自然资源资产收益中央-地方分配机制的规范建构

郑泽宇

关键词 自然资源资产收益；中央-地方分配；中央-地方关系；规范建构

中图分类号 F205 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）04-0150-11 DOI：10. 12062/cpre. 20231211

全民所有自然资源资产（以下简称自然资源资产）收益分配是我国自然资源资产管理体制改革的重要内容，自然资源资产收益的中央-地方（以下简称央地）分配则是收益分配的核心范畴。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出要“完善全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构”；2022年3月印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》明确了全民所有自然资源资产所有者“落实权益”的详尽职责要求，即“健全收益管理和分配机制，依法收缴国有土地、矿产资源等收益，并依法纳入预算管理”；相关国家政策为自然资源资产收益的央地分配机制改革提供了规范依据。在新时期，自然资源资产收益央地分配机制的建构对于理顺央地自然资源收益主体关系、落实自然资源国家所有者权益、提升自然资源开发区域生态补偿能力、促成自然资源资产收益在央地两级层面的规模增长和科学利用具有积极意义。在我国自然资源资产收益央地分配机制面临诸多问题和挑战的背景下，本文拟以央地自然资源资产管理关系为视角，释明自然资源资产收益央地分配的基本范畴和央地互动原理，剖析自然资源资产收益央地分配的机制困境，相应地提出建构我国自然资源资产收益央地分配机制的方法路径。

1 自然资源资产收益央地分配的现实背景

1. 1 体制依托：央地分权的自然资源资产管理框架

20 世纪90 年代以来，我国分税制改革不断深化发展。伴随着央地财税关系的厘清，中央政府和地方政府在财政支出责任上的划分逻辑随之不断明晰，并以此为度量形成了中央政府和地方政府在管理事权上的分权化结构［1］。整体上来看，央地分权体制体现了中央向地方放权的国家治理思路：一方面强调中央在国家重大治理事项上的战略引领作用和统筹地位；另一方面则突出地方的主体责任地位［2］，并赋予了地方更广泛的行动自主权和决策空间。在自然资源资产管理上，央地分权体制的运作体现在三个方面。

第一，2020年6月，国务院办公厅印发了《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确了在“自然资源有偿使用和权益管理”上，依照自然资源资产权属及法律授权的不同，划分为中央事权和财政支出责任、央地共担事权和财政支出责任、地方事权和财政支出责任的分权体系框架。在此框架下，地方性自然资源调查监测、自然资源资产交易平台、自然资源集约节约利用、中央委托地方代理行使所有权的自然资源资产管理事项的事权和财政支出责任由央地共担或者直接归于地方，地方成为履行自然资源资产管理事权、承担自然资源资产管护责任的当然主体。第二，财税体制改革背景下的央地分权问题本质上是一个分利问题［3］。为促进地方事权与其财政支出责任相匹配，以央地事权划分为依据而向地方分配财权，确保其享有充分财力来履行支出责任，由此，除市场主体所享有的用益物权收益以外，因自然资源资产市场交易所产生的所有权收益等主要归省级地方政府所有。同时，依据《方案》的规定，“各省级人民政府要参照本方案要求，结合本省（自治区、直辖市）实际，合理划分省以下自然资源领域财政事权和支出责任。”省级以下政府享有收益的具体比例则在省级政府统筹的自然资源资产收益基本盘中，结合市县担负自然资源资产管理事权和支出责任的具体情况，依据省自然资源资产收益征管划转管理办法来确定。第三，央地分权问题是一个分责问题。在央地分权体制下，中央应当有广泛的权责结构使其在自然资源开发利用、生态保护以及协调税负结构等方面落实统筹责任义务。另外，地方在自然资源资产管理事权上的集中化提升了其对自然资源市场运作的行政干预动力，而行政干预的内容和幅度也应当在中央向地方赋权所确定的地方政府主体责任的限定范畴中，不能有所逾越。

1. 2 范围界定：通过央地分配的自然资源资产收益

在阐释自然资源资产收益央地分配的规范体系之前，需要明确央地分配的对象范畴，即自然资源资产收益的内涵范围。事实上，自然资源资产收益是一个复合概念，是自然资源、资产化的自然资源、资产的收益三个概念的集合，界定自然资源资产收益的范围就需要对相关概念作出合理解释。

1. 2. 1 自然资源资产的内涵和范围

资产的概念早先起源于会计学的研究范畴。依《企业会计准则》的定义，资产是指企业拥有或控制的，包括财产、债务和其他经济权利在内的能以货币计量的经济资源［4］。同时，Sprouse等指出，资产是與稀缺的经济资源相关的，其代表企业从交易中获得未来预期的经济利益的权利［5］。葛家澍［6］框定了资产所蕴含的价值功能，即资产在获得经济利益的过程中，具有的未来服务能力和资源配置能力。上述概念清晰表明了经济学上资产涵属的本源特征，即资源构成资产所具有的资源稀缺性、经济利益预期性、权利性、未来服务性。

