国土空间规划背景下交通用地规划协同指标体系构建

陈 程，孔 波

（云南鸿焜科技有限公司，云南 昆明 650000）

0 引言

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》于2019 年正式发布，其中提出“多规合一”的基本要求与目的是要将多种规划目标有机地结合起来建立一套完善的规划指标体系，使不同层面的指标之间能够实现有效的转化。构建相互协同的规划指标体系不仅可以有效分解协同目标、衔接具体行动，还有助于对规划实施效果进行监测、评估以及反馈。

1 交通-用地规划协同指标库构建及优化

1.1 指标库构建思路

1.1.1 研究对象选取

本文以我国云南地区作为研究样本，探讨交通与用地规划协同发展的策略与实践。选取这我国云南地区作为研究对象的基础理论是：交通与用地规划的协同发展需要从城市整体发展的角度出发，将交通与土地利用紧密结合形成互动发展的格局，在这方面，城市由于其复杂的城市结构和不断增长的人口面临着更大的挑战，需要在既有城区的基础上，通过优化交通布局，引导城市空间的合理扩展，提高城市的运行效率；城市的交通与用地规划需要注重公共交通的发展，因为公共交通是解决城市交通问题的关键，通过合理的规划可以提高公共交通的覆盖率和便利性，从而减少私家车的使用，缓解交通压力[1]。通过上述分析，选取云南地区作为研究对象具有重要意义。

1.1.2 构建流程

交通—用地规划协同指标体系构建过程包括以下3 个步骤：第一步，对样本城市现行的交通、用地相关规划的指标进行频度统计和对比分析，这一步骤旨在筛除那些低频且特殊性较强的指标，以实现指标体系的简洁和有效性。具体做法是收集大量样本城市的交通和用地规划数据，对这些数据进行统计分析，以识别出各个指标的使用频率，最后筛选出那些普遍适用且具有代表性的指标，为后续的体系构建奠定基础。第二步，结合国土空间相关政策文件对上述指标进行补充，这里的国土空间政策是国家对国土资源开发、利用和保护进行指导和规范的重要工具，因此需要深入研究这些政策文件，从中提取出与交通和土地利用规划相关的内容，并补充到指标体系中。第三步，对依据不同原理筛选出的20 种主流的一体化模型使用的变量进行类别整理归纳，具体做法是以模型变量类别为主题检索相关文献，再将检索到的文献与指标库指标进行共现分析，通过共现分析，将共现程度高的指标归类于强相关指标，其余指标归类为弱相关指标，这一步骤旨在识别出哪些指标在理论和实践中具有较高的相关性，从而为决策者提供更有价值的参考信息。经过上述3 个步骤，可以成功构建一个交通—用地规划协同指标体系，为交通与土地利用的协同发展提供了有力的支持[2]。

1.2 规划指标选取

规划指标选取中，先对我国云南地区城市的综合交通体系规划、“五年”综合交通运输发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划进行收集和整理，这些资料是构建指标体系的基础。然后对这些规划中的指标进行统一标准的表达和统计口径的规范，这一步骤至关重要，它确保了后续分析的有效性和科学性，同时可对每个指标的内容进行针对性的识别，以便更准确地反映城市的交通和土地利用状况。在进行统一标准的表达和统计口径的规范后，可发现这四类规划的指标存在一定的交叉情况，主要集中在经济发展、生态环境及人居活动3 个方面，这些交叉点表明城市交通和土地利用之间存在着密切的联系，它们相互影响、相互制约。然而，这些指标虽然综合全面，但也存在一些问题：有些指标的研究相对滞后，未能充分反映出现代城市交通和土地利用的新趋势，例如，对于用地混合、空间质量的关注就明显不足。

2 交通-用地规划协同指标体系构建过程

2.1 协同指标体系构建原则

云南地区国土空间规划是在《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的指导下，对“多规合一”提出的具体要求，是国家对云南地区国土空间规划工作提出的具体要求。

