人民调解精细化的理论逻辑与发展限度

牛玉兵 许皓铭

摘 要：20世纪90年代以来，我国人民调解经历了从衰落到复兴的变化，尤其是在2002年之后，人民调解案件数量持续上升并在2010年之后稳定在高位状态。而与此相伴随的，则是同一时期人民调解组织和调解人员的持续减少以及调解员解纷比率的不断上升。这种现象的形成与近年来人民调解的“精细化”发展密切相关。人民调解的精细化主要表现在组织结构的精密化、纠纷处置的网格化、解纷技艺的专业化和调解过程的精致化等方面。矛盾纠纷复杂化与人民解纷需求转变、社会治理理论的发展以及网络信息技术的应用等是造成人民调解精细化发展的重要动因。人民调解的精细化发展顺应了治理重心下移的要求，促进了调解效能的提升，为人民调解的转型提供了可供选择的方向，而受到制度内在属性、调解活动的价值理性以及资源投入边际效应等的限制，人民调解的精细化也存在着值得注意的限度。

关键词：人民调解；精细化；社会治理；技术治理；重心下移

基金项目：司法部国家法治与法学理论研究项目（19SFB2005）

作者简介：牛玉兵，江苏大学法学院教授，法学博士，从事法学理论研究；许皓铭，成都市锦江区残疾人联合会三级主任科员，法律硕士，从事法学理论研究。

文章编号： 1671-6604（2024）03-0086-16

中图分类号： DF714

文献标识码： A

人民调解是一项具有中国特色的纠纷解决方式。经过长期发展，人民调解已经成为我国矛盾纠纷化解的“第一道防线”，发挥着维护社会稳定、促进社会和谐、服务经济社会发展等重要作用。党的十九大报告明确提出，要加强和创新社会治理，强化预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。党的二十大报告进一步提出，健全共建共治共享的社会治理制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善新形势下人民内部矛盾处理机制，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。这些都对人民调解在新时代的创新发展提出了新要求。在对人民调解相关数据分析的基础上，本文聚焦新世纪以来人民调解精细化发展的新现象，围绕人民调解精细化的表现、动因、限度等问题展开分析，以期深入解析人民调解的新变化，为推进人民调解制度与实践的转型发展、提升人民调解在社会治理中的效能等提供助益。

一、 问题的提出

20世纪90年代以来，我国人民调解案件数量经历了一个U形曲线变化，引发学界对人民调解复兴抑或转型的讨论。有研究指出，2002年是人民调解“由衰落走向复兴的拐点”【朱新林.人民调解：衰落与复兴——基于1986—2009年人民调解解纷数量的分析［J］.河南财经政法大学学报，2012（4）：174-184.】。对于这一“复兴”，学界大体是从案件数量和制度规范两方面来观察的。从案件数量上看，在2002到2016年间，全国人民调解案件纠纷处理数量快速增长，2010年人民调解案件数超过了全国法院一审受案数，2013年人民调解数量更是达到944万件的峰值【兰荣杰.人民调解：复兴还是转型？［J］.清华法学，2018（4）：111-127.】。以这一时间段的数据来看，人民调解的“复兴”态势已经非常明显。而从人民调解法律制度规范来看，2002年之后有关人民调解的制度规范不断出台，如2002年司法部《人民调解工作若干规定》、2010年的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）、2011年司法部《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》和最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》等。据统计，2000年之前全国各级机关关于人民调解的法律、法规和规章等大致为24件，2001年到2011年间为85件，其中仅2010年到2012年间关于人民调解的专门规定就达24件，超过了新中国成立后50年的总和【王禄生.审视与评析：人民调解的十年复兴——新制度主义视角［J］.时代法学，2012（1）：19-29.】。这些法律规范从制度层面拓展了乡镇（街道）人民调解委员会、行业性专业性人民调解委员会、人民调解小组等组织形式，确立了司法确认制度及程序等，对人民调解的经费来源、人员培训等给予了制度保障【張红侠.人民调解变迁研究——以权威类型转变为视角［M］.北京：中国社会科学出版社，2016：150-158.。人民调解相关制度规范一时也呈现出“繁荣”状态。

