无船承运人保证金：政策视角与贸易商影响

王奕宁 王学峰

摘 要： 文章旨在从政策网络的角度探讨无船承运人保证金制度的存废问题，分析其对市场和贸易商的影响。在全球化背景下，通过分析政策网络，揭示该制度在维护航运市场稳定性、公平性和透明性方面的基础作用。贸易商作为市场关键参与者，其业务活动和风险承担也受到该制度的直接影响。研究结果强调了完善该制度的重要性，以及该制度确保航运行业持续繁荣和贸易商利益最大化的意义。

关键词： 无船承运人保证金； 航运业； 政策网络； 贸易

中图分类号： F550.61 文献标志码： A 文章编号： 1003-5559- （2024） 04-0078-06

一、引言

随着20世纪全球化的推进，航运业的发展不断加速。在这样的背景下，无船承运人逐渐崭露头角，为了确保航运业各方的权益，无船承运人保证金制度在多个国家逐渐形成并得到实施[1]。贸易商作为航运业的核心参与者，为无船承运人提供稳定和高效的航运服务。因此 ，一个健全的保证金制度不仅代表了一种金融保障，更是整个航运行业，尤其是对贸易商的信任和公信力的体现。

美国作为全球最大的经济体，其对无船承运人的保证金制度执行严格，旨在维护航运市场的稳定和健康。与美国不同，中国的发展相对较晚，但受益于经济的快速发展和外贸的不断增长，无船承运人在市场中的地位迅速上升。尤其是近年来，随着 “一带一路” 倡议的提出，无船承运人得到了前所未有的发展机会。欧洲的无船承运人被视为货运代理的一部分，没有独立的法律地位。他们在货运代理责任险下获得保障，而非单独的责任保险[2]。

鉴于无船承运人保证金制度在全球范围内的重要性和其在不同国家的实施差异，本文旨在深入探讨该制度在中国航运行业中的应用及其潜在影响。本研究的核心内容是通过政策网络视角对中国无船承运人保证金制度实施现状进行分析，并探究其对市场稳定性、公平性和透明性的潜在贡献。通过对比分析美国的实践，我们希望为中国的政策制定者提供有关如何更好地恢复和完善该制度的建议，以确保航运市场的长期健康发展。

二、无船承运人保证金制度： 中国的废除与美国的实施

（一） 无船承运人的起源与发展

无船承运人（non- vessel operating commonCarrier，NVOCC），一种特殊的航运服务提供者，起源可以追溯到20世纪中期。他们虽然不拥有或操作任何船舶，但作为承运人，为货主提供全面的运输服务。这通常涉及与实际拥有船舶的船东签订多种形式的合同，以满足货主的运输需求。他们的核心业务是将来自中小托运人的零散货物拼装成整箱货，并与远洋运输承运人洽谈合同运价，从而使中小托运人能够享受到较为优惠的运费。此外，NVOCC还提供 “门到门” 的多式联运服务，为货主实现更高效、低成本的货物流通。

美国通过 《1984年航运法》 为无船承运人模式提供了法律保障，旨在提高航运效率和竞争力。但到1998年，随着 《航业修正法》 的出台，该模式受到了一定的限制，尽管如此，无船承运人在美国仍有着不可替代的地位。

我国自2002年1月1日实施的 《中华人民共和国国际海运条例》，是继美国后明确无船承运概念的第二个国家。《条例》 中规定，无船承运业务需向国务院交通主管部门办理提单登记并交纳保证金，从而在规范海运市场秩序、预防海事欺诈等方面起到了积极作用，并保护了各方当事人利益，推动市场公平竞争。此后我国无船承运人模式迅猛发展，特别是在 “一带一路” 倡议的推动下，国际影响力不断扩大[3]。

在国际航运中，无船承运人、货代和船代是三个主要的关键参与者。无船承运人，主要为小规模客户提供拼箱服务，签发自己的运输单证并与船东合作。货代则充当货方与船东之间的桥梁，确保满足货方的特定运输需求，有时会代表船东签发运输单证。船代为船东或船方提供各种港口服务，如船舶的进出港手续和与当地部门的沟通。《鹿特丹规则》 强化了无船承运人的法律地位，明确他们的角色和责任。这三个参与者通过单证密切合作，确保整个航运业务的流畅进行。

