立法“四性”视域下中国海洋牧场法制之检视

胡德胜　孙睿恒

关键词 海洋牧场；法律体系；管理体制机制；国家管辖海域；立法“四性”

中图分类号 D912. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）04-0161-11 DOI：10. 12062/cpre. 20230921

21 世纪是海洋的世纪。中国海域总面积约473 万km2、约为陆地总面积的一半。基于可持续发展理念利用好这一蓝色国土，对于实现中国式现代化，特别是展现其中的“人与自然和谐共生的现代化”的特色，极其重要。党的十八大报告中提出建设海洋强国［1］。习近平在党的十九大和二十大报告中要求“加快建设海洋强国”［2-3］；2022年在海南考察时强调“建设海洋强国是实现中华民族伟大复兴的重大战略任务”［4］。海洋牧场是指“基于海洋生态系统原理，在特定海域，通过人工鱼礁、增殖放流等措施，构建或修复海洋生物繁殖、生长、索饵或避敌所需的场所，增殖养护渔业资源，改善海域生态环境，实现渔业资源可持续利用的渔业模式”［5］。它兼具资源开发与生态养护双重属性，理论上、技术上和法律上可建设于海域内水（意指中国国内海洋法律中的内水，下同）、领海、专属经济区和大陆架，是海洋经济可持续发展的驱动力，是中国建设海洋强国的现实途径之一。2017—2019年连续3年的中央一号文件均强调发展和建设现代化海洋牧场［6-8］。2023年中央一号文件再次提出建设现代化海洋牧场，发展深远海养殖［9］。截至2023年3月，国家级海洋牧场示范区已达169 个［10］。党的二十大报告要求“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”和“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”［3］。法治是良法得到普遍遵从的社会状态［11］。完备的法律体系是法治的前提［12］。实现海洋牧场法治，建立良性品质的海洋牧场法制是基础。

在海洋牧场建设法制工作中践行习近平生态文明思想和习近平法治思想，必须贯彻立法“四性”，即立法的系统性、整体性、协同性和时效性。海洋牧场建设法制虽然主要是国内法问题，但却必须以国际法，特别是以1982年《联合国海洋法公约》（下称《公约》）体系为核心的国际海洋法作为起点和基础。这是基于立法系统性和整体性落实党的二十大报告关于“统筹推进国内法治和涉外法治”的必然要求。就立法协同性而言，既涉及央地之间管理权限协同，也涉及政府部门之间职责分工协作。在根据国际法中国有权管辖的各类海域，中国在理论上、技术上和法律上都可以建设海洋牧场。根据立法时效性要求，需要及时完善相关立法。已有关于海洋牧场建设和管理法律问题的法学类研究成果，主要在宏观层面从中外海洋牧场法律体系比较［13-14］、海洋牧场地方性立法实践［15］等方面展开，但不够全面，且缺乏基于立法“四性”视域的研究。故此立足海洋生态系统的整体性对海洋治理的自然规律性要求，以法学为出发点和落脚点，以立法“四性”为视域，对中国海洋牧场法制进行检视。首先对中国海洋牧场建设和管理立法现状进行梳理；其次剖析中国海洋牧场建设现行法律文件中各种海域外部界线、海域内水和领海内海洋牧场，以及专属经济区内和大陆架上海洋牧场方面存在的法律问题；最后讨论建构中国海洋牧场良性品质法制的路径。

1 中国海洋牧场建设和管理立法现状

对立法现状进行梳理，是对中国海洋牧场法制进行检视研究的起点。为了建设和管理海洋牧场，中央和地方都出台了不少法律或规范性文件。在中央层面，形成了以2001年《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）为基础，以其他涉海法律、法规、规章和其他规范性文件为补充的分散性立法结构。在地方层面，多数沿海省级和设区市级行政区遵循中央分散性立法模式；少数采取省级分散性立法与设区市级综合性立法相结合的模式。在管理体制上，海洋牧场采取以地方管理為主、央地共管为辅，综合管理与分散管理相结合的管理体制。

1. 1 中央层面海洋牧场立法现状

海洋牧场是一种渔业模式，受海洋事务相关法律法规的规制。从中央层面看，主要由法律和部门规章进行规范。国际海洋法中国家主权和主权权利转化为国内法的规定主要由1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》（以下简称《领海及毗连区法》）和1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（以下简称《专属经济区和大陆架法》）完成；海洋牧场的选址与建设主要受《海域使用管理法》和《全国海洋功能区划（2011—2020年）》规制；海洋牧场的运营与监管主要受1986年《中华人民共和国渔业法》（2013年修正）（以下简称《渔业法》）和1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》（2017年修正）（以下简称《海洋环境保护法》）规制。此外，还有部分规范性文件：①国家标准，如《海洋牧场建设技术指南》（GB/T 40946-2021）；②发展规划，如《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017—2025年）》；③工作规范，如《国家级海洋牧场示范区管理工作规范》。这些法律和规范性文件从外在形式上共同构成了中央层面关于规划、建设、管理海洋牧场的法律规范集合体。

《海域使用管理法》第4条规定，中国实行海洋功能区划制度，海域使用必须符合海洋功能区划。《功能区划》进一步明确了中国管辖海域内海洋功能区的类型、范围及相应的管理与保障措施。因此，海洋牧场在选址时，必须符合目标海域的功能区划，才能取得相应海域使用权。海洋牧场作为促进渔业增殖和养护海洋生物资源的新型渔业模式，受《渔业法》和《海洋环境保护法》的规制。海洋牧场在渔业养护和增殖的过程中，需要符合《“十四五”全国渔业发展规划》的安排并严格遵守《渔业法》的相关规定；造成海域生态环境污染或破坏的，依照《海洋环境保护法》的相关规定追究法律责任。但是，涉及海洋牧场开发经营和监督管理的具体事宜，并没有中央层面的法律或者规范性文件进行规制。此外，针对不同类型的海洋牧场，上述文件在管理模式上未加区分，也没有出台相应的配套细则。