自2013年中国首次正式提出自然资源资产的概念以来，虽然自然资源资产一词广泛体现在《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件中，但是却鲜见对自然资源资产概念正式的官方阐释。事实上，自然资源资产的内涵较为广泛，结合资产的概念可知：其一，构成资产的自然资源必然具有稀缺性，稀缺性是资产化管理的前提。其二，在本土化语境中，除了不在本文讨论范畴中的集体所有自然资源资产以外，构成资产的自然资源在产权上必然属于国家所有和全民所有，这也是我国自然资源资产管理体制改革的逻辑起点。其三，构成资产的自然资源必然具有财富性和增值性，因而其具有收益管理的必要。其四，从收益管理的角度来看，构成资产的自然资源主要包含未经开发利用的自然资源。而经开发利用和市场多次流转所形成的资源原料、资源产品及其收益的权利归于市场自由主体，在国家所有权层面不具有计算其收益和进行收益管理的必要性和可能性。综上所述，全民所有自然资源资产是指全民所有未经开发利用的、具有可持续产生预期经济效益能力且产权结构清晰，对经济社会发展和生态环境治理具有积极作用的稀缺自然资源财富。在自然资源资产的种类上，自然资源资产的稀缺性特征限缩了自然资源的范围种类，空气、风能、海水、岩石等自然资源因不具有稀缺性而无法包含在自然资源资产的类别之中，《中国自然资源手册》限定的土地、水、矿产、森林、草原等具有经济效益的自然资源则是自然资源资产的应然范畴［7］。

1. 2. 2 自然资源资产收益的内涵和范围

就自然资源而言，一切能够参与到人类生产生活物质循环、可以资产化的自然资源，都是具有利益性的、都是能产生收益的，因而自然资源资产收益的范围非常广泛。那么，如何界定自然资源资产收益的范围呢？产权是一个适当的视角。产权是资产收益的前提条件和核心基础，其涵盖了自然资源资产的所有权、使用权、收益权等权利，并促使相关权利在一定条件下转化为资产和金融工具，从而获得基于产权的权利效益，即自然资源资产权益的存在。概言之，产权主体界定了收益主体，产权的行使确定了收益的范围。同时，产权行使是法律权利的动态范畴，在其动态性中会引发一系列的法律关系变动及法律利益的流转。如在自然资源资产产权制度改革的背景下，自然资源资产所有权和使用权的分离行使清晰地界定了不同主体依据其享有权利而获得收益的范围（所有权人获得所有权收益、使用权人获得用益物权收益）；自然资源资产使用权和监管权的分离行使则厘清了自然资源权利和权力的不同边界，自然资源资产的行政管理主体依其权力框架享有征收、管理自然资源税费的能力（管理权监管权人获得规制权收益）。可以看出，在自然资源资产形成、存续、利用及配置过程中，不同主体基于不同的权利或者权力样态可获取不同位阶的自然资源资产收益。具体而言，自然资源资产收益包括三个方面。

第一，所有权收益。所有权收益是国家对其所有的自然资源资产行使占有、使用、收益、处分权能的体现。国家作为自然资源资产的所有者，以《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）物权编确立的土地使用权、探采矿权、海域使用权等用益物权为权利依据，通过“招拍挂”等方式将用益物权出让给市场主体，并通过向市场主体出让用益物权而获得所有权收益［8］。就所有权收益的表现形式来看，其既包括出让、出租和作价出资自然资源资产所产生的商品价值收益（经济价值收益，如矿业权出让收益、土地使用权出让金），也包括开发利用自然资源资产所内在的生态收益、社会收益（旅游、教育、扶贫）等服务收益。

第二，用益物权收益。用益物权收益是在自然资源国家所有者让渡用益物权且用益物权进入市场配置后，市场主体占有、使用自然资源所获得的收益。自然资源资产的用益物权收益表现为天然收益、法定收益和人工收益三个方面。天然收益是指因自然资源的自然属性而获得的收益；法定收益是指因法律关系而产生的收益；人工收益则指通过人力加工和经营运作而产生的收益。值得注意的是，在理想层面，自然资源资产收益理应包括用益物权收益的范畴。但就现实来看，自然资源用益物权收益主要依托于自然资源的市场配置和市场流转而由市场主体取得，市场主体的经营行为具有自发性，且享有自然资源用益物权的市场主体的产生和变迁也往往基于民事合同关系的多样化而具有分散性，因而在现行制度体系下难以准确衡量自然资源资产在市场化运作环境下的用益物权收益内容和规模。同时，就我国目前政府收支统计制度来看，自然资源资产用益物权收益很少也很难单独分离统计。因此，本文研究将自然资源资产的用益物权收益排除在外。

第三，行政规制权收益。自然资源的行政规制权收益是指在公法层面，政府为履行自然资源管护职责、提供公共服务产品、保护资源环境而行使规制权力所产生的收益。规制权收益包含两个层面：其一是基于规范市场行为、维持生态平衡、遏制过度开发行为等诸多目的所产生的行政收费类收入，如土地资源收益领域中的土地闲置费、矿产资源收益领域中的矿业权占用费、生态资源收益领域中的森林植被恢复费；其二是基于调控级差收入、反映自然资源稀缺价值等目的而在自然资源领域征收的税收收入，如矿产资源税、水资源税。

由上可知，自然资源资产收益，即所有权收益和规制权收益的统称，其依托于自然资源全民所有权，是全民所有自然资源资产所有者及其代理主体行使自然资源占有、使用、收益、处分权能所形成的利益的集合。通过梳理现行法律规范，所有权收益和规制权收益的实现形式见表1，各类自然资源资产收益是央地分配的主要对象。