（二） 无船承运人保证金制度提出和废除

在 《国际海运条例》 中，受美国联邦海事委员会制度的启示，中国明确规定了无船承运业务的准入标准和操作流程。条例的第七条要求无船承运人在经营前需向国务院交通主管部门办理提单登记并缴纳规定的保证金。而条例中第八条详细阐述了保证金的具体金额，即80万元人民币为基准，每增设一个分支机构则增加20万元。因此，企业如果需要获取无船承运业务资质，则需向交通运输部缴纳80万元的保证金。然而，随着行业的发展和政策的调整自2010年11月1日起，无船承运人可通过投保无船承运保证金责任保险以取得无船承运业务经营者资格。为了更进一步优化管理和缓解企业的资金压力，自2013年10月1日，交通运输部开始试行无船承运业务经营者保证金保函制度，为无船承运人提供了更为灵活的选择。但在2019年3月，这种方式被正式废止，转变为无船承运人的备案制度，这一变化旨在进一步规范市场、减轻企业负担并提高行业监管效率。

根据1998年的海运改革法，美国规定了所有从事美国海运中间人，即Ocean Transportation In-termediaries （OTI） 的服务实体，必须持有由美国联邦海事委员会 （FMC） 签发的OTI执照。其法律明确指出，无船承运人 （OTI-NVOCC） 为不运营海运服务的实体，与海运公共承运人 （船公司） 相对立，定义为发货的个人、公司、合伙企业或团体。没有合法OTI-NVOCC执照的实体是不允许开展OTI-NVOCC业务的。此外，还规定了国际货运代理人 （Freight Forwarder） 和无船承运人（NVOCC） 均需向美国联邦海事委员会 （FMC） 申请取得经营许可证，并缴纳保证金。保证金的数额为： 国际货代，50000 美元； 无船承运人 （法人），75000美元； 非法人分支机构，10000美元；外国无船承运人，150000美元，无船承运人的行为受到联邦海事委员会 （FMC） 的嚴格监督。若有投诉，FMC 有权对其作出罚款或赔偿的裁决。如无船承运人不支付或无法承担这些费用，FMC会直接从其预先缴纳的保证金中划拨相应的金额[4]。

三、两国无船承运人保证金制度的对比分析——基于政策网络视角

（一） 政策网络理论框架

政策网络理论源于20世纪50年代美国，由学者利珀·弗里曼 （J.L.Freeman） 首先提出 “次级系统” 概念。随后，西奥多·洛维 （TheodireJ.Lowi）、道格拉斯·卡特 （DouglassCater） 等人进一步发展，引入了 “三角关系”“私人政府” 和 “次政府” 等关键概念。1977年，彼得·卡赞斯坦 （P.Katzenstenstein） 的著作 《权力与财富之间》 为该理论提供了深入的阐述。[5]该理论遵循库恩的 “科学共同体” 范式，主张公共政策是在众多相互依赖的主体形成的网络中产生，如政府、社会团体、私有部门等[6]。一些行动者因资源依赖而形成紧密的组织群体，导致政策制定和执行中的复杂博弈互动[7]。在政策网络理论的演进中，学者们对其进行了多角度的定义和分类。其中罗茨和马什构建的模型中，基于成员资格、相互依赖、资源分配等因素，将政策网络细分为五个层级，分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络五种类型[8]，具体网络特征和职能详见表１。

（二） 美国与中国的无船承运人保证金政策网络概述

如图1所示在美国，无船承运人保证金的政策网络涉及多个部门和机构。

政策社群由联邦海事委员会 （FMC）、美国海关和边境保护局 （CBP） 以及交通部组成。专业网络主要包括学术研究机构，如麻省理工学院海事研究中心，以及法律顾问和专业咨询公司，例如美国航运律师协会。府际网络则由各州政府和环境保护署 （EPA） 构成。生产者网络涵盖了船东，如马士基和地中海航运公司，港口运营商，如洛杉矶港和纽约港，以及在进出口业务中起到关键作用的进出口商。议题网络中，包含环保组织如美国环保协会，以及消费者组织如美国消费者联盟。此外，非政府组织，例如美国航运协会 （ASA） 和国际货运代理协会 （TI-ACA），也在无船承运人政策的形成和执行中起到了关键作用。

而在中国，无船承运人保证金的政策网络也涉及多个部门和机构，具体模型如图 2 所示。政策社群是由交通运输部、中国海事局和国家发展和改革委员会 （NDRC） 组成的。专业网络包括学术研究机构，如上海海事大学和大连海事大学，以及法律顾问和专业咨询公司。府际网络则由海关总署、商务部、地方交通部门、公安部和生态环境部等部门构成。生产者网络涵盖了船东，例如中国远洋海运集团有限公司，以及港口运营商，如上海国际港务集团和宁波港集团，以及在航运业务中起到桥梁作用的贸易商。议题网络中有组织如中国绿化基金会和中国消费者协会。此外，媒体、行业协会以及其他非政府组织也在无船承运人保证金政策的形成和执行中起到了关键作用。