1. 2 地方层面海洋牧场立法现状

从地方层面看，为了贯彻执行海洋牧场相关的中央层次立法，中国沿海各地制定了不少适用于本行政区域的地方性法规或地方政府规章。立法形式主要有省级地方性法规和政府规章、设区市级地方性法规和政府规章。除港澳台地区外，中国11个沿海省份是辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西和海南。它们大多采取与中央一脉相承的分散性立法模式，海洋牧场建设主要受各自海域使用管理、海岸带管理、渔业管理和海洋生态环境保护等方面的省级地方性法规或地方政府规章的规制。中国53个沿海设区市中，47个设区市采取分散性立法模式。威海、烟台、潍坊、日照、青岛和连云港6市对海洋牧场的管理采取综合性立法模式，以设区市级地方性法规的立法形式出台海洋牧场管理条例，并多从规划建设、开发经营、生态保护、监督管理和法律责任5个方面进行细化。

2 中国海洋牧场管理和建设中存在的法律问题

2. 1 海域外部界线标准方面的法律问题

确定各类海域的地理范围是各级政府及其工作部门行使管辖权的基础，是厘清海洋牧场领域内各级政府权责界限和理顺央地关系、地地关系的前置条件。明确各海域的地理范围，需要清晰的海域外部界线作为支撑。然而，当前有关海洋牧场的中央层面各类法律文件中，海域外部界线混乱。主要体现在海域外部界线种类繁多、划定标准不统一两个方面，进而影响了中国国内法与国际法的兼容性和有效衔接，既有悖于立法的系统性和整体性，也有违立法的协同性。

2. 1. 1 海域外部界线的种类繁多、划定标准不统一

近岸线、近远海界线、机动渔船底拖网禁渔区线等多种界线并存的问题，在一定程度上影响了各部门协同处理涉海事务的效率。海域外部界线划定标准不统一。中央层面的海洋牧场相关法律规范，多采用近岸海域、近海海域和远海海域的划分方式。但是，一方面，全国人大或全国人大常委会制定的法律没有关于这三类海域及其划分标准的规定；另一方面，国务院有关部门规定或确定的外部界线标准不一，存在混乱。例如，原环境保护总局1999年制定、原环境保护部2010年修正的《近岸海域环境功能区管理办法》所规定近岸海域的地理范围限于海域内水和领海的大部分，原国家海洋局编写并发布，载于自然资源部官网的《2001年中国海洋环境质量公报》认定的近岸海域的地理范围相当于海域内水的大部分；不过，二者的近岸海域范围都未涵盖渤海的全部。但是，原国家环境保护总局组织编写并发布的《2001年中国近岸海域环境质量公报》认定近岸海域的范围不仅包括海域内水，而且包括领海。甚至，在不同部门或研究中心网载的名称相同的公报中，认定的范围也不完全相同。例如，自然资源部和国家海洋信息中心网载的两个版本《2001年中国海洋环境质量公报》的内容有所差异；前者说明了近岸海域的地理范围，后者卻并未提及。此外，作为主管部门的农业农村部或其前身所出台的部门规章和文件也没有就不同海域内的海洋牧场管理问题作出区别性规定。中国各种海域外部界线极其混乱的情况，可以图1归纳示意；相应地，各海域内海洋牧场牵涉的主权或主权权利和管辖权的内容也不明确。

2. 1. 2 海域界线种类和划定标准与国际法的兼容性和衔接度较低

中国国内法中的海域界线种类和划定标准不统一，与国际法的兼容性和衔接度也较低。《公约》将海洋区域划分为国家管辖范围内的海域和国家管辖范围外的海域；前者包括海域内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架，后者包括公海和“区域”（即国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土）。各类海域外部界线基于其与领海基线之间的直线距离确定，国家在不同海域享有不同的主权、主权权利或权利。作为《公约》的缔约国，中国应当按照其规定，在国内法中确定中国在海域内水和领海这两类海域享有的不同内容的主权，在毗连区、专属经济区和大陆架这三类海域享有的不同内容的主权权利，并将基于它们产生的国家管辖权在各级政府及其工作部门之间进行职责配置。然而，中国国内法律文件之间并不一致，且与国际法缺乏兼容或协调。例如，《2001年中国海洋环境质量公报》载明近海海域指近岸海域外部界线（领海基线或10 m 等深线）平行向外20 海里（1 海里=1. 852 km）的海域；这意味着近海海域包括了领海和部分专属经济区。再如，《渔业法实施细则》（2020年修订）第3条关于中国管辖海域内渔业监督管理的央地管辖地理划分界线的规定是：“机动渔船底拖网禁渔区线”外侧的渔业由国务院渔业行政主管部门及其所属海区渔政管理机构监督管理；内侧海域的渔业，除国家另有规定外，则由毗邻海域的省级政府渔业行政主管部门监督管理。但是，“机动渔船底拖网禁渔区线”穿越了海域内水、领海和专属经济区［16］。由于国家对领海拥有的是主权而对专属经济区享有的是主权权利，这些划界标准不仅缺乏与《公约》的兼容性，而且不利于中央和地方对基于国家主权或主权权利的管辖权的行使，严重影响海洋牧场的管理效率。特别是，在一个海洋牧场项目跨领海和专属经济区，以及跨专属经济区和大陆架的情形下，问题更为突出。就11个沿海省份的管辖海域（或称“毗邻海域”）范围而言，测算基线或外部界线并不统一，甚至有的省份在其不同文件中有不同的规定。以山东为例，《山东省“十四五”海洋牧场建设规划》多次采用“近岸”“近浅海”“深远海”等术语。而少数明确管辖范围的文件之间也存在一定的冲突。2003年《山东省海域使用管理条例》（2015 年修正）第2 条规定，管辖范围为本省行政区域内海岸线向海一侧内水、领海的水面、水体、海床和底土。《山东省海洋功能区划（2011—2020年）》《山东省海洋主体功能区规划》规定，向陆至山东省政府批准的海岸线，向海在南黄海至领海外部界线，在渤海和北黄海至约12海里海域。可以看出，前者将山东省毗邻的渤海海域全部包括在内，后两者对毗邻渤海海域的管辖为海岸线至约12海里的海域。这就导致山东省毗邻的渤海海域有一部分处于规划的空白区域。