1. 3 规制样态：地方收益为主的央地分配结构

2014年中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确了我国新一轮财税体制改革要进一步面向调整央地财政关系，理顺央地收入划分，合理划分政府间事权和支出责任。在自然资源资产收益的央地关系上，我国现行法律制度便在中央向地方分权的自然资源资产管理框架的基础上，体现了对中央和地方二元收益法律关系的规制和调整。具体来说，就是通过事权划分，理顺央地享有的自然资源资产财权、支出責任以及明确各自的收益占比，自然资源资产收益的央地分配关系是央地分权的自然资源资产管理框架的重要内容。

经过规范梳理，在央地分配上，自然资源资产收益向地方倾斜分配的制度特征显著（表2）。一方面，除海洋石油企业缴纳的资源税归中央所有以外，土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、矿产资源税、水资源税这五种行政规制权税类收益均为地方税的范畴；另一方面，自然资源资产所有权收益和行政规制权行政收费类收益，存在三种央地分配方案：其一，属于中央享有的收益，如石油特别收益金，中央单独享有的收益类别较少；其二，属于地方享有的收益，如土地闲置费、水土保持补偿费、森林植被恢复费，地方享有收益是自然资源资产收益央地分配的核心进路且地方收益占据自然资源资产收益的基本盘；其三，属于央地按比例划分的收益，如矿业权出让收益“四六分”、矿业权占用费“二八分”、水资源费的“一九分”，等等。央地按比例划分的收益类别较为丰富。

整体来看，现行自然资源资产收益央地分配体系一定程度上体现出向地方倾斜分配自然资源收益、突出地方收益占比、增加地方财政收入的规制倾向，表明现行法律制度将自然资源国家所有权下的国家收益权转化为自然资源地方收益权的基本规制特征。同时，自然资源资产收益的央地分配方案具有固定性和强制性，自然资源国家所有者往往较少依托自然资源国家所有权和监管权依据来消弭自然资源产地、运输地以及消耗地等区域间资源权益分配的代际不公现象，促进自然资源资产收益在央地间、区域间的公平配置。在央地的自然资源资产收益分配格局中，自然资源资产收益主要留置于地方，省级政府再根据市县的自然资源资产管理事权和支出责任担负情况，按比例将收益所得层层分配至市县［9］。

另外，从财税体制改革视角来看，财权划分应当与各级政府的支出责任相适应。现行制度对地方财政收入的倾斜分配与地方承担的自然资源资产管理财政支出责任有直接关联，如依据现行自然资源管理体制，地方在重要生态功能区公益林管护、矿区资源开采补偿、流域水源生态涵养等领域承担了较重的事权和支出责任。因而从自然资源属地管理以及促进地方充分履行支出责任义务的角度来看，现行制度在央地二元收益法律关系结构上的规制倾向具有一定的合理性。

2 自然資源资产收益央地分配机制的内在困境

2. 1 央地自然资源资产管理权责利的失衡

2. 1. 1 分权视角：自然资源资产央地分权管理框架中收益分配要素的缺失

就本质来看，自然资源资产管理的央地分权体制是在央地之间围绕自然资源国家所有权及其各项权能而进行的分权活动，一方面在央地之间分配审批、税收、处罚、财政支出等自然资源行政权力，另一方面也分配占有、使用、收益、处分等自然资源所有权权能。这种行政权和所有权相统一的特征反映了自然资源资产管理的行政规制逻辑，也凸显出“既是运动员，又是裁判员”的行政权和所有权行使主体重合的弊端［10］。在这一背景下，央地分权其实更像是一个主体范畴，而不是一个分配范畴——其是自然资源行政权和所有权在纵向主体上的简单平移，而在中央和地方权责利分配的比例及权责利分配均衡化上不具有显著特征。无论是自然资源资产收益的央地按比例分成还是以地方为主要收益主体的分配机制，自然资源权责利在央地两级主体间的分配是否与地方承担的自然资源资产管理事权和支出责任相适应，是否考虑到不同类别自然资源资产的差异化管理需求，是否针对不同自然资源类型确立了不同权责利划分方案，是否兼顾了自然资源资产所有权人、使用权人和监管权人的权益，是否保持了中央和地方自然资源财税收入的整体稳定，又是否与中央和地方的财政支出责任相匹配，都存在较大的实践疑问。而如果自然资源资产管理的央地分权体制不具有解答相关疑问的能力，那么无疑就会增加央地在自然资源权责利配置上的失衡风险。

2. 1. 2 分责视角：央地自然资源管护职责与收益分配的衔接缺失

在我国全民所有自然资源资产数量庞大、种类繁多、分布广泛且专业性需求较强的背景下，中央在绝大多数自然资源资产管理领域直接行使自然资源所有权不具有现实可能。因而在央地的主体责任分担上，中央委托地方代理履行自然资源资产所有者职责是当前体制改革的一个重要走向。根据2022年3月印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》的规定，对于土地、矿产、海洋、森林、草原等全民所有自然资源资产所有权行使的部分职责，通过试点机制，探索由自然资源部委托至省级、市级地方政府代理履行，地方所承担的自然资源资产所有者职责以及行使自然资源所有权的具体方式由中央的委托行为所决定。委托代理试点作为自然资源国家所有权行权模式的创新，构造了央地政府分级代理行使自然资源资产国家所有权的行动逻辑，进一步明确了地方政府作为所有权受托人依照委托协议恪守履职的职责，即“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”。当然，有研究指出，代理制试点不是从零起步，对于央地之间的权责利，已经存在相应法律规范约束的，应当继续遵循其规范；只有现行法律规范尚未明确的，才是委托代理机制试点要加以探索的内容［11］。委托代理机制虽然确认了地方接受职责委托、代理行使自然资源资产所有者职责的行动链条和规制逻辑，但是又如何将自然资源资产收益配置给适当的主体呢？《方案》没有对与地方履行自然资源资产所有者职责相适应的自然资源资产收益分配方案进行解释。作为地方履行所有者职责的一项重要内容，“落实权益”主要是为了对所有权行使形成目的约束［12］，夯实地方履行“健全收益管理和分配机制，依法收缴国有土地、矿产资源等收益，并依法纳入预算管理”所有者职责的义务，并不涉及央地自然资源管护职责和收益分配相衔接的内容。整体而言，在央地分担自然资源资产管理事权、央地试点实施自然资源资产所有权委托代理机制的背景下，与地方承担自然资源资产管护职责相衔接的收益分配方案存在缺失的问题，“分权不分利”，因而只能继续遵循现有的收益分配规范。