对于这种“复兴”现象，也有学者认为“人民调解的复兴半虚半实，定义为转型才更为准确”【同②.】。该学者同时认为，未来人民调解处理的纠纷数量还会持续增长，但陌生人之间的纠纷会超过熟人之间的纠纷；德高望重型的传统调解员也将式微，具备专业优势的知识权威型调解员将成为主流；自发式纯民间调解会减少，人民调解更多需要依赖官方平台的支持和激励；调解结果会更加贴近既有法律规定，相对更少关注法律外的人情世故；等等。此外，还有学者提出从基本功能、立法特征、调解模式、程序机制等方面引领人民调解转型的观点【张进德.论人民调解的复兴与转型［J］.中国海洋大学学报（社会科学版），2018（5）：103-109.】，或分析人民调解等半正式治理转型中蕴含的双向动员和社会机制重置的机理【吕德文，吴欢欢，徐裕如.半正式治理的现代转型——以宁海“老娘舅人民调解中心”为例［J］.杭州师范大学学报（社会科学版），2023（2）：108-117.。

上述分析为我们观察人民调解的发展变化提供了有益的启发，但人民调解究竟是复兴还是发生了转型？如果是转型，那么是什么样的转型？又面临什么样的制约条件？考虑到既有研究针对人民调解的考察主要集中于2016年之前的案件数量情况，引入更丰富的数据和更新的实践资料来观察人民调解的整体变化无疑更为必要。有鉴于此，借助国家统计局国家数据库，本研究对1991年到2021年之间人民调解案件数量的数据进行了重新整理，一方面将2016年到2021年之间的案件数据纳入观察范围，另一方面也将1991年到2021年人民调解委员会的数量、调解人员数以及人民法院一审民事案件数量等进行对比。同时，为了解近年来人民调解的实践情况，我们专赴四川、陕西等地进行了调查访谈，以期对人民调解的发展变迁进行更为深入的分析研究。

从人民调解案件数量来看，相应的数据确实在2002年后出现了较大幅度的增长，2002年成为人民调解案件数量变化的拐点。这与既有研究的描述是一致的。但值得注意的是，2010年也是人民調解案件数量发生变化的一个关键节点：在该年度，人民调解案件数量首次突破了800万件，较2009年的579.73万件有大幅度的提升；此后直至2021年，人民调解的年纠纷调解案件数一直未低于800万件；2010年到2014年，人民调解的受案数甚至一度超过了法院受案数（见图1）。如此来看，20世纪90年代以来，人民调解在案件数量上的变化可以分为三个阶段：一是20世纪90年代至2002年，这一阶段是人民调解在案件数量上的“衰落期”；二是2002年至2010年，这一阶段人民调解案件数量止跌回升，开始进入“复兴期”或“回升期”；三是2010年之后，人民调解在案件数量上进入发展的“平稳期”，但学者预期的“持续增长”态势似乎并没有出现。

不过，仅仅观察人民调解的案件数量并不能说明全部问题【范愉也提醒过，“不应仅以调解数量作为衡量调解效果的唯一标准”。参见范愉《〈中华人民共和国人民调解法〉评析》，载《法学家》2011年第2期，第1～12页。】。将人民调解案件数量与调解委员会、调解人员数量变化进行综合观察，可以发现，在人民调解案件数量变化的同时，我国人民调解委员会、调解人员的数量却一直处于递减之中。由以上三个阶段的划分来看，在20世纪90年代至2002年人民调解案件数量的“衰落期”，人民调解委员会从104.0万个下降为89.1万个，调解人员从991.4万人下降为716.2万人；在2002年至2010年的“复兴期”，人民调解委员会持续下降为81.8万个，人民调解员则缩减为466.9万人；而在人民调解案件数的“平稳期”，相应的数据进一步缩减，2021年调解委员会数量降低为68.9万人，调解人员则降为316.2万人（参见上页图1）。