2. 2 内海和领海内海洋牧场方面的法律问题

受制于早年离岸养殖和深海养殖的技术瓶颈，已建成的海洋牧场绝大多数分布于海域内水和领海，169个国家级海洋牧场示范区全部位于海域内水和领海。在这两类海域，海洋牧场建设和管理实践中存在的法律问题主要有以下三个方面。

2. 2. 1 海洋牧场立法体系存在缺陷

包括系统性在内的立法“四性”贯穿于习近平法治思想的核心要义之中。这表明，关于某一领域的完备立法体系，其外在形式和内在体系（特别是后者）都应当符合这一要求。中国海洋立法中关于海洋牧场的规定，在推动海洋牧场建设的初期起到了一定的积极作用。但是，现有的海洋牧场立法体系很难为当下海洋牧场井喷式的建设提供完善的法律保障，主要体现在以下两个方面。

第一个方面是海洋牧场立法体系的外在形式不完善。一个外在形式完善的法律规范体系应当包括处于基础性地位的法律、综合性的行政法规、适应不同部门需求的部门规章和适应不同地方需求的地方立法［17］。中国“海洋牧场”立法层级较低，统领性、综合性的立法长期处于空白状态。中央层面和省级层面没有关于海洋牧场的综合性立法，只有6个设区市出台了有关海洋牧场的综合性地方性法规。此外，对比已经出台的6个设区市级海洋牧场管理条例，发现其内容几乎没有差别，并未体现地区的差异性和管理手段的针对性。

可以看出，中国当前海洋牧场立法体系中，立法层级较高的法律法规缺乏综合性；具备综合性立法特征的设区市级地方性法规，立法层级较低，缺乏统领性，也罕见针对性。考虑到海洋生态环境的整体性和复杂性，缺少高位阶的综合性立法无法从全局的角度对海洋牧场的建设进行统筹规划；缺少针对性的地方性立法，无法适应海洋生态环境复杂性对海洋牧场规制提出的客观要求。

第二个方面是海洋牧场立法体系的内在体系不完备。在立法“四性”视域下，结合海洋治理的特征，一个内在体系完备的海洋牧场立法体系应当至少保证内在体系的系统性、整体性和协同性。中国海洋牧场立法过于零散和碎片化，缺乏对海洋生态系统整体性和复杂性的考量。

首先，海洋牧场立法体系缺乏以系统性、整体性和协同性为指导的立法思维。作为用海基本制度的海洋功能区划制度虽可以将海洋管理区域化，但不能割裂海洋生态系统的整体性。在立法“四性”视域下，海洋空间治理的核心思维应该是跨界思维，海洋牧场也需要在尊重跨界思维的逻辑下进行建设和管理。跨界不仅指跨越行政边界，还包括跨越地理边界、技术边界和利益相关者的团体边界。在治理海洋牧场生态污染等问题时可能跨越行政边界；在投放人工鱼礁或者开展渔业增殖活动时可能跨越地理边界；在进行海洋牧场规划时，数据共享跨越技术边界；海洋牧场的内部管理和权责分配跨越不同利益相关者的团体边界。但实践中，在基于海洋功能区划制度对海洋牧场进行规划选址时，一定程度上忽视了海洋生态系统整體性的应然规律同海洋牧场经济和生态属性的有机联系。当前以海洋功能区划制度为基础的海洋立法体系的立法思维没有契合系统性、整体性和协同性的价值要求，这导致海洋牧场立法体系很难遵循跨界思维并符合系统性、整体性和协同性的要求。

其次，海洋牧场立法采取割裂式的分散性立法模式。中央和省级法律规范中缺少海洋牧场综合性立法，主要以涉及海洋空间规划、渔业增殖和生态环境保护3方面的部门法对海洋牧场的建设和管理进行规制。这导致对海洋资源整体性、系统性的开发、利用和保护缺乏统筹考虑。海洋牧场作为一种开发利用海洋资源的渔业生产方式，其建设和管理过程必然涵盖海域使用、资源利用与生态环保等多个方面［18］。例如，海洋牧场在生产经营的过程中会产生各种污染物，或者在设置人工鱼礁时会对所在海域的生态环境造成一定程度的不利影响。反过来，海洋生态系统也能在其纳污能力限度内对污染物进行利用、降解和吸收，从而减轻对海域生态环境的不利影响。这要求海洋牧场立法应该符合系统性、整体性和协同性的要求，将海洋保护与海洋资源开发统筹考虑。但现行海洋牧场立法体系中，不论是中央层面的立法还是绝大多数地方层面的立法都未符合这一要求，导致现有的法律规范很难在生态利益和经济利益之间实现动态平衡。这实际上是缺乏对海洋区域多元功能的统筹协调，割裂了海洋事务管理的整体性与系统性，导致现行法律法规存在冲突多、衔接少的问题。