云南省是我国“三江并流”世界自然遗产核心区，拥有丰富的生物多样性和自然资源，是全国重要的绿色食品牌生产基地、生态旅游大省、生物医药和大健康产业发展基地。云南省国土空间规划从总体上划分为3 个层次：第一个层次为滇中城市群规划；第二个层次为滇东北区域规划；第三个层次为滇西南区域规划。第一个层次和第二个层次都属于省级规划，由省级人民政府批准实施，第三个层次是市（州）级及以上地方政府国土空间规划。云南省国土空间总体规划和城市群、区域、省域三种空间类型下的市县国土空间规划共同构成了云南地区国土空间总体规划。

交通-用地规划协同指标体系构建需遵从的三大原则：独立性原则、综合性原则和可操作性原则。独立性原则是指在构建交通-用地规划协同指标体系时，各指标之间应相互独立，避免重复和交叉，每个指标应当具有明确的含义和独立的评估标准，能够独立反映交通与用地规划之间的协同关系，这样可以确保指标体系的客观性和准确性，避免信息冗余和评估结果的失真。例如，在衡量交通与用地规划的协调程度时，可以选择“交通可达性”和“土地利用混合度”两个独立的指标。交通可达性主要反映某一地区交通设施的便捷程度，而土地利用混合度则反映土地利用的多样性和混合程度。这两个指标分别从不同的角度衡量交通与用地规划的协调性，相互之间没有重叠，从而确保了指标体系的独立性。综合性原则是指在构建交通—用地规划协同指标体系时，应全面考虑交通和用地规划的各种影响因素，避免片面性。一个科学的指标体系应当涵盖交通和用地规划的各个方面，能够综合反映城市发展的整体状况[3]。

例如，在评估交通与用地规划的协同效果时，可以从交通设施覆盖率、交通拥堵指数、土地利用效率、生态环境质量等多个方面进行综合考量。这些指标既包括了对交通设施和土地利用状况的直接衡量，也纳入了对生态环境质量等间接因素的考量，从而能够全面、客观地反映交通与用地规划的协同效果。可操作性原则是指在构建交通—用地规划协同指标体系时，应充分考虑实际操作的可行性和便捷性。一个良好的指标体系不仅要在理论上具有科学性和合理性，还应当在实际操作中简便易行，这有助于提高评估效率，降低操作难度，使指标体系在实际应用中发挥更大的作用。例如，在选择具体的评估方法时，可以考虑采用现有的成熟技术和方法，如层次分析法、熵权法等。这些方法在实际操作中已经得到了广泛应用和验证，具有较高的可行性和可操作性。同时，在数据采集和处理方面，也应当选择易于获取和处理的数据来源和数据处理方式，以确保实际操作的便捷性和高效性。

2.2 多维导向定性优化结果

2.2.1 目标导向分析结果

交通—用地规划协同指标体系需紧密围绕“规模协同、布局合理、生态保护”3 个层面，其中规模协同是落实高水平治理、高质量发展与高品质生活的发展目标之一，在交通与用地规划中，要充分考虑城市发展的规模和资源环境的承载能力，优化资源配置，并根据城市的人口、经济、社会等发展需求，合理确定交通设施和用地的规模，避免过度开发或资源浪费，实现交通与土地利用的平衡发展。基于这个目标，交通—用地规划协同指标体系中应明确具体的实施办法，比如建立一套科学的评估体系，对城市交通需求和土地资源进行全面分析，制定出合理的交通与用地规划方案，并加强城市规划与交通规划的协调，确保两者在规模上的相互匹配。布局合理是落实高水平治理、高质量发展与高品质生活发展的另一目标，在交通与用地规划中，通过优化交通与土地利用的空间布局，提高城市交通与土地利用的效率。基于这个目标，交通—用地规划协同指标体系中，应体现以下几个方面：根据城市的发展需求和地理特点，合理规划交通网络，提高交通路网的连通性和覆盖面；将交通设施与商业、住宅等用地有机结合，实现土地的高效利用；在重要交通节点上，建设综合交通枢纽，提高交通转换效率。生态保护也是落实高水平治理、高质量发展与高品质生活发展的重要目标，在交通与用地规划中，要贯彻绿色发展理念，保护生态环境，实现交通与环境的和谐共生；要充分考虑生态环境的承载能力，划定生态红线，确保交通设施建设和土地利用不突破生态阈值；鼓励市民选择公共交通、骑行、步行等绿色出行方式，减少对环境的压力；在城市交通网络中，留出一定的生态廊道，保护城市生态环境。以上是基于生态保护下交通—用地规划协同指标体系构建的重要参考依据。通过规模协同、布局合理、生态保护3 个层面的实践，可以构建一个科学、合理的交通—用地规划协同指标体系，这一体系有助于实现高水平治理、高质量发展与高品质生活的发展目标，推动城市的可持续发展[4]。