上述数据值得思考。一方面，如果仅从人民调解案件数量看，2002年以来人民调解总体保持了上升直至平稳发展的态势，这其中确实包含了“复兴”的意味；另一方面，将人民调解案件数量与调解委员会、调解人员数量变化进行综合考量，尤其是关注2002年之后人民调解在案件数量、调解委员会、调解人员等方面的变化，则可以认为，人民调解的发展变化实际更接近“转型”的判断。具体而言，第一，2002年之后，人民调解员和人民调解委员会数量持续缩减，而同期人民调解的纠纷数保持总体“复兴”的增长状态，2010年之后在较长时期内仍持续稳定在“平稳”的发展状态，这其中的强烈对比说明，2002年以来人民调解的变化恐非简单的案件数量之变，而是意味着人民调解从组织、人员到案件数量的某种整体性变化。单纯以案件数量为依据来判断人民调解的发展变迁可能不够全面。第二，从人均解纷数来看，2002年人均解纷数0.45件，而2021年人均解纷数则达到了2.77件，人民调解员人均调解案件数量显著上升。考虑到2002年之后人民调解案件数量快速增长的背景，人均调解案件数量显著上升的现象恐非调解效率大幅度提升这一原因能够解释，更可能与人民调解制度机制的深刻变化相关。第三，从人民调解与法院受案数量的比较来看，2002—2009年，人民调解的案件数量与法院的受案数仍基本保持平衡【值得注意的是，国家统计局在2002年之后将经济纠纷和海事海商并入民事案件中，这实际导致了法院一审民事受案数的上升。】，2010—2015年人民调解案件数量甚至超过法院受案数，只是到2015年之后，法院受案数量才超过人民调解案件数并快速增长。即使如此，2021年人民调解的社会矛盾纠纷仍占到法院和调解组织纠纷处理总量的1/3，人民调解的地位仍旧不容小觑，其在社会纠纷化解方面的效能值得重视。综合上述情况可以认为，2002年以来，尤其是2010年以来，人民调解本身在组织形式、解纷机制等方面可能正在发生某种整体性、实质性的调整，学者指出的人民调解“主动寻求转型以适应纠纷变迁”【兰荣杰.人民调解：复兴还是转型？［J］.清华法学，2018（4）：111-127.】的情形或许正在发生。唯其如此，方能解释为什么人民调解组织和调解人员数量减少而案件数量却仍维持相对较高的状态、解纷比率持续上升这一令人疑惑的现象。

那么，这种实质性的变化是什么？观察近年来人民调解的实践变革，根据在四川、陕西等地的调研，我们发现，随着社会复杂性的增生，“现实倒逼治理主体必须在混沌状态下学会与复杂性共生共在”【柳亦博.由“化繁为简”到“与繁共生”：复杂性社会治理的逻辑转向［J］.北京行政学院学报，2016（6）：76-83.】，人民调解在实践中也正在逐步脱离简约化、粗线条的倾向，更小的服务单元、更加频繁的互动、信息化手段的运用等，正在推动调解组织、调解人员发现、化解矛盾纠纷的空间范围越来越精细，信息掌握越来越周密。我们将这种倾向概括为“人民调解精细化”，并且认为，这种精细化发展，一定程度上构成了2002年以来人民调解发展或者“转型”的重要表征。

二、 人民调解精细化的表现

党的十八届五中全会以来，“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”已经成为社会治理理论与实践变革的核心，我国社会治理正在走向“精细治理”的历史转型【王阳，熊万胜.从简约治理到精细治理：效率视角下的社会治理及其变迁［J］.暨南学报（哲学社会科学版），2021（7）：87-99.】。对于“精细治理”，学者的界定虽有不同，但总体而言均认可精细化治理是相对于、超越于粗放式治理的社会治理形态，认为其在理念上追求专业和科学，强调精益求精、追求卓越；在过程上强调治理过程的重塑，建立全覆盖无死角的制度规范，开展标准化治理；在治理主体方面强调专业素质和能力；在基本立场上主张多元化，强调对社会资源和力量的整合，实现多元共治【韩志明.从粗放式管理到精细化治理——迈向复杂社会的治理转型［J］.云南大学学报（社会科学版），2019（1）：107-114.】。由此观察，人民调解的精细化发展，也集中体现在人民调解的组织结构、纠纷处理、解纷技艺、调解过程等方面。

（一） 人民调解组织结构的精密化

组织结构的变化对于组织的功能有重要影响。“人民调解组织设立之初，组织机构相对简单，即附着于街乡、派出所、单位的‘人民调解委员会組织。”【宋朝武，罗曼.基层治理现代化与人民调解制度的改革路径［J］.暨南学报（哲学社会科学版），2019（3）：42-52.】2002年以来，随着案件数量逐步增长，人民调解的组织结构在纵向层面与横向层面也随之扩展。具体而言，在纵向层级，人民调解组织结构逐步改变以往调解委员会主要在基层“单位”、居（村）委会、街道（乡镇）设立司法助理员对调解工作进行指导，人民调解委员会呈点状分布等状态，探索出了区（县）级调解中心—街道（乡镇）调委会—居（村）委会调委会的纵向组织结构。在这个结构中，区（县）级调解中心指导全辖区人民调解工作，牵头联动区（县）级部门处理重大疑难纠纷；街道（镇）调委会协调派出所、司法所、人民法庭等，处理居（村）委会调委会上报的疑难复杂纠纷；居（村）委会调委会牵头排查矛盾纠纷线索并处理一般矛盾纠纷。组织之间分工与配合，力求“微事就地解，小事不出社区（村），大事不出街道（镇），矛盾不上交”的效果。部分地区甚至建立市级调解中心，形成市—区（县）—街（镇）—居（村）的四级工作机制。在横向层面，人民调解组织也得到不同程度的扩展。人民调解委员会由原来的仅在居（村）委会、单位设立，逐步向各行业、各领域拓展，出现了医疗纠纷、道路交通事故、物业管理纠纷等专业性行业性人民调解委员会。这些调解组织围绕更小范围或细分领域的矛盾纠纷展开调解工作，呈现横向层面的组织形式扩张。

