乡村振兴战略背景下农民工返乡创业的困境与解决方案

罗洪东

摘要：农民工是实现乡村振兴战略的关键人才，农民工返乡创业对贵州省Z市统筹城乡协调发展具有重要的意义和价值。目前，Z市农民工返乡创业已取得一定的成效，但仍存在乡村公共服务体系不完善、返乡农民工创业能力差距大、返乡农民工创业信息不对称、返乡农民工缺乏创业资金等问题。通过调研，笔者提出强化基础设施建设；多渠道扩充农民工返乡创业资金扶持；加强信息化平台建设；强化创业培训等对策建议。

关键词：农民工；返乡创业；乡村振兴战略

2017年，习近平总书记首次提出乡村振兴战略，并强调人才振兴在该战略中的重要作用。2018年，党中央发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，明确要把人才培养放在首要地位，吸引更多人才返乡推动家乡发展。2022年，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“要引进一批人才，有序引导大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡，创造机会、畅通渠道、营造环境，帮助解决职业发展、社会保障等后顾之忧，让其留得下、能创业”。

“三农”问题的核心是解决农民问题，农村地区经济、文化、社会等方面建设相对落后，高质量劳动人口较少，需要通过引导、引进、引流的方式来满足人才缺口[1]。农民工在城市地区的务工经历使得他们掌握了先进的生产技术和丰富的工作经验，能够为农村地区带来更多的创新因素。因此，推动引导农民工返乡就业创业是人才振兴的一项重要措施。

1 Z市政府决策与政策支持

Z市作为国务院出台农民工返乡创业相关政策的缘起地，催生了国家层面的第一个农民工返乡创业政策性文件。2008年，Z市率先出台《关于促进农民工返乡创业的意见》，意见提出拓宽准入领域、统筹安排创业用地、金融扶持政策、政府服务、加强创业培训等政策举措，意在积极鼓励、扶持农民工返乡创业，加快农民工返乡创业步伐。2013年，《Z市人民政府关于进一步推动创业扩大就业工作的意见》出台，意见从规范行政管理、放宽市场准入条件、完善金融服务、建立返乡创业基地、开展返乡人员培训项目等多个层面鼓励农民工返乡创业、返乡就业，带动家乡经济发展。意见要求落实微型企业“3个20万元”扶持政策，落实小额担保贷款政策。此外，在人才培训方面，Z市提倡将返乡人员纳入职业培训计划、“阳光工程”“雨露计划”“青年培训计划”等培训项目，提高返乡创业人员的技术能力和知识素养。2016年，Z市印发《关于进一步促进农民工返乡创业就业的意见》，意见中明确拓宽创业就业空间，即依托产业发展、互联网行业和旅游业带动创业发展。实施返乡农民工创业就业示范县行动，建立健全创业服务体系，加强平台建设、创业孵化基地建设、建立专家指导服务队伍，对返乡创业农民工实施专项培训计划，加强职业教育。同年，《Z市全民创业行动计划》中进一步强调整合创业资源，强化公共创业就业服务，加快建立多層次多样化的返乡创业就业格局，激发农民工返乡创业就业热情，促进农民工增收致富。2019年，《市人民政府关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的通知》对首次创办小微企业或从事个体经营，且所创办企业或个体工商户自工商登记注册之日起正常运营1年以上，并带动就业的离校2年内高校毕业生、就业困难人员、农民工、复员退伍军人，按规定给予5 000元一次性创业补贴。此外，农民工返乡创业的“雁归圆梦”计划对按规定认定为市级创业孵化基地、市级农民工创业示范点、市级创业服务示范窗口的企业，给予5万～20万元不等的一次性补助，为农民工返乡创业提供经济支持。

2 Z市农民工返乡创业基本情况

Z市人口800余万人，其中，乡村户籍人口为

455.60万人，截至2022年底，农村劳动力累计在外务工人员167.66万人。为鼓励农民工返乡创业，Z市积极开展创业培训。2022年，累计开展各类农民工技能培训11.68万人（次），在Z市建筑施工企业使用本地农村劳动力新增6 600余人，全市298个就业帮扶车间（基地）共吸纳就地就近就业7.48万人。