最后，海洋牧场立法体系采取的是行政或部门主导的立法方式。基于分散性立法模式，各部门往往根据自己的管理目标提出规划方案，鲜少考虑海洋资源开发和利用的整体性利益。海洋资源开发、利用和保护的公共权力分割为部门权力，进而形成公共权力部门化、部门利益制度化的局面［19］，从而导致各部门间立法衔接性不足，统一性较差，在内容上既存在重叠和交叉，也存在空白和缺失。缺乏以系统性、整体性和协同性为指引的立法方式，极易产生各部门相互推诿的情况，引发形而上学方面的错误。海洋牧场立法体系是置于海洋立法体系的整体性框架之内的。因此，海洋牧场立法体系中中央及省级层面的立法也带有浓厚的部门利益色彩。

2. 2. 2 海洋牧场管理体制机制失配

现行海洋牧场立法，外在形式和内在体系的缺陷导致了海洋牧场管理体制机制适配。基于不同行政区划、不同涉海部门的职能分工，现行立法更多地考虑行政区划、部门利益和经济价值；缺乏以系统性、整体性和协同性为立法思维的法律，较少关注甚至忽视海洋生态系统的自然属性。从中国各类海洋牧场的建设和管理实践来看，涉海机构设置和监督机制存在不同程度的缺陷。

第一，涉海机构设置方面，管理部门职能重叠，部门割裂式分治现象严重。中国海洋管理体系虽然历经多次行政管理体制改革，以求协调各海洋行政主管机构的部门利益与职权界限和优化地方海洋管理模式［20］，但是现有的海洋牧场管理体制主要采用部门性或行业性管理体制［21］。不论是外部监管还是内部管理，这种部门导向的管理模式在一定程度上忽视了海洋生态环境的整体性。在这种管理模式下，海洋牧场在运营过程中往往很难实现经济效益和生态效益之间的动态平衡，也难以实现管理效果和效率的最优化。

首先，涉海管理部门或机构职能重叠。一方面，垂直管理体制与地方分级管理体制之间的关系尚未理顺［22］。当前，各级政府职能部门和各级协调机构承担海洋牧场建设和管理职责。自然资源部下设的北海局、东海局和南海局在海洋管理中占据重要地位，职能范围包括但不限于海洋自然资源管理、海洋生态保护和海岸带综合治理。其职责范围与省级涉海职能部门的职能范围有所重叠，在自然资源开发和生态保护层面的职能和职责还没有厘清。海洋牧场是兼具渔业资源开发和海洋生态环境保护两种功能的用海方式，中央派驻机构与地方主管部门的职权界限尚未厘清，会导致海洋牧场的选址规划、生态环境修复成果评价和生态破坏追责等工作面临阻碍。另一方面，同一行政级别内不同主管部门存在职能配置重叠的问题。海洋牧场的核心功能是渔业增殖和修复海洋生态系统，对其生态价值的监管是海洋牧场管理的重心之一。以大连市为例，《大连市海洋保护条例》第6条规定，海洋生态保护工作主要由生态环境部门、海洋管理部门、农业农村部门和自然资源部门依分工主管。其中，自然资源部门与农业农村部门的职权范围存在明显重叠。海洋牧场生态环境事务理应由负责保护渔业水域生态环境工作的农业农村部门主管。但对于海岸线附近的以及建设在海洋保护区内的海洋牧场，自然资源主管部门却也负有监督管理责任。这种部门间的职能重叠，导致海洋牧场的核心价值之一生态修复价值难以得到保障。

其次，涉海事务管理部门之间的割裂式分治现象严重。在部门关系方面，缺乏系统性、整体性和协同性指引下的部门分治管理体制，忽视了部门职能间的内在关系，在客观上阻碍了部门间有关海洋牧场事项管理方面的信息共享和监督制约，致使不同类型海洋牧场的建设和整合缺乏统一的统筹决策机制［23］。在公众参与方面，政府在推进海洋牧场建设和管理事项中的主导地位致使公众参与机制难以成形；管理和监督海洋牧场后续发展的排他性模式，也阻碍了公众监督机制的确立。这种管理体制对海洋管理的科学性构成了威胁，对海洋牧场建设的可持续发展产生了不利影响。

涉海事务管理的部门割裂式分治现象严重主要是由于涉海协调机构的缺位或虚置。在中央层面，2018年政府机构改革虽对海洋行政机构作出了调整，但并未对涉海事务协调机构进行调整。一方面，国家海洋委员会是正部级机构，级别不够高；另一方面，其地位和作用不甚明确。这就导致其协调央地关系、地地关系和部门关系的核心作用不能充分发挥。地方层面，部分沿海省级行政区为配合中央层面政府机构改革，将海洋管理事务拆分至多个主管部门，并设立涉海协调机构。但目前仅有4个沿海省份设置了统一规划海洋事务的协调机构，它们是山东省委海洋发展委员会、广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组、广西壮族自治区北部湾经济区规划建设管理办公室和海南省委全面深化改革委员会。而且级别不一（前两者由省委书记兼任一把手，后两者却仅为正厅级），有的工作职责不明。总体而言，本应处于同一海洋生态子系统的海洋牧场，由于不同的部门利益驱使，成为不同级别和不同类型的海洋牧场。这无疑割裂了海洋生态环境的整体性，忽视了生态要素间的关联性，降低了海洋牧场建设的生态效益和经济效益，实际上无法达到海洋牧场应有的管理效果和效率，难以践行系统整体协同的生态文明理念。

