生态损害修复责任的功能定位与实现路径——以某公益诉讼案为例

张彩云

(昆明理工大学津桥学院 法学院,昆明 650500)

2014年12月,广州市白云区法院钟落潭法庭审理了一起水土污染环境公益案件,这是生态损害修复的典型案例。2011年8月,方某与谭某签订鱼塘承租协议转租两口鱼塘用来倾倒淤泥,鱼塘里的污泥散发出的臭味招来村民投诉并向白云区环保局举报。经专业检测机构对污泥进行分析,发现谭某倾倒在鱼塘的污泥铜、锌重金属超标,达不到农用污泥标准,法院判决要恢复池塘养殖功能,清理和倾倒淤泥,开挖清理,同时对水塘中的污染塘水进行处理,使其符合农业用水的标准。面对一审判决,方某称已采取有效措施进行修复,鱼塘水质已经达标,遂提起上诉,法院以“水质达标无法证明污泥中的铜、锌含量已经达标,也不能证明涉案鱼塘已经恢复到受污染前的状态”驳回方某的上诉请求。在该案中,最大的争议焦点就是对鱼塘修复的理解问题。法院判决被告承担“恢复原状”的生态修复责任,被告认为经过三年的养护与净化,鱼塘水质已达标,并可继续养鱼,已经恢复到原有状态。但法院认为,鱼塘恢复不仅需要清理倾倒的污泥及受污染的底泥,还要消除污染源中的超标重金属,使鱼塘恢复养殖功能。笔者认为,生态修复作为一个系统的生态工程,将鱼塘恢复到原有的状态,不仅要清理污染源,使水质达标,整个鱼塘的生态系统环境都应恢复到未污染之前,这不论在理论层面还是实践执行方面都存在困难,传统生态损害修复责任并不能承载将受损生态环境恢复原状的功能。

一、传统生态修复责任的适用困境

广州市白云区鱼塘污染公益诉讼案反映出在司法实践中,传统生态修复责任不仅理论上不能达到恢复原状的效果,在实践中也存在法律依据不足、裁量标准不统一、修复责任实现困难等问题。

(一)生态修复责任理论上的适用难题

生态环境损害法律责任一般通过传统民事责任规则实现。我国《民法典》中民事责任的承担主要是“停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复原状”。其中传统民法意义上的恢复原状是双方当事人间的利益关系恢复到物理上或价值上的原状,将权利人的受损利益恢复到未受损害之前的状态。例如恢复受损财产的权能,赔偿与受损书籍之同样的书籍;在不能修复之情形下,还可进行金钱赔偿[1]。对人身权益的恢复原状主要有精神损害赔偿以及消除影响、赔礼道歉、恢复名誉等。随着社会发展,针对被破坏和被污染环境的修复,也开始使用恢复原状这一概念。

在本案中,法院判令两被告采取措施修复受污染鱼塘到本次损害发生之前的状态,但是恢复效果不尽如人意。环境损害的恢复原状,是指治理由于人为活动造成的环境污染和生态破坏,从而实现对受损环境的修复。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称法释[2015])对“生态修复”进行了明确,并规定其为恢复原状的一种特定形态,然而,与传统的民事侵权不同,《侵权责任法》难以将其纳入到作为公益的范畴[2]。生态环境作为一个复杂的系统工程,具有整体性与不可逆转性,传统民事法律意义的恢复原状用于受损生态环境的修复,不仅理论上不适用,在科学技术上也无法做到,生态修复并不能达到“原状”的效果。

(二)生态修复责任实践中的操作问题

运用传统民事责任实现方式对受损害的生态环境进行保护有积极的作用,但在实际操作中,法院审判仍然存在着依据不明、裁量标准不统一、损害赔偿责任难以落实等问题。

首先是裁量依据的不足(或不明确)。在大部分环境侵权案中,法院关于生态修复的判决主要依据的是有关“停止侵害,消除影响、恢复原状”等民事责任的规定,在众多的环境侵权案件中,生态补偿是解决环境损害的重要途径。法释[2015]明确规定“恢复原状”是一种责任承担方式,要求侵权人对环境承担恢复责任,使其达到受损前的状况(1)第十三条 人民法院应当根据被侵权人的诉讼请求以及具体案情,合理判定污染者承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任。第十四条 被侵权人请求恢复原状的,人民法院可以依法裁判污染者承担环境修复责任,并同时确定被告不履行环境修复义务时应当承担的环境修复费用。。不过,鉴于环境恢复的技术和复杂程度,将生态修复看作生态恢复进而适用民法上的恢复原状作为生态修复的责任承担方式,势必会造成裁量依据的不足与不明确。