截至2022年末，Z市共有各类市场主体750 251户，

注册资本达13 947.01亿元，企业161 452户，注册资本达13 316.51亿元，个体工商户581 370户，注册资本485.16亿元，农民专业合作社7 429户，注册资本

145.34亿元。

在农民工返乡创业园区、创业专家团队等扶持措施方面。截至2021年5月，Z市成立了1个市级劳务公司、15个县级劳务公司、244个乡镇级劳务分公司（合作社）、1 953个村级劳务合作社。截至2020年，全市返乡创业农民工达14万人。落实农民工各项创业补贴3 554万余元、惠及10 790人，开展农民综合素质培训115.4万人次，开展职业技能提升培训6.2万人次，已建成创业孵化基地15个，农民工返乡创业园（点）

16个，其中，国家级创业孵化基地2个，省级创业孵化基地8个，省级农民工创业示范园8个，省级农民工创业示范点3个。2020年8月到2022年3月，Z市创业担保贷款服务平台线上申请贷款4 775笔，已审核通过2 727笔，

发放金额4.6亿元，带动就业10 472人。2022年，Z市共有1所农民工创业就业园入选省级农民工创业示范园，3家公司入选省级农民工创业示范点。

3 Z市农民工返乡创业现实困境

3.1 乡村公共服务体系亟待完善

Z市良好生态环境和返乡政策吸引着农民工返乡创业，但返乡农民工创业大多是舍弃了原本工作的城市的良好公共服务体系和基础设施，选择自主创业，如果乡村地区公共服务设施水平存在欠缺，不利于农民工返乡创业。

结合返乡创业主体返乡动因来看，子女教育、老人医疗、照料家庭等因素是大部分农民工返乡创业的动机所在，让广大乡村创新创业主体扎根于乡村，乡村基本公共服务也是关键一环。Z市农村尤其是民族地区公共卫生服务体系亟须完善，主要表现为医疗设施不完善，乡村教育资源不均衡，网络通信设施建设相对落后。部分农村地区缺乏医疗设施等高水平的医院和医疗机构，同时，供水、供电、网络设施等村庄基础“硬件”服务需要提档升级[2]。

3.2 返乡农民工创业能力差距大

首先，农民工在返乡创业方面存在着畏难心理，主要表现为缺乏创业欲望和创业勇气，在创业方面传统观念根深蒂固，其中以害怕、顾虑和保守的心态最具代表性。其次，由于综合素质不高，农民工创业能力存在明显不足，尽管部分返乡农民工在外出务工时掌握了一定的技能与经验，积累了一定的资金，形成了一定的创业意识和思维，但受教育程度和知识的限制，思维方式比较传统，缺乏工商、税务、金融、管理、劳动等相关专业知识，市场营销、经营管理的能力也不强，缺乏创业规划，无法形成正确有效的创业判断。最后，农民工创业以注册餐馆、杂货店、材料加工店的生存推动型创业，种植、养殖业、农产品初级加工等劳动密集型项目和创办工厂，承接沿海或发达地区的加工订单三种创业类型为主。这种创业类型的局限性很大程度源于农民工自身的知识素养、工作经历的限制，因此，加强农民工专业素养和技术素养的培训成为促进Z市农民工返乡创业的当务之急。

3.3 返乡农民工创业信息不对称

一方面，返乡农民工在创业项目选择上普遍存在选择难的问题，存在盲目性和跟风的现象，对市场定位不准确，对产品销售缺乏充分的市场调研和分析报告，经营管理观念欠缺，没有完整的产业链，利润薄生存发展空间受限。截至目前H区新增创业实体5 929户，

其中从事食品、百货、农业等小型实体4 088户，占创业总量的68.9%；具有一定技术含量、资金规模的有限公司仅有1 534户，占创业总量的25.9%。Y镇的杨义华种植食用菌，由于没有对口销售渠道，多以零售为主，难以形成规模。造成这一问题的主要原因是缺乏信息资源，返乡农民工既不知道选择项目的渠道，又对项目的可行性、市场前景、投资额、工程建设费用缺乏科学论证，大多凭着经验和简单的信息经营项目，进而导致创业的失利。另一方面，返乡农民工在创业培训上缺乏主动性和针对性。一些年轻返乡创业者由于缺乏操作技能和实践经验，又未经过创业技能的培训，在创业中遭遇坎坷和失败，引发创业难与难创业的心理障碍。另一些年纪较大、文化素质较低的农民工，缺乏就业培训意愿，导致培训工作参与者少，落实存在困难。

