预算经济科目，强化项目前期准备工作成熟度审核，避免前置手续不齐造成被动， 从源头上解决资金结余沉淀的问题。

（四）加强政府债务管理，防范化解政府债务风险

首先，建议财政部门会同发改部门、项目主管部门建立跨部门协调机制， 做好专项债储备项目前期准备工作，强化项目审核把关，充分吸收研究机构、专家学者对大型项目决策的专业意见， 确保资金投向、项目收益等符合要求，提高项目质量。 针对项目建设周期分配债券额度，完善中长期预算管理体制，建立跨年度债券分配机制， 改善专项债券对项目资金保障的延续性。 其次，多部门加强项目实施全流程的预算计划、审计监督与风险管控，共同对债券项目实行穿透式监测，掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，发现问题及时纠正，杜绝擅自随意调整专项债券用途等情况发生。 最后，建立债券项目终结期绩效评价和责任追究机制，运用审计、绩效评价等方法，对项目政策制定的科学性、决策程序的规范性、成本规模的经济性、风险防范的有效性等进行全面测评，切实落实债务风险责任制，从制度上防止决策的短期行为发生。

（五）完善预算绩效管理，提高监督结果运用水平

一方面强化预算绩效管理， 部门单位要按照预算编审有关要求开展事前绩效评估和预算评审，对新出台重大政策、项目立项必要性、投入经济性、目标合理性、实施方案可行性等重点论证，尤其要加强基建投资绩效评估，确保项目手续齐备、合同合规，将评估结果作为预算申请的必备条件； 财政部门要明确考核标准、细化管理责任，严格绩效目标管理，尤其是目标编报的规范性、 完整性及与预算资金的匹配度，加强重大项目补助资金的跟踪监督，根据项目建设方案要求及绩效目标实际完成情况拨付资金。 同时，全面推开成本预算绩效管理，对于成本构成相对稳定的投资类项目、 服务运营类项目和财政补贴类项目， 加快研究制定成本定额标准和财政支出标准，并建立动态调整机制。 另一方面强化监督检查力度，把开展预算执行监督检查活动、构建常态化监控机制作为加强预算执行管理的重要手段， 加强与纪检监察等其他各类监督贯通协调， 以各次专项检查行动为契机，聚焦重点领域、薄弱环节，持续强化财经纪律重点问题整治； 坚持线上监控与线下监督相结合，依托预算管理一体化平台、直达资金监控系统等各类信息系统，结合部门预决算公开审核、财政授权支付监控、银行账户管理、资产核查等日常工作， 加强数据分析应用， 对不规范支出及时预警处置，强化监控问题整改和考核问责力度，不断提高财政资金配置效率和使用效益。 ■