科研机构财会监督制度建设的思路与方法

●赵早早

2020 年1 月，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话，将财会监督纳入党和国家监督体系。 2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》），对新时代建立健全财会监督体系、完善工作机制等方面作出顶层设计，明确财会监督的具体监督类型包含财政监督、财务监督和会计监督，监督范围涉及财政、财务和会计。 对于使用财政资金的公共部门来讲，财会监督就是以财政资金为主线，在确保资金配置、执行与管理符合国家战略、部门战略发展需要的同时，保障具体资金使用的合法合规并提高实际效益水平，通过监督检查让好的制度得到有效执行，对违反制度规定踩红线的行为零容忍，尽早发现尽早处理，最终为国家治理体系和治理能力现代化保驾护航。

对于我国的各类型科研机构来讲，财政资金通常为机构运行提供基本保障。 所以，如何让财政资金的配置、管理与使用合法合规有效，同时确保各类科研活动顺利有序开展、科研创新能力不断提升，实现国家重大科技发展战略目标落地落实？这是科研机构财会监督工作须解答并关注的核心问题。

一、财会监督的双重任务：确保制度执行与促进制度发展

习近平总书记曾经讲过：“有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行落实好一个。 要坚持执行制度没有例外，对违反制度规定踩‘红线’、闯‘雷区’的，要零容忍，发现一起就坚决查处一起”①。按照习近平总书记关于国家监督体系建设的理论思想，财会监督制度主要有两个任务：一是要让各项好的制度真正运转起来，做好制度执行的监督，要扎紧制度的笼子，通过监督发现问题，或者及时查处，或者防微杜渐；二是要为制定好的制度或促进既有制度完善提供基础保障，财会监督可以通过发现问题并深度分析产生的根源，来寻找解决方案以实现新时期制度建设目标。

科研机构财会监督制度建设同样需要从以上两个任务视角出发开展工作。 一方面，要加强机构自身财会监督制度的建设与完善工作，既要基于传统的财务监督和会计监督的专业技术性视角，又要站在国家治理、机构治理的宏观战略性视角，全面统筹谋划机构内部财会监督制度的自身建设与发展问题，实现制度建设与制度执行相互支撑、统筹推进；另一方面，要加强财会监督对其他既有制度的保驾护航能力，尤其确保各类财政管理制度要求、财经纪律规定能在科研机构内部准确落实执行， 通过监督检查及时发现问题、及时阻止问题扩展、及时推动问题解决，该查处的查处，该完善的完善。

二、明确科研机构财会监督目标与任务

财会监督是基于机构中长期战略发展目标，为全面提升机构治理能力和治理水平，以全口径资金与资源管理及其相关行为主体为监督对象，重点推进各类组织机构内部制度建立或完善并监督其有效实施的内部监督类型。 全面把握科研机构财会监督的内涵和外延，可以通过与不同监督类型的比较实现。

一是与机构内部审计监督突出某个时点或时段的事后监督特点相比，财会监督更具有长期性功能和全周期特点，更偏向于内部管理范畴，即不仅在某个时点上监督制度执行情况，而且还需要根据发现问题提出内部管理完善的具体政策建议并持续跟踪监督制度完善情况或制度执行效果， 这些监督工作具有明显的功能性、长期性特征。

二是与机构内部既有的各种业务类监督相比，财会监督具有更强的独立性，不会发生因“运动员”与“裁判员”身份重叠而可能出现的监管风险，因为财会监督与预算编制、预算执行、资金管理、资产管理等具体监督对象之间不存在业务关联， 财会监督发现问题可以更客观。

三是与单独的财务监督、 会计监督的监督视角相比，财会监督可以更宏观、更全面、更具战略性，因为财会监督涵盖财政监督、财务监督和会计监督，向上对接宏观财政制度、财经政策的需求，集中于统筹督促宏观国家战略及其财经纪律法规在机构内部财务管理、会计管理层面的有效落实，协助机构决策层促进内部治理能力的不断提升， 提高财务会计信息数据的真实性、准确性和有效性，协同促进机构高质量发展与高水平安全的有机结合。

三、重视建立并不断完善内部财会监督制度体系

在准确把握科研机构财会监督内涵与外延之后，需要从统筹发展与安全角度，协同促进自身制度建设。 可以从三个方面入手：

一是明确权力边界。 按照《意见》要求制订实施方案， 包括明确机构内部财会监督与内部审计等监督工作、 与财务资产等业务管理工作的权责边界，明确监督范围主要围绕财政资金为主线的所有领域，监督手段和方法包括日常和专项检查、绩效评价、内部控制，监督目标设定为完善制度和严肃制度执行。

二是创新监督视角与方法。 财会监督应将提升财政资源资金使用绩效作为新的监督增长点， 突破传统合规性、合法性监督视角，与新一轮财政体制改革相契合，统筹使用多种监督与评价方法，比如充分借鉴和利用预算绩效评价、内控制度自评等，构建全面性、统筹性、系统性财会监督方法体系。

三是推动理论研究，提升组织学习能力。 既有财会监督研究成果为推动实践发展起到积极促进作用， 但是特别针对科研机构财会监督工作的研究成果并不多，所以围绕统筹科研创新发展与安全，财会监督理论研究与实践工作可以有效结合， 实现管理学、政治学、经济学、法学等多学科交叉研究并促进组织学习能力提升。

四、利用财会监督促进相关制度有效执行与不断完善

科研机构财会监督还需要通过多维度、 多视角推进机构既有制度有效执行或不断完善， 不仅包括财经纪律， 还包括与财会监督对象与范围密切相关的各领域制度。 比如以财政资金资源为主线，监督科研项目全周期预算管理工作的实际效果， 包括是否有效落实与科研管理相关的各项政策与制度要求，或者发现现行政策要求与科研实际情况存在偏差等结构性问题等。 通过多层次、多维度财会监督工作，推进解决科研机构与财政资金资源相关的各项管理中存在的制度性问题或结构性问题， 同时提出解决问题、推动深层次改革的意见建议。 这也充分体现出财会监督服务于机构内部治理结构优化、 治理能力提升的基本功能和重要意义。

总之， 基于科研机构财会监督制度建设的双重任务， 科研机构需要分别从监督制度自身建设与发展、 监督制度促进其他制度执行与完善两个方面推进工作。

财会监督工作通过发现真问题，解决真问题，创建或者完善良好的部门内部制度环境， 尤其是财会领域的制度环境，将有助于优化科研机构内部管理，提高科研成果质量、 提升科研一线工作者的积极性和创造力，提升财政资金使用绩效等。 与此同时，需要特别注意一点，在财会监督制度建设过程中，需要监督方与被监督方达成最大程度的共识， 充分理解监督不是面目可憎的。 为此，财会监督须不断地推进完善自身制度建设，尽可能避免不恰当的监督行为，减少不恰当的监督工作对科研业务创新发展的负面影响，既要对违法行为坚决说“不”，也要充分保护合法合规的干事创业者， 为推进新时代科研工作提供坚实保障。 ■

注释：

①习近平，《在听取兰考县和河南省党的群众路线教育实践活动情况汇报时的讲话》，2014 年8 月27 日。