3.4 返乡农民工缺乏创业资金

融资渠道窄与资金运转难成为返乡创业最大瓶颈。在调研过程中，Z市所有县（区、市）、部门和返乡创业者都反映存在资金周转困难的问题。贷款难和难贷款并存。农民工返乡创业的主体仍然是小微创业者，仅靠自有资金启动创业，后期发展运转难以为继。例如，H区杨老大公司创业者表示：目前，公司新生产线投产流动资金缺口达400万元，配送车辆、包装机械、销售费用等资金缺口达100万元左右，总流动资金缺口500万元左右。受金融体制、企业规模、信用条件等因素制约，返乡创业企业获得银行贷款存在较大难度。尽管近年来各级政府通过发放小额贴息担保贷款和创业扶持引导资金，对农民工返乡创业给予了一定的资金扶持，但受贴息资金以及贷款条件的限制，部分返乡人员难以享受政府的资金扶持[3]。主要原因在于多数返乡创业人员缺乏担保人和有效抵押物，信誉度不高，无形中提高了贷款门槛，加之贷款手续繁琐、贷款额度低、期限短，信贷渠道不够畅通，返乡创业农民工和小微创业企业无法真正享受到政

策优惠。

3.5 返乡农民工创业扶持政策不完善

目前，Z市各级政府出台的返乡农民工创业政策，多分散于促进就业、推动“大众创业、万众创新”和“三农”工作以及支持小微企业发展的政策中，缺乏独立系统的扶持政策且扶持措施多变现为资金支持。而农民工返乡创业，除了资金扶持外，还需要土地、人才、技术、住房、子女教育、社会保险、税费减免等一系列配套政策的扶持，现有的政策体系有待进一步整合完善。此外，针对科技、工会、妇联、残联等部门发布的创业扶持政策，农民工创业者知

晓率低。

此外，各地政府推进返乡农民工创业合力不足，各地政府基本采取组建“农民工就业工作领导小组”的方式开展工作。由于领导小组成员来自不同职能部门，各个职能部门管理与服务方式存在差异，导致推进农民工返乡创业的工作合力不够，创业平台服务功能发挥还不够到位，还不能为农民工返乡创业提供一站式的政务服务和有效的信息服务。

4 对策建议

4.1 依托存量资源强化基础设施建设

在美丽乡村建设的背景下，加强农村地区基础设施建设有利于提升农村居民生活质量与水平，也是推动农民工返乡创业的重中之重。在生活生产方面，要加强农村用水用电、网络通信、交通道路等设施的建设，提供发展创业与平常生活的必要条件，满足返乡农民工创业的基本需求。在医疗教育方面，加大资金投入力度，更新农村地区医疗设备，增添必备药品种类，完善农村地区医疗保障体系，降低农村地区医疗风险。

在返乡创业方面，Z市加强建立创业孵化基地建设，让初始创业的返乡农民工进入孵化基地帮助创业。探索建设小微企业创业创新基地、飞地园区，形成线上与线下、孵化与投资相结合的开放式综合服务载体。同时依托现有各类开发园区、农业产业园，盘活闲置厂房等存量资源，支持和引导地方整合发展一批重点面向初创期“种子培育”的返鄉创业孵化基地、引导早中期创业企业集群发展的返乡创业园区。

4.2 强化创业培训，建立导师指导制度

结合Z市返乡农民工文化水平、年龄、创业就业需求和地域经济特色，编制实施专项培训计划，例如，针对返乡农民工文化水平层次较低、观念相对落后的现状，通过开办新型农民夜校、职业技能培训等方式，提高返乡农民工的素质；对有创业意愿且文化素养相对较高的农民工，开展休闲农业、乡村旅游、电商等新业态和新模式培训；对年龄偏大、返乡滞留的农民工，开展绿色农产品加工、畜禽和水产养殖等农业实用技术培训；对农村劳动力，开展维修电工、挖车驾驶员等培训。