经由上述变化，人民调解组织结构日益丰富，分工日益精细。如成都市A区，截至2021年底，已基本建成以区级调解中心—街道人民调解委员会—社区人民调解委员会—院落调解小组为骨干，专业性调委会、行业性调委会为补充的四级人民调解组织体系。其中，街道调委会11个、社区调委会72个，专业性行业性调委会则又包括劳动纠纷一站式联调中心、物业纠纷联调中心、交通事故联调中心、知识产权调解委员会、驻派出所调解室、诉前调解室等。依托该体系，2021年该区调处矛盾纠纷3 000余件，其中街道、社区、院落调处2 000余件，道路交通事故专职调委会调解案件30余件，劳动争议纠纷联调中心调解纠纷860余件等【数据来源于对成都市A区司法局的访谈资料。】。

（二） 纠纷调解处置的网格化

“网格化”是近年来精细化治理的典型形态之一【吴新叶.社会治理精细化的框架及其实现［J］.华南农业大学学报（社会科学版），2016（4）：127-134.。作为一种处理基层治理事务的新兴模式，“网格化”是以街道（镇）、社区（村）为范围，按照管理服务对象的密度划定网格单元，将其作为基本治理单位，为网格单元配备专（兼）职网格员队伍，通过网格员走访采集和上报汇总网格信息，及时、精确掌握网格内人、事、物情况，为网格内群众提供精准服务的治理模式，“网格化、大数据和铁脚板是其中的3个关键要素”【张建，陈醉.我国网格化社会治理的实践逻辑及法理反思［J］.云南师范大学学报（哲学社会科学版），2022（2）：128-138.。随着网格化治理方式在全国各地的推广，人民调解作为基层治理的重要组成部分，也随之融入网格化治理洪流之中。经由对“网格调解”“调解网格”进行全网人工检索，可以发现，目前人民调解的网格化已在全国呈多点分布的状态。如在新闻媒体报道中，各地推进人民调解的网格化的报道已经非常多见。

上述情况，在我们针对成都市X区、陕西省H市等地的调研过程也得到印证。如在成都市X区，目前该地已经在村（社区）小组、大型小区、院落设立了调解网格，每个网格设1～2名调解员和调解信息员，全区累计建立调解网格2 316个，专兼职调解员2 520人。2020全年共化解各类矛盾纠纷12 740件【详见成都市人民政府信息公开网站：http：//gk.chengdu.gov.cn/govInfo/detail.action？id=2984523& tn=2，2022年11月5日访问。。人民调解在网格化上的发展，为通过网格更加及时、精准地发现、处理矛盾纠纷提供了便利。人民调解可以共享基层治理“微网实格”，立足于更加精细、更加微小的“网格”展开工作，不仅可以实现矛盾纠纷的排查和化解，实现精细的线索摸排和精准的矛盾调解，而且通过数字化处理，也能增进对矛盾纠纷情况的全面掌握、精准研判。

（三） 纠纷调解人员的专业化

如前文所述，精细化治理的重要体现之一，就是治理者的专业化和治理手段的专业化。就人民调解而言，虽然有关人民调解职业化的问题还存有争论【廖永安，刘青.论我国调解职业化发展的困境与出路［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2016（6）：47-51.，但从调解人员的专业素质和能力角度来看，此前学者“具备专业优势的知识权威型调解员将迅速涌现甚至成为主流”【兰荣杰.人民调解：复兴还是转型？［J］.清华法学，2018（4）：111-127.】的预测正在显现，这构成了人民调解精细化发展的重要助力。纠纷调解人员的专业化大体可以从以下几个方面观察：

一是专业性行业性人民调解组织发展迅速。特别是2016年，司法部、中央综治办、最高人民法院、民政部发布《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》之后，行业性专业性人民调解快速发展。如成都市X区已经在知识产权、劳动争议、医疗事故等纠纷重点领域建立专业性调解组织8个，并且明确提出行业性专业性调委会配备3名以上专职人民调解员、调委会和调解员主要信息要及时录入数据库等要求【参见成都市新都区司法局《关于印发〈新都区关于加强人民调解员队伍建设的实施方案〉的通知》（新都司发〔2020〕18号）。。