2. 1. 3 分利视角：央地分配后收益管理的规制欠缺

就现行的自然资源收益规范来看，分税制改革后，在公共资源税费“扩围提质”的背景下，中央收入端收入占总收入比重显著增加，但相较下中央财政支出责任并没有显著增加，反而是地方财政支出责任的增加成为突出现象——地方财政支出占全国总财政支出的比重从1980年的45. 7%上涨到2022年的86. 4%左右，反映了中央财政收入水平上升和地方财政事权支出责任过重的矛盾问题，这一矛盾直接制约了地方履行自然资源资产管护职责的主体积极性。在这一背景下，现行自然资源资产收益管理机制呈现出向地方倾斜分配收益的规制态势。但同时，自然资源资产收益分配后的管理秩序较为混乱（表3）。一方面，依照国务院及其部委颁行、现行有效的一系列制度文件的规定，矿业权出让收益和矿业权占用费、水土保持补偿费、渔业资源增殖保护费、森林植被恢复费等大量的自然资源资产收益被纳入“专款专用”项目；另一方面，无论是表3的“专款专用”收益还是土地使用权出让金、石油特别收益金、海域使用金、无居民海岛使用金等非“专款专用”收益，自然资源资产收益在预算管理方法上较为混杂——部分纳入公共财政预算，部分纳入政府性基金预算，有的则在政府预算外进行单独管理，自然资源收益调入一般公共预算的比例偏低。整体而言，在地方留存比例较高的央地收益分配机制之下，收益的“专款专用”和预算管理无法有效规避地方政府裹挟自然资源利益和肆意挪用自然资源收益等现象的发生。同时，资源收益的“专款专用”和较低的一般公共预算调入比例，也等同于否定了将自然资源资产收益用于一般公共服务领域的必要性和正当性，这在一定程度上制约了自然资源资产收益对地方公共设施改善和公共服务供给的支持能力。

2. 2 地方收益为主的分配结构引发三重矛盾

2. 2. 1 制约收益的国家宏观调控，导致国家所有权收益流失

就自然资源资产收益的央地分配比例而言，其一，在自然资源非税收入上，根据表2，依据现行法律和国务院部委规范性文件的规定，无论是土地使用权出让金、渔业资源增殖保护费等收益的地方享有，还是新增建设用地有偿使用费、矿业权出让收益、矿业权占用费、海域使用金、无居民海岛使用金等收益的央地分成，自然资源資产收益央地分配机制以充实地方收益为主要特征。其二，在资源税上，根据《资源税法》、财政部等部门2017年发布、现行有效的《扩大水资源税改革试点实施办法》等法律和部委规范性文件的规定，矿产资源税、水资源税等行政规制权收益项均属于地方税种且纳入地方一般公共预算管理，其皆体现了补充地方财政收入的规制倾向。自然资源资产收益的地方留存，一方面积极增加了地方的资源财政收入，另一方面也消极地凸显了中央自然资源资产收益统筹利用和调配管理能力的不足。进而，央地自然资源资产管理事权划分的体制机制虽然一定程度上证成了央地进行自然资源利益分配的财权配置，并突出了提升地方自然资源资产管护能力的制度目标，但是却阻碍了以收益权为主要内容的自然资源资产国家所有权权能的实现。由此，一方面，国家所有自然资源权益被降级为地方利益，增加自然资源资产国家所有权在行使中成为地方或个人谋取私利工具的风险，难以在贴合《民法典》物权编第二百四十六条“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”立法要义的基础上，保障国家所有权的行使能以服务全民、为全民谋取公益为基本行为规范［13］；另一方面，在治理效果上，在需要实现国家所有权收益并通过此项收益实现国家治理目标的情境下，资源收益过度集中于单一地方，使中央在资源开发利用管控、生态环境保护、资源收益的宏观调控和区域配置等方面陷入治理资金和治理资源供给不足的困局。

2. 2. 2 激励地方“资源诅咒”式经济增长

在央地共担自然资源资产管理事权和中央委托地方代理履行自然资源资产所有者职责的制度背景下，出于提升自然资源市场效率的需求，地方政府作为自然资源所有权的行使主体和资源收益的首位征收主体，具有实质意义上自然资源资产交易和流转的市场控制权，也因此极易导致权力寻租和资源收益部门化的现象。进一步来说，自然资源资产收益向地方的倾斜分配，除了不利于中央促进自然资源资产收益的宏观调控和区域配置之外，也不利于地方基于可持续发展的思路来开发和管理自然资源资产，并增加地方依赖资源禀赋而过度开发自然资源的现实风险，导致经济增长的不可持续和地区制度环境的弱化［14］。