以山东为例，虽然该省省内海洋牧场管理体制机制较为顺畅，但存在央地关系不畅以及该省省内海洋牧场综合管理系统覆盖不全的问题。就省内体制机制顺畅性而言，体现在涉海管理部门权责划分较为清晰和协调机构设置得当。在省级层面，省委海洋发展委员会统筹，省自然资源厅下设海洋局具体协调涉海事务；农业农村厅负责增殖放流、渔业设备等综合管理工作，组织申报国家级海洋牧场示范区和审核批准本省海洋牧场示范区，并负责各级示范区的监督、管理和评价；生态环境厅负责海洋牧场及其融合用海项目生态环境准入工作，协调和保护海岸带等地的生态修复和保护工作，监督管理海洋牧场可能对海洋生态环境造成的不利影响。在设区市级层面，各市设有海洋牧场协调小组，统筹协调本市海洋牧场相关工作。特别是2023 年3 月投入使用海洋牧场综合管理系统，在省级以上海洋牧场安装布放观测站40套，建设海洋牧场综合管理中心，构建了国内首个集生态监测、资源评估、生产管控、运营管理和指挥调度等功能于一体的省级现代化海洋牧场综合管理平台；该平台通过省、市、区县、企业四级账户联动模式，实现信息交互，为政府决策、企业生产、渔业技术研究、灾害预警预报等提供数据和应用支撑。从存在问题来看，一是央地关系不畅。驻地青岛的自然资源部北海局负责辽宁、河北、天津和山东沿海毗邻的中国管辖海域自然资源监督和管理工作，职责范围十分广泛，与山东省涉海主管部门在职责范围上有许多重叠之处。二是，一方面，省内基于海洋牧场观测系统运行机制形成了海洋牧场综合管理系统，但仅覆盖了部分沿海设区市的国家级和省级海洋牧场，而且没有覆盖滨州和东营两市的各级海洋牧场；另一方面，省内有关主管部门之间缺乏高效的信息共享机制。

第二，监督机制方面，长效监管机制缺位。海洋牧场的管理需要建立一套集生态、经济和社会效益于一体的长效评价、监督和执法机制。重视海洋牧场的监测与评价工作，在此基础上形成一套长效监管机制，才能为海洋牧场的可持续发展提供制度保障。然而，中国尚未建立一套符合要求的监管机制。实践中，不少大型海洋牧场自发开展监测工作，但缺乏科学的监测标準，导致监测结果不能科学地反馈到牧场的经营活动之中［24］。许多小型海洋牧场由于缺乏资金和技术支持，甚至没有系统地开展后续的监测和评价工作。此外，海洋牧场间缺乏信息交换平台，各自检测的数据无法共享，从而阻碍产生更高的科学价值和经济价值，不利于长效评价机制的建立。

长效评价机制的落实需要多方参与且贯穿全程的长效监督机制。政府部门管理海洋牧场前期建设的大部分事宜和运营中的部分事宜。在这种体制下，主管部门作为权力主体掌控着海洋牧场绝大多数事务的决策权，往往忽略多元主体的参与，无法给予各方及时有序参与决策的机制及途径。在海洋牧场建设的前期阶段，缺乏全面而科学的反馈机制。这种缺乏公众、非政府组织参与和监管的管理模式，极易导致政府管理与决策的有效性和科学性的缺失［25］。海洋牧场运营阶段，政府部门对其的监管减少；但生态环境监测仅靠个人或者社会团体是难以实现的，因而需要建立以政府为主导，社会有机补充的监督模式。长效监督机制的缺失还导致不能及时有效地阻断海洋牧场在运营中可能对生态环境造成的危害。

长效评价机制和监督机制的落实需要一支强有力的执法队伍。然而，各沿海省级行政区在海上执法机构的设置上差异显著。有的集中设置综合性执法队伍，有的按照行业分别设置。此外，各地执法队伍的行政级别和管理体制也不尽相同，严重制约着海上执法的协作配合与效能提升，以致实践中不时出现推诿责任的情况。

2. 3 专属经济区内和大陆架上海洋牧场方面的法律问题

推动海洋牧场向专属经济区和大陆架发展，既是发展海洋经济和保护海洋生态环境的必要之举，也是维护中国海洋主权权利和管辖权的主动战略选择。《公约》第56条规定沿海国在其专属经济区和大陆架享有主权权利和管辖权。受制于海洋技术瓶颈和地缘政治复杂性，长期以来，中国对专属经济区的规模性开发集中于非生物资源，对于生物资源的开发集中在小规模的鱼类捕捞上。随着风力发电厂等新能源发电设备在专属经济区落户，制约专属经济区开发的很多重点技术难题已经突破。例如，全国首个“海上风电+海洋牧场+海水制氢”融合的“明阳阳江青洲四”海上风电项目，其中心离岸距离约67 km（约36. 18海里），而海油观澜号浮式风电平台的工作海域距离海岸线更远达136 km（约73. 43海里）。这意味着制约海洋牧场在专属经济区内建设和管理的核心因素已由技术因素转变为制度因素［26］。实践中，海洋牧场在中国专属经济区内和大陆架上的建设和开发之所以仍然处于初级阶段或者说发展缓慢，主要是由于未根据立法时效性要求对中国不健全的专属经济区制度和大陆架制度进行完善，有关制度和文件处于指导性较低的地位。问题主要表现在国内法与国际法衔接不畅、未系统开展功能区划和未设置海域使用权三个方面。