（三） 中美制度废除与持续实施的利弊分析

1.无船承运人保证金制度在美国航运行业中的利与弊

在美国的航运行业中，无船承运人保证金制度为各个相关部门和机构带来了明确的利益和好处。首先，政策社群中的FMC作为无船承运人的主要监管机构，通过这一制度得到了有效的监管工具。这不仅确保了无船承运人在违规时有足够的资金来支付罚款或赔偿，而且确保他们更加严格地遵守规定。无船承运人的保证金制度的存在使得 FMC 在监管中拥有了更强的话语权和执行力，同时CBP也更有效地监管和管理无船承运人的进出口活动。这不仅确保了国家的税收和安全，还减少了税收逃漏和非法货物进出口的风险，为国家带来了更加稳定的税收来源。其次，无船承运人保证金制度的实施为专业网络中的学者和学术研究机构提供了丰富的研究材料和数据来源，通过对保证金制度的深入研究，为政府和企业提供有价值的决策参考，从而推动行业的技术创新和政策完善。此外，法律顾问和专业咨询公司也因为这一制度获得了更多的业务机会。相关的法律和业务咨询为这些公司带来了更大的市场需求。最后，生产者网络中的船东和港口运营商也受益于无船承运人保证金制度。船东通过保证金制度确保无船承运人履行其合同义务，减少了他们与无船承运人之间的交易风险，使得双方的合作更加稳定和长久。在制度的实施下，港口运营商如洛杉矶港、纽约港等在与无船承运人的合作中，有了更大的议价空间和更强的合作基础，从而为他们带来了较大的经济利益和市场份额。同样美国的进口商和出口商的业务决策与无船承运人保证金制度密切相关。此制度为进出口商提供了一个稳固的框架，确保与无船承运人之间的合作更为稳健，并且该制度意味着无船承运人具备了足够的财务担保，这大大降低了进出口商在航运合同中的违约风险； 为他们提供了更大的合同谈判力，能够在价格、交货时间和其他关键条款上获得更有利的条件。

然而，府际网络中的各州政府在制度执行下可能会面临困难，难以制定出适合当地的具体和实际的地方政策，这可能会对当地的无船承运人和其他相关企业造成困扰。而EPA在船舶的环境排放问题上可能会遇到监管难题。这一制度可能导致无船承运人为了更大利益忽视环境保护的规定，从而使船舶的环境排放超出了国家的标准。这不仅对环境造成威胁，还可能降低整个行业的绿色和可持续发展水平。

2.无船承运人保证金制度在中国航运行业中的利与弊

对于 NVOCC，特别是那些小规模的企业，废除无船承运人保证金制度这一变革有望大大减轻其财务负担。当不再需要缴纳大额的保证金时，这些企业可以将更多的资金用于其他关键领域，如业务扩展、技术升级和其他投资。此外，取消这一制度可能会吸引更多的NVOCC进入市场，从而促进市场的多样性。这不仅可以为客户提供更多的选择，还可以创造一个更加竞争和创新的市场环境。最重要的是，没有了保证金的限制，NVOCC在与客户签订合同和制定价格时将享有更大的灵活性。这意味着他们可以更加灵活地满足不同客户的需求，为他們提供更加个性化的服务。

但是在中国航运行业中，我们需要考虑废除NVOCC的保证金制度可能会带来的一系列不良的影响。从政策社群的角度看，废除这一制度可能会给监管机构带来更大的挑战，因为他 们 将 失 去 一 个 重 要 的 法 律 工 具 来 确 保NVOCC的合规性。此外，这一制度原本旨在为货主和船东提供保障，确保NVOCC履行其合同义务。没有这一制度，可能会增加交易中的不确定性和风险，使得风险管理变得更为困难。对于生产者网络，特别是货主和船东，他们的权益可能会受到损害。原本，保证金制度有助于将一部分风险从他们转移到NVOCC，但废除后他们可能需要承担更多的风险和责任。在专业网络中，废除保证金制度可能会导致更多的合同纠纷和法律争议。没有保证金这一经济约束，可能会使交易双方在合同履行中出现更多的分歧和争端。这不仅会增加法律纠纷的风险，还可能导致行业内的不稳定。府际网络中，特别是海关总署，可能会面临更大的监管难题。没有保证金这一经济手段，NVOCC的进出口活动可能变得更难以控制，这不仅会增加海关的工作难度，还可能导致税收逃漏和非法货物进出口的风险增加。最后，从议题网络的角度看，这种制度的变动可能会影响到中国在国际航运市场中的地位和竞争力。NVOCC保证金制度原本有助于建立市场的信誉，但其废除可能会导致市场信誉受损，从而影响整个行业的声誉和国际地位。