就我国财税体制而言，以资源税分税制为内容的财税体制改革本质上适应了对央地共享的自然资源利益进行规范化分配的制度需求，培育了在不同层级行使自然资源资产管理事权的行政机关的主体谦抑性和能动性：一方面通过法律确认和制度选择，中央对地方在资源利益管理和使用上的干预保持谨慎和谦抑态势；另一方面，地方取得管理和使用本地区自然资源利益的本位地位。当然，中央向地方的经济分权使地方在获得自然资源利益本位地位的同时，也相应承担了较重的财政支出责任，这体现在地方代理履行自然资源所有权人职责、行使自然资源调查监测、确权登记和权籍调查、国土空间用途管制、自然保护地建设管理等事权上。而为了达成经济增长目标，促使地方履行财政支出责任，在央地分权体制下，便极有可能会加深资源型产业富集地区的地方政府及相关利益主体对资源产业产出的过度依赖，形成诅咒效应，进而制约地方经济的可持续性增长，从而引发地方过度聚焦于短期资源经济发展而忽略生态破坏和环境污染、民生发展、收入分配及增长方式转型等长效领域治理的现实后果［15］。尤其是在资源市场利益居高不下的场域中，自然资源所在地政府及市场主体的资源利益诉求、国家监管机制的空缺和资源收益分配机制的不合理等因素都会引发地方盲目转嫁资源开发风险、片面追求地方资源利益最大化的风险，最终造成资源寻租等消极后果。

2. 2. 3 造成资源收益在区域间配置的不均衡

从政策解释和制度实践的角度来看，自然资源资产收益的地方享有指的是资源市场运作中资源价值兑现的地方所享有的收益，即资源使用地享有收益，相应的概念便是资源开采地的资源耗竭和生态破坏。一般而言，在不涉及资源开发利用要素的跨行政区域流转时，资源使用地和资源开采地是同一的。同时，就现有制度而言，在涉及自然资源跨区域开发利用和跨区域履行自然资源资产管护职责时，自然资源资产收益分配制度整体上是一个保护资源使用地收益的结构。在这一制度结构中，一方面，上文指出的“资源收益过度集中于单一地方”指的是资源使用地收益的集中化；另一方面，如上文所述，“资源收益过度集中于单一地方”导致了中央在资源收益的宏观调控和区域配置上存在能力短板，而这一能力短板则加剧了资源开采地与使用地间收益分配失衡的现象。

就这个失衡现象的表征来看，在推动自然资源资产有偿使用的制度场景中，由于市场配置不充分，自然资源的市场价格往往未能计入稀缺成本、环境损害成本以及反映生态价值，也因此自然资源的使用地便可基于较低的价格来获得自然资源的实际使用权，而自然资源开采地则损失了稀缺收益和生态收益［16］，由此使资源收益转向资源使用地，并导致了自然资源开采地陷入“越开采越贫困”的恶性循环［17］。2018年国家发改委等部门联合印发的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》指出了“合理界定和配置生态环境权利，健全交易平台，引导生态受益者对生态保护者的补偿”和“资源开发者应当对资源开发的不利影响进行补偿，保障生态系统功能的原真性、完整性”的义务，该条规定可以看作是对资源使用地和资源开采地围绕生态收益和生态保护利益关系的规制。但同时，由于现行法制对自然资源开采地权利确权的规制缺失，资源开采地享有完整的资源收益权利始终缺少自然资源资产产权的映照基础。在“一份产权对应一份产权收益”的逻辑下，自然资源资产收益主要归于国家所有或资源使用地所有，而资源开采地资源收益的补充则明显找不到相应的权利对照。在权利缺失的背景下，大量的资源收益伴随着产权流转而驶离资源开采地，使资源收益主要固化为资源使用地收益。由此不难看出，自然资源资产收益向地方的倾斜分配事实上是向资源使用地的倾斜分配，相应地，就凸显出中央主导支配收益和宏观调控配置收益在促进区域收益协调公平和实现最少受惠者享益上的重要价值作用。

3 自然资源资产收益央地分配机制的建构路径

上文研究表明，现行体制下自然资源资产收益的央地分配方案存在规制欠缺的问题。在方法论上，亟须调整央地自然资源资产管理事权关系，在中央主导支配自然资源资产收益的逻辑中确立与地方自然资源资产管理事权、资产管护职责相适应的财权体制和收益分配方案，以此合理建构自然资源资产收益的央地分配机制。

3. 1 调整央地自然资源资产管理事权关系

《方案》在“优化政府间事权和财权划分，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”总体要求的基础上，确立了央地分权的自然资源资产管理事权体系框架，为优化自然资源资产收益的央地关系逻辑提供了思路。从语义剖析角度来看，所谓“事权”是“事”和“权”的有机结合，“事”指向政府提供公共产品的事务和职责，“权”则指代政府为履行事务和职责而必须具有的权力、权利和利益［18］，二者缺一不可。就现实而言，无论是分税制改革，还是自然资源央地事权划分改革，现有改革方案都更倾向于“事”的明令，而普遍缺少“权”的赋予。如上述《方案》从自然资源权益管理、国土空间用途管制、生态保护修复等维度明确了央地分级支出责任，相较下《方案》则缺失了对地方履行支出责任所需要的权能的有效配置。在自然资源这样的复杂治理领域中，合理分工是确保治理活动达到社会预期目标的基本途径［19］。为了实现分工，自然资源资产管理既需要央地权责连结的一体化机制，也需要央地权责划分的弹性化机制，因此应当在《方案》的基础上进一步明确央地分工，协调分权管理的利益目标，进而细化完善其事权、财权及利益关系调整的具体内容。