2. 3. 1 国内法与国际法衔接不畅

《公约》第61条规定，沿海国应当通过正当的养护和管理措施，确保专属经济区内生物资源的维持不受过度开发的危害。这意味着沿海国不仅享有开发生物资源的权利，还负有生态养护的责任。在专属经济区建设海洋牧场，既符合开发生物资源的经济目的，又能产生养护生态环境的生态效益。《公约》第56条规定，沿海国有在其专属经济区内利用海水、海流、风力等的主权权利。作为渔业模式的海洋牧场，可以同水面作业的海上风电项目结合起来，高效利用海洋空间，实现海域资源利用效率最大化［27］。然而，现有的国内法不论是中央层面还是地方层面，都没有明确在专属经济区建设海洋牧场涉及的主权权利和管辖权。《公约》第77条规定，沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权利。此处自然资源包括海床和底土的矿物及其他非生物资源，以及属于定居种的生物。虽然当前对定居种生物的认定标准还存在争议，但部分底层鱼类和贝类属于定居种生物是确定的。对于这部分资源的开发和利用，中国国内法并未明确，为今后海洋牧场在大陆架上的建设带来法律上的障碍。此外，《公约》体系（特别是《公约》第十二部分）就所有海域生态环境的保护和保全作出了一般性规定。中国浅海大陆架上海藻床、海草床和珊瑚礁等遭到破坏，海洋生物的繁衍生息条件受损严重［28］。修复大陆架生态系统，提升海洋生物活力，需要以科学的方式改善海洋生态环境。建设海洋牧场以修复大陆架生态系统是科技手段之一。然而，中国现有国内法并未将大陆架生态系统修复置于应有的重要地位，导致海洋牧场建设侧重于渔业增殖而非生态修复。

2. 3. 2 专属经济区内和大陆架上的海洋功能划分过于笼统

与海域内水和领海的详细功能区划相比，专属经济区的海洋功能区划仅仅分为重点开发区和限制开发区。重点开发区包括资源勘探开发区、重点边远岛礁及其周边海域，集中在非生物资源的勘探、旅游业和科学监测等领域，并未对生物资源的开发进行系统性规划。除了重点开发区域外都属于限制开发区，其开发原则是适度开展渔业捕捞，保护海洋生态环境［29］。但是对于如何适度开展渔业捕捞，以及如何保护生态环境都缺乏具体的准则。这就给海洋牧场的渔业养殖和增殖活动增加了不确定性。对于大陆架的规划则更加笼统，尚无海洋牧场在该海域建设的具体规划。主要是由于中国大陆架海洋功能区划过于笼统，致使海洋牧场建设和发展规划难以成形，最终导致对大陆架的养护具有滞后性。此外，中国国内法关于大陆架上属于定居种生物的开发规划基本上处于空白状态。这不利于属于定居种的海底鱼类和贝类的开发、养护与增殖，在客观上阻碍了海洋牧场在大陆架上的发展。

2. 3. 3 专属经济区内和大陆架上的海域使用权尚未设置

根据《海域使用管理法》第2条规定，海域使用权仅在海域内水和领海设置，并不包括专属经济区和大陆架。这就导致在专属经济区内和大陆架上的海洋牧场建设和管理缺少法律依据，监督管理更无从谈起。目前，中国内水海域和领海内适合建设海洋牧场的区域，大多数被传统海水养殖活动占据，而且密度和强度在很多区域处于过度饱和状态。海洋牧场向资源更广阔、开发程度低的专属经济区和大陆架发展具有必然性、必要性和可行性。然而，中國目前没有位于专属经济区内和大陆架上的海洋牧场，仅有融合海洋牧场的个别海上项目建设在这两类海域。这反映出未设置海域使用权而引发的在这两类海域开发建设海洋牧场工作的滞后性。简而言之，在海域使用权尚未设置的情况下，海洋牧场的权利主体无法明确，经济效益难以保障。这严重降低了企业在专属经济区内和大陆架上投资建设海洋牧场的积极性，阻碍了海洋牧场在专属经济区内和大陆架上的可持续发展。此外，这种法律上的缺位状况不利于巩固和加强中国对自己专属经济区和大陆架的主权权利。考虑地缘政治（特别是在南海）的复杂性，中国就自己专属经济区内和大陆架上设置海域使用权事宜进行立法是在法律上行使主权权利的必要措施，它既可以在与沿海邻国争夺海洋权益的过程中占据先机，也可以作为法律上的证据。海域使用权的缺位会给海洋牧场在专属经济区内和大陆架上的建设带来法律上的阻碍，进而影响中国对这两类海域采取巩固和加强主权权利的措施。

3 建构中国海洋牧场良性品质法制的路径

通过前面的讨论可以发现，中国海洋牧场现行立法还远没有形成符合立法“四性”的法律制度。其根本原因是部门主导型的割裂式和碎片化立法活动，一方面致使现有法律文件及其规定在宏观上缺乏统筹国内法治和国际法治的系统性、整体性和协同性，另一方面导致不能及时就专属经济区内和大陆架上海洋牧场的建设和管理活动进行科学立法。为了推动海洋强国这一国家重大战略的落地和实施，发挥法治固根本、稳预期和利长远的作用，必须建构科学合理的、具有良法品质的海洋牧场法制。建构路径需要立足立法“四性”，坚持问题导向，方法论上既需要对应关键或主要问题的方案，更需要统筹性的方案，并力求两类方案的有效融合。