建立健全创业辅导制度，加强创业导师队伍建设，从有经验和行业资源的成功企业家、职业经理人、电商辅导员中选拔创业导师或职业经理人，为返乡创业农民工提供创业辅导和创业见习、实习、实训服务[4]。针对返乡创业建立公司的农民工群体展开定期培训和辅导，针对初创公司可安排指导人员参与1～2个月的企业运营活动，传授农民工创业者法律、管理、市场营销等知识培训，熟悉企业运营和项目发展流程，帮助创业企业获得盈利。

4.3 加强返乡农民工创业信息宣传

加强信息化平台建设，开设关于返乡农民工就业创业的微信公众平台，进行就业信息、创业项目发布、政策咨询、问题解答等，公布行政审批、核准、备案事项和办事指南，及时提供法律法规、政策和各类市场信息服务，不断拓宽就业渠道，助推返乡农民工更好地就业创业。除此以外，政府还可以在农村地区的公共场所设立宣传点，安排线下工作人员为农民工讲解返乡创业政策，在节假日农民工返乡高峰时期开展集中宣传活动等，也可以适当 以设立奖品的方式来吸引返乡农民工学习相关知识。

除了发挥政府的主體作用外，Z市可以引导社会工作者创建创业者线上交流平台，通过微信群、QQ群等线上社交平台和渠道，把各行各业的返乡农民工创业者聚集起来。通过该平台，创业者们可以分享创业经验，分享政府创业信息和政策信息，共享创业资源，相互借鉴，优势互补，成为彼此创业路上的同行者。

4.4 多渠道扩充农民工返乡创业资金扶持

扩充农民工返乡创业资金扶持可以从4个层面展开，分别为政府、市场监管、金融机构和社会层面。政府层面可以通过发放“电子创业券”据实补贴、将创业扶持资金纳入财政的年度预算，扩大返乡农民工创业贷款贴息范围和金额，对返乡农民工从事的农业适度规模经营或者农业产业化活动，适当降低贴息审批条件优先给予贴息。市场监管层面出台实行“零成本”注册，放宽名称登记条件，放宽产业限制等系列优惠政策。金融机构层面积极鼓励金融机构创新，降低贷款门槛，为借款人提供更多担保方式和手段，对信用较高的返乡农民工发放免担保、免抵押创业贷款。提高贷款限额，简化审批流程，缩短贷款审批及发放时间，解决返乡人员创业贷款难、担保难问题[5]。社会层面通过推动民间资本合法运作，科学引导民间信贷的合法、规范经营，为农民工返乡创业提供多渠道资金扶持。

4.5 完善政策体系，加大政策整合力度

细化和完善扶持政策，突出用地支持、住房保障、社会保险、税费、租金减免和资金补贴等扶持政策，放宽用电用水标准，以吸引、鼓励更多农民工创业。同时优化营商环境，营造浓厚的农民工返乡创业氛围和环境，各级政府部门要形成合力，明确职责，分工协调。人力资源和社会保障部门负责统筹规划返乡创业农民工的相关创业实施工作，畅通农民工利益诉求表达渠道。金融部门对返乡农民工实施政策倾斜，对返乡农民工创办、运行、扶持小微企业及民营企业等给予政策扶持和倾斜。教育部门开展创业农民工相关培训，鼓励社会培训机构等完善培训方式。公安机关及司法部门也应依法采取措施，保护创业者合法权益。

加强创业示范点建设，在市区和社区建设创业园、创业街等，为返乡农民工免费或低价提供创业场地及相应的配套设施和服务，形成开放式综合服务载体，为返乡农民工开办的小微企业创业兴业提供低成本、便利化、全要素服务。

参考文献

[1] 肖翔尹，郭星华.意识的冲突：返乡农民工创业困境研究[J].中州学刊，2022（8）：79-85.

[2] 欧阳忠明.新型职业农民职业化学习研究[M].北京：人民出版社，2019．

[3] 贺雪峰.农民工返乡创业的逻辑与风险[J].求索，2020（2）：4-10.

[4] 胡雯.农民工返乡创业的现实困境及政策取向——基于制度变迁与博弈视角 [J].内蒙古社会科学（汉文版），2014，35（2）：102-106.

[5] 张帆.乡村振兴背景下河南省农民工返乡创业路径研究[J].农业经济，2021（8）：80-81.