二是生态修复的标准欠缺。恢复原状的责任承担,指的是使被破坏的生态环境恢复到原来的状况,对此,有三种意见,一种是主张将生态环境恢复到与毁坏前几乎一样的状况,另一种观点则是主张恢复到与毁坏前大体相当的状态,第三种是认为前两种情况都处在理想状态,环境一旦破坏,要恢复到与之未受损前相同的状态是不可能的[3]。在本案中,法院判决被告恢复鱼塘到原有的状态与功能,标准由环保部门审核,因此针对鱼塘的恢复标准成为案件的争议焦点。被告认为鱼塘通过撒石灰及三年的自然净化与养护,可继续养鱼,已恢复到原有的状态,但法院认为,倾倒的污泥及被污染的底泥没有清理干净,污染就会持续存在,鱼塘的环境并没有恢复。鱼塘的水质达标不是恢复原状的标准,那么消除受污染的底泥,就是鱼塘恢复的标准?环保部门的审核标准又是什么?法院与被告的争议说明,生态修复的标准在实践中的认定很难判断。

三是修复责任的实现困难。在一般的民事诉讼中,恢复原状责任承担的前提是具有恢复的可能性和必要性,即需要考虑恢复原状的费用问题。在许多案例当中,要求支付生态修复费用的占大多数,例如“泰州环境公益诉讼案”1.6亿元的“天价”修复费、“自然之友和绿家园诉谢某等人破坏林地公益诉讼案”中要求被告赔偿110万元的生态修复费用等。高额的赔偿金常常超出当事人的接受能力,使法院的判决很难得到履行。一些当事人对此表示不满,向高院提出了重新审理的要求。近几年来,我国的生态环境保护案件数量一直居高不下。“判决不决”与“终审不审”在环境司法中的表现,折射出生态修复责任的困境[4]。可以说生态环境的恢复完全是一个“天价”的工程,是一般当事人难以承受的,被告承受不起巨额的修复费用可能使司法裁判沦为空文。

在本案中,法院确认了两被告的担责比例,由谭某承担80%,方某承担其20%。修复鱼塘需把水运走处理,或在现场设置一个污水处理站,受污染的底泥同样需要处理,要根据现场施工情况、时间、成本、设备、技术等交由有资质的公司去处理。被告不具有相应的能力条件,则需要承担修复费用,但是现实情况是,被告方某已经70多岁,经济条件一般,谭某下落不明,400多万元的修复费用如何承担,案件的执行面临困境。

二、生态修复责任的功能定位

恢复原状责任方式用于环境损害,对于重建被损害的利益,实现生态环境的修复,具有一定的现实意义。但是,通过对广州市鱼塘污染案的分析可知,生态修复并不等于恢复原状,单纯地将恢复原状适用于环境损害,不仅理论上实现不了恢复原状的修复目标,在司法实践中也存在许多问题。找准生态修复的功能定位,厘清恢复原状与生态修复二者之间的差异,完善其实现途径,是司法实务应解决的重大问题。

(一)生态损害修复责任实现补救功能

在严格意义上,生态环境受到污染和破坏后,因生态环境遭受的损害程度、损害范围难以确定,损害结果也无法科学计量与鉴定,想要恢复到损害之前的状态是几无可能的,生态修复并不能达到恢复原状的功能,只是尽可能的接近,实现一种补救功能[5]。通过补救的修复方式虽不能使生态环境恢复到与受损之前相同的状态,但通过采取相应措施,有利于实现对生态环境的修复,生态损害修复责任的补救功能有利于克服恢复原状的功能缺陷,对生态恢复更具实践意义。