3. 1 制定行政法规“海洋牧场管理条例”，建设内容上协调的海洋牧场法律体系

体系是纲，纲举目张。对海洋牧场法律规范予以体系化，不仅是解决海洋牧场立法体系本身存在缺陷的方案，也是解决好其他关键性具体问题的必要统筹性路径。

因此，将建设内容上协调的海洋牧场法律体系作为建构中国海洋牧场良性品质法制的第一路径予以讨论。一个系统性、整体性和协同性的領域性法律体系，形式上最好由一部全国人大或全国人大常委会制定的法律予以统领。但在条件不成熟的情况下，如下立法路径应该是明智之举：由国务院制定一部行政法规来综合细化落实全国人大或全国人大常委会所制定法律中关于该领域的有关规定，统领部门规章文件、地方性法规和地方政府规章文件。就海洋牧场法律体系而言，或许可以暂不追求形式上的完美，但是应当力求内在体系上的系统、整体和协同，从而形成完备的海洋牧场法律体系。这是推进海洋牧场建设现代化的法治基础。统筹海洋牧场的建设、管理和发展，是立法“四性”视域下实现海洋牧场可持续发展的基础。

针对海洋牧场立法体系的缺陷，结合中国海洋牧场建设和管理实际，可以在中央层面出台海洋牧场建设的整体性规划［30］。就法治建设而言，可以借鉴国内外海洋牧场建设的先进立法和管理经验，综合《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海域使用管理法》《渔业法》《海洋环境保护法》的有关规定并以之为基础，总结各地特别是山东省制定和实施地方立法“海洋牧场管理条例”的经验和教训，由国务院制定行政法规“海洋牧场管理条例”。山东省虽然缺乏一部统一的省级立法文件，但其沿海7个设区市中，除滨州和东营外，潍坊、烟台、威海、青岛、日照5市均有本市人大常委会制定的、经山东省人大常委会于2022年1月21日批准的“XX市海洋牧场管理条例”，从而基本上形成了胶东经济圈的海洋牧场协同立法。“海洋牧场管理条例”在宏观结构方面，除总则外，需要从海洋牧场选址规划、开发经营、生态保护、监督管理和法律责任5个方面对海洋牧场的建设和管理做出较为详细的规定。具体关键问题方面，必须基于立法“四性”解决海洋牧场所涉各类海域外部界线标准不一、管理体制机制事权失配，以及专属经济区内和大陆架上海洋牧场的法律问题，后文详述。

在地方层面，沿海省市出台省级海洋牧场综合性地方性法规或地方政府规章；设区市结合中央的整体性规划和上级政府的综合性立法要求，制定具有地域特色的海洋牧场法律规范细则，改变当前设区市一级的海洋牧场管理相关细则缺失或针对性不强的局面。海洋生态系统整体性的特征决定了海洋管理的特殊性，依靠割裂式的部门法分治和效力位阶较低的综合性立法远远不够。海洋牧场的高速发展，需要外在形式完备、内在体系完善的海洋牧场法律体系保障，应当逐渐形成以系统性、整体性和协同性为立法思想，以行政法规“海洋牧场管理条例”为基础，中央总体规划、省级行政区综合立法、设区市级针对性细化的海洋牧场法律体系。

在建立海洋牧场法律体系的基础上，增强法律的协同性。这要求加强中央层面的法律法规衔接、中央层面与地方层面法律法规相衔接、省级行政区域间法律法规相衔接。在制定有关海洋牧场的法律规划时，应该注意与陆地开发和管理的模式加以区分，辩证地吸收陆地管理的经验。设区市需要根据当地的文化背景和治理结构，制定与中央层面和上级行政管理机构相协调的海洋牧场管理细则。此外，相邻行政区划的跨界合作和立法是实现跨界治理的关键［29］。应该在法律层面保障并加强与相邻管辖区的跨行政区域合作，以确保海洋牧场建设基于海洋生态子系统的自然边界，而非人为设定的行政边界。

3. 2 科学地统筹确定不同种类海域的外部界线标准

中国国内文件关于近岸海域、近海海域和远海海域外部界线的标准混乱，且与《公约》不衔接，制约着海洋立法的准确性和海洋管理的科学性，严重影响包括海洋牧场在内所有用海方式的高质量发展。科学合理的各类海域外部界线是明确央地管辖权行使范围和内容的基础，也是建立完备的海洋牧场立法体系和管理体制机制的基础。因此，统一各类海域外部界线标准是解决当前海洋牧场建设和管理所面临一切具体问题的前提。这就需要立足立法系统性和整体性，加强立法协同性，提升国内法与国际法的兼容性，借鉴其他国家（例如美国和澳大利亚）赋予沿海州或省近岸海域管辖范围和权利的有益做法和经验。一是在不违反《公约》并确保与之兼容的前提下，统一确定近岸海域、近海海域和远海海域的外部界线标准（例如，可以考虑以领海基线、领海外部界线和专属经济区或大陆架外部界线分别作为三者的外部界线），界定中央和地方属地性管理海域范围的地理界限。二是规定同一海洋牧场项目原则上不得跨领海基线（即不得跨海域内水和领海），禁止跨领海和专属经济区，以及跨专属经济区和大陆架。因为，一方面，其他国家的船舶在中国领海内享有无害通过的权利。在中国专属经济区内，享有国际法规定的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。另一方面，沿海国在其大陆架上享有勘探和开发主权权利的自然资源，仅包括海床和底土的矿物、其他非生物资源和属于定居种的生物，而在专属经济区内享有的主权权利内容远超在大陆架上的。海洋牧场的建设跨越多个主权或主权权利和管辖权不同的海域，如果缺乏基于不同海域性质的差别性管理规定，会导致对海洋牧场及相关事项的管理产生混乱。