2.2.2 问题导向分析结果

城市交通与土地利用发展不协同将会引发城市交通拥堵、通勤成本加剧、土地不集约、大气环境污染等问题，为解决这些问题，需要建立一个交通—用地规划协同指标体系，该体系应包括生态环境友好、交通—用地规模供需平衡、交通—用地设施配置合理、人口经济发展等四个核心目标层。首先，生态环境友好是城市交通与土地利用发展的基本要求，在交通—用地规划协同指标体系中，应将生态环境保护作为首要目标，通过合理的交通规划和土地利用，减少交通对环境的负面影响。例如，可以通过发展公共交通、建设绿色交通走廊、提高车辆排放标准等措施，降低交通对环境的破坏。其次，交通—用地规模供需平衡是城市交通与土地利用发展的关键问题，在制定交通—用地规划时，应充分考虑土地资源的有限性，合理规划交通和土地利用规模，实现土地资源的集约利用。例如，可以通过优化城市规划、加强土地利用监管等措施，确保土地资源的合理配置，实现交通—用地规模供需平衡。再次，交通—用地设施配置合理是城市交通与土地利用发展的重要保障，在城市交通和土地利用规划中，应充分考虑各种设施的配置问题，包括交通设施、公共服务设施等，只有这些设施配置合理，才能提高城市的整体运行效率，促进城市经济的发展[5]。

对此，交通—用地设施配置合理是交通—用地规划协同指标体系制定的核心目标层之一，在该体系构建中，要明确具体的实践方法，例如，可以通过建设完善的交通基础设施、优化公共服务设施布局等措施，提高城市的运行效率和服务水平。最后，人口经济发展是城市交通与土地利用发展的根本目的，在制定交通—用地规划时，应充分考虑人口和经济的发展需求，促进城市的可持续发展。在交通—用地规划协同指标体系中应明确体现出解决该问题的策略，例如，可以通过优化产业结构、加强人才培养等措施，促进人口和经济的可持续发展。总的来说，建立交通—用地规划协同指标体系应以生态环境友好、交通—用地规模供需平衡、交通—用地设施配置合理、人口经济发展等4 个核心目标层为基础，通过制定科学合理的规划和政策措施，促进城市的可持续发展。

2.2.3 实施导向分析结果

为了有效地衡量和评估交通与用地规划的协同程度，需要建立一个科学的指标体系，而在构建这个指标体系时，需要充分考虑指标的计算方法与可获取性。首先，需要从强相关指标中筛除一些不适合的指标。一方面，有些指标的计算过程过于复杂，需要嵌套或难以统一，例如，“职住平衡指数”虽然能够反映城市中工作与居住的分布情况，但其计算过程较为复杂，且在实际操作中难以准确测量。同样，“15 分钟生活圈覆盖率”也是一个计算复杂且难以量化的指标，其与“社区医疗卫生、中小学、体育设施覆盖率”等指标存在一定的重叠。因此，需要从指标体系中删除这两个指标。另一方面，还需要考虑指标的重复度和共现度。重复度较高的指标会导致评价结果的冗余，而共现度低的指标则可能无法全面反映交通与用地规划的协同情况。

例如，“道路网总里程”和“私家车出行比例”这两个指标，虽然在一定程度上能够反映城市交通状况，但它们与其他指标的共现度较低，因此在构建协同指标体系时被删除。同样，“居民单程平均出行时间”也是一个重复度较高的指标，因此也被排除在外。

3 结语

本文基于强化多层次规划统筹协调这一核心要求，围绕规划指标在统筹传递中的核心功能，选取我国云南地区城市作为研究对象，对已有规划评价结果进行实证验证，建立3 个目标层、8 个要素层，最后得出指标的区域交通-用地协调评价指标体系，从而支撑云南地区城市重大战略需求的理论、方法与实践，促进国家治理体系和治理能力科学化。