3. 1. 1 建立央地权责连结的一体化机制

构建一体化机制主要有两个目的：一方面，促进央地治理价值目标的协调统一。从环境政策学的角度来看，央地事权配置的过程更像是央地在事权上的博弈过程。央地在治理上秉持不同的价值目标，并采取差异化的策略行为和选择符合自身利益的规制方案。在价值殊途的制度体系中，央地之间“分权不分利”，地方在代理行使全民所有自然资源所有权职责、实施地方性国土空间用途管制、促进地方自然资源集约利用等方面缺少与事权相匹配的财权，进而造成了自然资源资产管理事权和财政支出责任的不匹配，并导致了“中央请客、地方买单”的治理困局。在进路上，一体化机制的建立主要应当立足于自然资源市场监管、自然资源市场交易平台运营优化等需要纵向府际统筹管理、服务于全国统一大市场建设的领域，推行央地事权一体化和央地财政支出责任共担，明确自然资源资产管理“适度分权、一体行权、权责协调、统一负责”的治理目标，防止中央的过度分权和地方的权力懈怠；另一方面，实现央地自然资源资产管理权责利的协调和一体化。在整体性治理视域下，目标异化、利益失衡、部门掣肘是导致治理失灵的重要原因［20］，而央地治理机能的整体性和一体化，则是促进央地权责利有序协调、同步配置的前提条件。央地权责连结的一体化机制也可充分规避“地方买单”及部门寻租的现实风险。

就规制进路来看，需要将自然资源资产管理视为一个整体的问题域，以《方案》内容为基础，进一步理顺自然资源有偿使用和收益管理的央地一体化事权方案；以财政支出责任为梳理依据，探索建立央地共管自然资源资产管理事项的清单目录制度，明确全民所有自然资源资产核算、开发、利用、管控和收益等一系列流程中的央地两级财权，并通过建立央地联管协调机构行使央地两级事权，以此避免形式上的央地共管事项沦为事实上的地方管理事项，防止徒增地方自然资源资产管护责任和导致自然资源收益的地方部门化。

3. 1. 2 建立央地权责划分的弹性化机制

实务中，自然资源资产管理及收益分配的固定化特征显著，这表现在：一方面，自然资源的治理机制虽然散见在《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国森林法》等法律法规中，但是诸项不同属性的自然资源却形成了相对固定、类型统一的自然资源治理规则形态，缺少结合稀缺性、耗竭性等因素的自然资源差异化治理方案；另一方面，在现行法制中，自然资源税、矿业权出让收益、矿业权占用费等收益在央地间的分配具有固定性，同样缺少结合地区经济发展、资源耗竭情势等要素进行弹性分配的制度内容，由此带来复杂的后果：分配后的自然资源收益要么无法完全体现国家所有者权益，要么无法支撑地方行使自然资源资产管理事权和代理履行中央委托的所有者职责。必须认识到的是，行政一体化机制是贯彻“集中力量办大事”“坚持全国一盘棋”国家治理目标的直接路径，除此之外，还应“充分发挥中央和地方两个积极性”，通过弹性行政的政府组织形式来有效处置社会发展过程中面临的新风险、新挑战。而只有在弹性化组织机制下，政府才有能力根据治理的需要、环境的变化而采取相应的政策［21］，进而才可增强制度的韧性。

为此，建立央地自然资源资产管理的弹性化机制，在进路上应当针对不同自然资源类型分别确立其事权体制：一方面，梳理自然资源类型的稀缺性、耗竭性和国家价值属性，对森林、草原、重要流域、国家公园等生态价值突出和关键矿产资源、长江水资源等国家战略性价值显著的少数自然资源，确立中央行权为主的事权机制，相应地，以自然资源资产收益为主要内容的财权也应当提归中央，以此确保国家战略性自然资源的统筹管理和资源资产收益的国家所有；另一方面，对一般性矿产资源、水资源、渔业资源、土地资源等，则应当确立地方行使事权为主、中央进行事权监管的治理机制，同時充分考虑自然资源开发利用的区域“致贫”因素，确保地方享有充分财权和事权用于自然资源及其连锁领域的整体性治理，实现公共利益目标。总之，需要以自然资源类型为依据构建弹性化机制，避免央地自然资源事权财权的“一刀切”，形成法权固定、治理刚性约束和行权弹性变通相互融合的自然资源资产管理结构，为优化自然资源资产收益的央地分配效能提供规范性依据。