3. 3 建立科学完备的海洋牧场管理体制机制

海洋牧场管理体制机制上的缺陷，根植于长期以来遺留的所涉部门不能协同运作的顽疾。首先，理顺政府部门职能，减少职能重叠。适时对以部门导向为主的海洋行政管理体制进行调整，这对适应海洋牧场建设的新要求具有重要的现实价值。建议：①明确同级政府不同涉海部门或机构之间、上下级涉海部门之间的关系。一是明确各方海洋管理的地理边界；二是立足科学分工，合理配置各部门或机构的职责，既防止重叠或交叉、也避免出现空白，规定如何衔接，形成治理合力。②建立层次化涉海管理协调机构。海洋牧场的管理涉及资源开发、生态修护、旅游休闲等多个方面，涉及渔政、自然资源、环保等多个部门。只有建立一套体系完备的协调机制，才能在最大程度上保障海洋牧场建设和管理的有序进行。因此，需要明确国家海洋委员会作为高层次涉海协调机构的地位，落实由其研究制定国家海洋发展战略和统筹协调海洋重大事项的初衷［31］。在地方设置相应的协调机构，并在协调机构中设置海洋牧场管理小组，针对各地具体情况协调海洋牧场事务，通过提升管理的针对性提高海洋牧场管理效率。③总结山东经验，建立数字化的国家海洋牧场综合管理平台系统。该系统可以由国家管理中心平台和11个沿海省份的子管理平台组成。

其次，建立长效监管机制。长效监管机制应该包括完善的海洋牧场监测系统、评价体系、监督制度和执法体系。对不同类型的海洋牧场采取分类管理的手段，监测体系需要针对海洋牧场的类型差异设置不同标准的监测要求，确保反馈信息的真实性和有效性。在评价体系方面，建议制定海洋牧场的建设效果评价和后续监管评价的标准，从建设初期和建成运营两个时间维度，从生态效益、经济效益和社会效益三个方面，对海洋牧场建设和运营的全过程进行评估与评价［32］。在监督制度方面，需要建立海洋牧场的权责制度，明确海洋牧场建设主体、经营主体和社会参与主体的权利与义务。在此基础上，建立海洋牧场多方主体参与的动态监督制度。在综合执法方面，以现有海上联合执法机制为基础，加强海洋功能区的跨地区、跨部门综合执法。此外，还需要建立外部监督机制，接受社会监督，提升执法公信力。

3. 4 就专属经济区内和大陆架上的海洋牧场事项作出规定

海洋牧场在专属经济区内和大陆架上的建设和管理，需要由完善的法律体系和管理制度提供保障。首先需要增强与国际法的衔接程度，以法律条文的形式明确在专属经济区内和大陆架上建设海洋牧场可能涉及的主权权利和管辖权，进而明确中央和地方对海洋牧场事务管辖的内容和范围。在海洋牧场的定位方面，需要明确其对生态修复的重要作用，要求在修复大陆架生态系统的基础上合理追求渔业增值带来的经济效益。在此基础上，及时制定中国专属经济区和大陆架的开发规划。当前，众多海洋空间规划文件中仅有《全国海洋功能区划（2011—2020年）》和《全国海洋主体功能区划》将专属经济区纳入规划范围，但也只是粗略规定，并未涉及海洋牧场项目、海上风电项目、融合型用海项目等新型用海方式。对于大陆架的开发规划更是一片空白，尤其缺乏对定居种生物的开发规划。根据立法时效性的要求，应该尽快将专属经济区和大陆架纳入国家级海洋空间规划的规划范围，并出台相应的开发办法。可以暂时不划分具体功能区，具体用海活动根据《公约》和《专属经济区和大陆架法》等进行管理，但需要根据开发情况及时出台相应的开发细则。对于海洋牧场在专属经济区内和大陆架上的建设由中央统一规划，地方仅对其管辖范围内的海域内水、领海进行规划［33］。此外，还应该尽快明确专属经济区内和大陆架上的海域使用办法，可以通过扩大《海域使用管理法》的海域适用范围，增设专属经济区和大陆架的海域使用权。一是改善以往主要靠政府投资的局面，吸引更多优质企业和资金投入，提高开发中国专属经济区和大陆架的活力。二是规划中国专属经济区和大陆架的海域使用，使海洋牧场的建设有路径可循、管理有法律可依。三是巩固和加强中国对自己专属经济区和大陆架的主权权利，既可以为海洋权益纠纷提供法律上的证据，也可以为采取的其他措施提供法律上的支撑。

4 结语

海洋牧场建设事关海洋强国这一国家重大战略的实施和中国式现代化的实现，涉及多类海域，牵涉海洋资源开发、生态环境保护和国际海洋事务，离不开与国际（海洋）法兼容和协调的法治保障。目前，在多文件、多部门所规定海域外部界线标准不统一的情况下，中国规制海域内水和领海内海洋牧场的法律体系，不论在外在形式上还是内在体系方面，都不符合系统性、整体性和协同性的要求；加之割裂式的分散性立法模式和部门主导的立法方式，共同导致了海洋牧场管理体制机制事权失配的现状。专属经济区内和大陆架上海洋牧场的建设和管理实际上处于无法可依的境地，有违立法时效性，并导致国内法与国际法衔接不畅、未系统开展功能区划和未设置海域使用权。运用法治方略促进和保障海洋牧场高质量发展，助推海洋强国重大战略任务的高效实施，应该以符合立法系统性、整体性、协同性和时效性的海洋牧场良性品质法制作为基础。为此，需要制定以行政法规为载体的“海洋牧场管理条例”，并用它协调海洋牧场法律体系，科学统筹不同海域的外部界线标准，建立完备的海洋牧场管理体制机制，并就专属经济区内和大陆架上的海洋牧场事项作出规定。

（责任编辑：田红）