(二)生态损害修复责任实现预防功能

受损的生态环境得到恢复,是生态修复责任追求的最高目标,但是环境损害修复并不能使生态环境恢复如初,只是可以起到预防的威慑作用[6]。比如,在环境犯罪判决中,除了对犯罪嫌疑人判处特定的自由刑和财产刑以达到传统的惩罚作用之外,还对其进行了创造性的运用,其目的是为了推进生态修复[7]。在环境资源案件中,要依法对被告承担生态损害的赔偿责任进行严格界定,使其能够在判决的量刑和刑罚的执行方面得到充分的体现,或者将其引入到刑罚的实施中来,从而使生态环境得到恢复。

因此建议创设“恢复生态”作为一种新的环境损害责任承担方式,它指的是由个人或其他组织造成生态环境损害的,应将生态环境恢复到原来的生态功能或原生的生态环境功能。将其与传统民法中的“恢复原状”区分开来,摒弃“原状”的使用,以“恢复生态”为原则,使得生态修复责任的承担更符合司法实践。

三、生态修复责任的实现路径

在司法实践中,要逐步完善“恢复生态”这一救济方式的适用,通过法律依据的弥补,在立法上完善恢复生态的法律责任,科学制定生态恢复的修复标准,健全环境损害赔偿资金制度[8],不断丰富环境司法实践,落实修复责任,实现受损生态环境更好的恢复。

(一)明确恢复生态的责任内容和方式

在我国,关于生态环境损害赔偿责任的规定,分散在相关的法律、法规和规范性文件之中。目前法院判决承担生态修复责任的方式主要有行为责任和经济责任。行为责任要求责任人将承担修复环境作为义务,而对于经济责任即生态修复费用的承担问题,由于环境侵权成本高昂,环境一旦被破坏,造成的损害范围广、损害结果严重,其成本的承担固然要考虑环境受损状况及治理需要,但不应完全取决于此。当事人的支付能力、违法情节、所得收益、对被告的经济影响等也应纳入相应的考虑范畴[9]。因此,关于生态修复的责任履行,首先应以行为责任为主,双方可就此达成一致并制定可行性方案,由被告组织修复,被告确实缺乏相应修复技术,在修复费用的承担上,应综合考虑各项因素,判令的数额应让被告达到“痛”的领悟又不至于无法承受。为此,有必要尽快制定一部特殊的环境损害赔偿的法律,配套出台生态修复相关技术规范。

(二)科学制定生态修复标准

恢复需要将受损的生态环境还原至受损前的状况,这一点我们已经很清楚,要想使其恢复到原来的状况是不可能的,但究竟要达到何种程度的生态恢复,还有待司法实践予以明确。如我国王灿发教授所言,只有将环境因素的质量恢复至其环境质量规范的要求,才能被认定为恢复原状。也有学者主张,将被损害的环境资源恢复到能够发挥其应有的作用与功能,就可以认定为恢复原状[10]。笔者认为,在此基础上,应提出一套科学合理的生态恢复标准,并将其与生态环境标准相结合。我国的环境质量标准是对环境质量的评价和对环境保护工作的一种技术要求[11],不同区域的环境都需要满足相应的质量标准,但是由于环境标准随着社会发展在不断变化调整以及污染区域受规划的调整,可以通过环境基准的确定,并结合当时环境质量要求从而实现生态的修复。

(三)完善资金保障机制

由于环境损害发生时,大多侵害的是社会公众的利益,其影响范围广、受害群体不特定、损害后果严重,生态修复对资金提出很高要求,一般都超出修复责任人的经济承受能力范围之外,因此建议通过社会化的填补方式加以完善,例如最为典型的例子为环境责任保险制度,兼顾了公平与效率的原则。另外可以建立财务保证制度,通过征收排污费、环境税等方式设立损害补偿基金,以此来补偿和救济受害人[12]。此外,可将上缴的修复费用成立专项资金,专门用于环境的修复及保护。

四、结语

从生态修复的司法实践案例看,由于传统民事责任恢复原状的适用依据标准的认定困难,生态修复也往往达不到预期的效果。所以,在环境损害中,采用传统的民事责任模式已无法实现其应有的生态功能。因此,应该将生态修复责任定位在救济与预防的功能上,确定专门的生态恢复责任,使其与传统民法恢复“原状”责任相区分,以切实恢复生态环境。