3. 2 确立中央主导支配的自然资源资产收益机制

全民自然资源资产管理体制改革的核心思路是基于统一和分置两个维度分别建立行政管理体制机制，以此应对长期以来自然资源管理体制条块分割、资产所有者地位虚置以及资产收益少数人占有的弊病［22］。具体而言，所谓统一，即确立自然资源资产所有权的统一行使规则，通过统一的管理机构和监管部门行使自然资源资产所有者职责，统一履行自然资源全过程监管和生态修复责任；分置则是指在自然资源所有权统一行使规则的基础上，确立各级行政主体的自然资源资产管理事权，并通过自然资源国家所有权委托代理机制厘清各级行政主体履行自然资源资产所有者职责的边界。然而，作为全民所有自然资源资产管理体制的重要组成部分，现行自然资源资产收益机制却未能完全体现统一和分置相结合的改革原则。这表现为，自然资源资产国家所有权的权益实现较为困难，以矿业权出让收益、资源税、矿业权占用费为代表的各类自然资源资产收益普遍呈现出向地方倾斜分配的特征，中央留存、统一分配和配置自然资源资产收益的能力较弱。

央地政府关系形态的一体化是央地间建立事权分享机制的组织基础。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第3条第4款的规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，中央统一领导是央地政府关系一体化形态的核心内容。因而，自然资源资产管理事权的央地划分和中央推进自然资源资产所有者职责的地方代理履行，本质上都是央地一体化形态下中央代表国家统一行使自然资源所有权的体现，相应地，地方便要积极落实依法行权，同时也不得随意弃权。在央地政府关系形态一体化的组织背景下，自然资源资产收益虽然以地方实际管理的自然资源资产为物质基礎、以地方自然资源市场的运作流转为计征来源、以地方的足额征收为实现手段，但就本质而言，全民自然资源资产收益管理的事权仍应当归于中央。从《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》的内容来看，如前文所述，地方政府作为所有权受托人履行“落实权益”等自然资源资产所有者职责，“依法收缴国有土地、矿产资源等收益”，主要是为了对地方政府行使所有权构成目的约束，确保其严格依照委托协议履行职责，并不涉及对地方享有自然资源资产收益等相关内容的制度确认。究其原因，这不仅仅是由自然资源国家所有权本质所决定的，而更是因为只有中央统筹自然资源资产收益的分配，才可有效实现自然资源资产收益的全民享益，促进全民共享社会发展成果目标在自然资源领域的实现。

具体而言，就需要推进建立自然资源资产收益中央统一调配的制度体系，扩大中央统一配置自然资源资产收益的范围和种类。从《宪法》《民法典》等法律对自然资源国家所有权的规定来看，自然资源资产收益归属地方所有抑或地方实际占有都缺乏充分的法律依据。现行自然资源资产收益制度将自然资源收益向地方倾斜分配，无非是为了提升地方履行自然资源资产管理事权的积极性和能动性。然而，国家自然资源资产利益矮化为地方部门利益、资源产地和资源消耗地利益分配失衡、地方受收益激励影响而掠夺式开采自然资源等现实问题都表明，自然资源资产收益中央统一调配的制度化具有重要意义。为此，需要确立自然资源资产收益中央调配的制度方案，如在自然资源税制改革上，通过修订《资源税法》，改变自然资源税地方单独享有的政策规制倾向。明确自然资源税由地方税转向央地共享税的改革动向，使自然资源税在从价计征和扩大征收背景下逐步纳入中央专项收入的范畴，增强中央通过税收调节地方自然资源收益分配格局的能力。在非税收入上，目前有效的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》《矿产资源权益金制度改革方案》《关于调整海域无居民海岛使用金征收标准》等规范性文件的效力层级低、规范稳定性差，应逐步制定完善自然资源资产收益中央统筹、提升自然资源资产收益调入中央国库比例的规则、标准和实施办法，提高中央参与分配矿业权出让收益、矿业权占用费、海域使用金等收益的比例。对国家战略性自然资源以及土地出让金收入等区域利益依附程度较高的自然资源收益、地方自然资源开发利用过程中的生态价值、社会价值等区域影响面广、社会生态效应显著、区域外溢性较强的服务价值收益，确定中央统筹服务价值收益的制度基本盘，以此提升国家统筹自然资源资产收益、宏观调控和促进区域间衡平配置自然资源资产收益、平衡区域自然资源开发利用代际成本的体系能力。

3. 3 完善基于事权划分的央地收益弹性管理机制

除了中央统筹自然资源资产收益以外，自然资源资产收益央地分配机制改革还应当明确地方参与收益分配的制度设计。其中，基于事权比重来精准核算地方参与自然资源收益分配的权益比例、推进制度化建设至关重要。概言之，就是以央地事权划分为依据，精准核算央地履行自然资源资产管护职责所必需的财权和财力，确立基于事权划分的自然资源资产收益央地分配的制度基础，在中央统筹自然资源资产收益的基础上，建立中央向地方转移自然资源资产收益的制度体系。

第一，确立收益地方留存的弹性化机制。具体来说就是结合全民所有自然资源委托代理事项和地方承担的自然资源资产管理职责，确立自然资源资产收益地方留存的弹性化机制。一方面，应落实地方自然资源资产收益上缴和财政支出的“收支两条线”，着手推进事权划分和自然资源资产收益地方留存比例相挂钩制度的法定化。因地制宜地制定地方代理行使自然资源所有者职责的自然资源清单和委托代理权责清单，依据清单逐项梳理与地方行权履职需求相适应的财政支出责任，并通过资源收益的倾斜分配，保障地方享有适当的财权财力用于履行其自然资源资产管护责任，确保行权过程和治理秩序的顺畅化。另一方面，则应规制自然资源资产收益“统收统支”的普遍现象，增加资源消耗地、资源享益地等自然资源管理秩序相对融洽、自然资源环境管护态势良好、资源环境治理矛盾不突出地方的自然资源资产收益上缴中央国库的比例。对于资源开采地、流出地以及生态修复压力大、自然资源事权繁重和环境利益矛盾突出的地区，相应地提升其自然资源收益留存比例，建立中央统筹自然资源资产收益对地方行权的保障机制，增加中央财政支出责任的承担比重。以此建立央地自然资源资产收益分配的弹性机制，规避体制机制“一刀切”和防止自然资源资产收益地方留存的思维固化、制度僵化。