在没有这一经济担保的背景下，因为无船承运人的合同履行风险增加，贸易商可能面临更高的供应链不确定性。这种不确定性可能导致贸易商在供应链管理、库存控制和交货时效上遭受挑战。此外，贸易商可能需要重新评估与无船承运人的合作策略，考虑更多的风险管理措施，如采用多元化的供应策略或增加合同中的风险管理条款。

总的来说，虽然废除NVOCC的保证金制度可能会为某些企业带来短期利益，但从长远看，它可能会给中国的航运行业带来一系列的挑战和风险。

四、为中国恢复无船承运人保证金制度的建议

（一） 政策网络视角下无船承运人保证金制度的重建必要性探讨

基于政策网络分析，恢复无船承运人保证金制度的必要性显得尤为重要。政策网络，由各种利益相关者构成，为我们提供了一个宏观视角来审视政策制定和执行的复杂性。首先，核心政策社群，如交通运输部、中国海事局和国家发展和改革委员会，曾因多部门参与和信息不对称导致的政策不协调[9]。但现在，通过强化这些部门之间的沟通和协作，我们可以确保政策的连贯性和稳定性，从而避免之前取消保证金制度时出现的问题。专业网络，特别是学术研究机构，已经指出了无船承运人保证金制度的多重益处，如提高市场信任、保障货主利益和维护市场稳定[10]。生产者网络中的船东和港口运营商，面临的挑战是如何在新的政策环境下保持稳定和盈利。恢复保证金制度可以为他们提供一个清晰的业务框架，降低业务风险。此外，议题网络，如环保组织和消费者协会，强烈建议恢复该制度，以确保公众利益得到充分保障。媒体和行业协会也强调了恢复保证金制度的重要性，认为这将增强公众对航运行业的信心[11]。

（二） 潜在挑战以及制度的优化和调整

在深入研究无船承运人保证金制度的背景和现状后，我们发现为了确保其长期稳定和有效性，制度的优化和调整显得尤为关键。首先，制度的核心目的是保护货主的利益、维护市场稳定并促进行业的健康发展。但在实施过程中，可能会遭遇行业内部的阻力，尤其是那些担心新制度会增加其经营成本的企业。为此，政府和行业协会需加强宣传和教育，阐明制度调整的长远利益，并为企业提供过渡期和支持措施，如税收减免和培训。其次，跨部门协同工作的挑战也不容忽视。由于多个政府部门涉及此制度的管理，可能存在职责重叠或界定不清的问题，所以应设立跨部门协调机制，明确各部门职责，确保政策连贯性和执行效率。[12]此外，随着市场环境和行业需求变化，保证金标准应进行动态调整； 建议成立专家委员会，定期评估和调整标准，确保制度与时俱进。再者，完善相关法律法规，明确权利和义务，为市场参与者提供清晰指导。考虑到国际海运条例的取消，行业组织可以采纳多种策略来降低风险。这包括制定行业标准，建立风险共享机制，提供专业培训，创建信息共享平台，鼓励业内合作，并定期进行外部审计。最后，面对全球化背景，我国的制度需与国际标准接轨。建议政府与国际航运组织及其他国家加强合作和交流，学习借鉴先进经验。

五、结论

由此可见，恢复无船承运人保证金制度对我国确保市场稳定性和透明度至关重要。这一制度为各方包括贸易商，提供了明确的业务指导和风险管理工具，同时增强了公众对航运行业的信任。在制定和调整此制度时，政策网络的角色显得尤为关键。政策网络，包括各政府机构、行业组织、学术研究机构和贸易商和其他利益相关者，共同参与决策过程，确保制度的公正、高效和适用。简而言之，针对无船承运人保证金制度的恢复，需配合全面的市场和利益关系分析，以确保航运行业的持续繁荣。

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NVOCC Deposits： Policy Perspective and Trader Implications

WANG Yining ，WANG Xuefeng

（Shanghai Maritime University， Shanghai 200120， China）

Abstract： This article aims to discuss the issue of NVOCC deposit system from the perspective of policy networks，and analyze its impact on market and traders. In the context of globalization， NVOCC plays an important role inshipping industry. Through the analysis of the policy network， the key role of the system in maintaining the stabili-ty， fairness and transparency of the shipping market is revealed. At the same time， traders， as key participants in themarket， their business activities and risk assumption are also directly affected by the system. The findings highlightthe importance of restoring and improving the system to ensure the sustained prosperity of the shipping industryand maximize traders' interests.

Key words： NVOCC deposits; shipping industry; policy network; trade

（責任编辑： 周俊）