第二，建立收益的央地横纵向流动机制。即在中央统一调配的基调之上，推进实施自然资源资产收益在央地主体间的纵向、横向流动机制，用于弥合地方自然资源资产管理事权和财权不匹配的制度漏洞。在分配正义理论下，资源利益的分配程序和标准应当具有合理化建构的方案，其中就包括在中央和地方、资源开发不同地方之间存在巨大收益差异的现实背景下，通过向资源开发最少受惠者倾斜分配利益，以此来实现自然资源资产管理格局的融洽和谐。为此，一方面，需要建立中央向地方，尤其是向资源型产业密集地方的财政转移支付制度。对于地方单独承担事权的自然资源资产管理事项，由地方定期对其事权范围和财政支出责任进行核算评估。依据核算评估结果，在收益上缴中央前，确立动态调整自然资源资产央地收益分配结构的制度机制；在收益上缴中央后，则通过中央转移支付支持地方事权行使。另一方面，在国家宏观调控的基础上，完善地方政府之间，尤其是资源开采地和资源使用地间的资源价格形成机制。如上文所述，资源使用地因转嫁了自然资源开采的稀缺成本和环境损害治理成本等而获得超过资源开采地的收益水平。在方法论上，则不能仅依据资源的直接经济价值来核算自然资源资产，而应当根据自然资源的不同特点确定有区别的自然资源价格形成机制［23］。具体来说，对于矿产、土地、水資源等在开发过程中的区域环境影响风险非常突出且资源空心化程度强的资源类型，理应着重核算其因开发利用、损耗生态环境而产生的开采成本、环境治理成本；对于水资源、海洋资源等独占性较弱的资源类型，则应当着重明确运输成本、区域间环境协商治理成本、综合行政监管成本、代际成本等，并将相关成本纳入自然资源价格体系之内，以此在跨区域自然资源开发利用场域中弥合资源开采地收益内容不完善的问题。由此，可充实资源开采地等自然资源利益矛盾复杂地区用于生态系统修复和事权行使的资金池，落实资源开采地损失补偿，调节资源使用地收益所得［24］，最终减轻中央转移支付压力，确保自然资源国家所有权收益稳增不降。

第三，完善地方留存收益的预算化管理机制。应当加强自然资源资产收益的预算化管理，避免地方自然资源资产收益“坐收坐支”，减少自然资源资产收益的预算外管理和部门内消耗。地方留存的自然资源资产收益往往游离于政府一般公共预算以外，在收益管理上碎片化、重复化和不透明化矛盾突出，一定程度上阻碍了自然资源资产收益的“一张图”管理，具有收益流失的现实风险。同时，自然资源资产收益用于资源环境治理的“专款专用”事项过多，制约了通过自然资源资产收益保障地方事权行使、促进地方公共设施改善和优化公共服务供给的水平和能力。为此，未来应逐步确立自然资源资产收益预算的法制架构，强化自然资源资产收益的预算法制约束，探索制定《自然资源资产收益预算管理办法》等规范性文件，建立自然资源资产收益的预算管理制度。具体来说，第一，通过统一的预算化管理，可有效、精准掌握地方自然资源资产收益收入的规模水平，形成自然资源资产收益的“收支账本”，进一步可明晰地方自然资源委托代理权责和地方自然资源资产收益水平的契合度，促进地方事权的适应性调整，并依此动态调整央地自然资源资产收益分配比例。第二，通过预算化管理，改变自然资源资产收益“部门财政”和“专款专用”的制度现状，逐步扩大政府性基金预算管理、预算外管理和“专款专用”管理等自然资源资产收益调入一般性公共预算的种类、比例和幅度，并相应明确相关部门在一般公共预算框架内使用自然资源资产收益的权利义务、法定程序和限度，确保在一般公共预算框架内自然资源资产收益“三个用途”的法定化，即用于事权运作支出、用于公共服务支出、用于全民共享支出的法定化。

4 结论

自然资源资产收益央地分配的体系革新是推进我国自然资源资产管理体制改革的应有之义，也是建立公共资源出让收益合理共享机制、调节收入分配机制，进而实现党的二十大报告指出的“规范收入分配秩序，规范财富积累机制”的重要路径。本文立足于中央和省级地方政府自然资源管理事权和财权划分的视角，梳理了自然资源资产收益央地分配的规范现状，探讨了自然资源资产收益央地分配的理论逻辑、内在困境。就现行制度而言，地方收益为主的央地分配结构，存在制约自然资源资产收益的国家宏观调控能力、导致自然资源国家所有权收益流失、促使地方“资源诅咒”经济增长等重大风险。进而，基于央地事权财权关系有效调整央地自然资源资产收益分配关系和确立央地间收益留存的弹性管理方案则是自然资源资产收益央地分配机制的改革进路。在本文研究的基础上，后续研究还可在委托代理机制试点的基础上进一步开拓中央和省以下地方政府、省和市县政府等主体视角的自然资源资产收益分配的相关研究。

（责任编辑：刘照胜）