二是人民调解员队伍的专业化发展。这首先体现在各地越来越重视对人民调解员能力的培训提升方面。2010年《人民调解法》明确提出了对人民调解员“定期培训”的要求；中华全国人民调解员协会于2017年开发了人民调解员网络培训题库，在全国范围内组织人民调解员开展网络培训。其次，专业化还体现在人民调解对专业力量的引介方面。这包括建立人民调解专家库，聘任相关领域专家、律师、离退休法官、检察官等担任兼职人民调解员，以及依托公共法律服务工作站，将人民调解纳入公共法律服务，由工作站律师提供人民调解服务等方式，将更多专业人员纳入人民调解领域【笔者所在江苏大学法学院参与的“学院派”调解模式，也是专业力量介入人民调解的一个例子。参见http：//cmstop.zt.jsw.com.cn/chengshi/p/196833.html。】。再次，专业化发展还体现在对人民调解员职业化的期许上。对此，有学者认为，“调解的职业化是社会纠纷复杂化的必然要求，也是调解技能成熟发展的重要标志与基本保障”，“在时机成熟之时将职业准入作为一项法律规范性要求推广到全体人民调解员，是适应新时期人民调解工作转型要求的科学探索”【吴元元.人民调解员的制度角色考［J］.中国法学，2021（4）：267-287.】。一些地方已经开始了人民调解员职业化探索，将人民调解员确立为社会公益性岗位，面向社会公开招聘职业人民调解员，设定专业的职业准入门槛【宋朝武，罗曼.基层治理现代化与人民调解制度的改革路径［J］.暨南学报（哲学社会科学版），2019（3）：42-52.】。

三是人民调解工作室的品牌化发展。人民调解工作室的品牌化，就是将工作室独特的调解技艺与品牌相结合，将独特的调解技艺符号化，使其价值被群众可感可及，形成个性化调解品牌。品牌化的人民调解工作室能够取得三重效果：一是承载人民调解员的独特调解经验、工作方法和调解模式，形成明显识别系统，使当事人更加准确地按需寻求调解服务。二是将调解员的个人声誉转化为品牌价值，形成“金字招牌”，在吸引当事人的同时，在全社会发挥调解服务的引领示范效应，带动辐射范围内调解服务水平提升。三是“为人民调解的‘接班人构筑了成建制的专门性学习场域，而‘老师父们的调解经验、工作方法等也经由这一组织建制顺利完成了代际转移和进一步提升”【吴元元.人民调解制度的技艺实践考［J］.法学，2022（9）：3-15.】，使人民调解的专业技艺得以传承和提升。

（四） 纠纷调解过程的精致化

人民调解的过程主要包括内部和外部两个方面，内部即人民调解员调解当事人纠纷的微观具体过程，外部即人民调解系统与其他系统的联动过程。近些年来，无论是人民调解的内部过程还是外部过程，均有朝向标准化、规范化发展进而走向精致化的趋势。

就调解的内部过程而言，一般包括案件受理、调解准备、调解实施、调解结果四个环节。而随着人民调解案件的大幅度增长，人民调解虽然流程依旧，但其内部过程的精致化程度已经提升。如在受理阶段，与过去当事人随时到当地村（居）调委会要求“评评理”即开始调解不同，近年来人民调解受案范围呈现出“分级分类”的特征，即由不同的人民调解组织受理和处理不同纠纷。比如“当综合性人民调解委员会认为纠纷不大，应当由社区进行解决时，通过矛盾纠纷化解中心将纠纷解决‘下移到村（社）一级”【孙冲.人民调解体系化运行研究——基于浙北T市的实证调研［D］.长春：吉林大学，2021.，而当村（居）调委会发现案件“过大”或专业性较强时，则又将其上报转移至上级综合性人民调解组织或专业性人民调解组织。通过在案件受理时纠纷的“大”与“小”、专业性与非专业性分流，实现各层级、各类型人民调解组织对纠纷案件的精准适配。在调解的准备阶段，司法部于2020年12月发布的《全国人民调解工作规范》，提出了“填写《人民调解调查记录》”和“可制订书面调解方案”等要求，调解的规范化程度得到提升。在调解实施阶段，与过去调解员主要依靠自身经验，凭借自身朴素的正义观和地方道德、风俗等规则进行的调解相比，各级调解组织调解员越来越重视调解的专业性，高层级、专业性的人民调解组织形成了严密的工作流程。在调解结果的规范性方面，人民调解协议的规范性得到强化，《全国人民调解工作规范》随文附录了《人民调解协议书》的制式模板，争议事项、协议内容、履行方式与时限等板块内容的填写要求清晰明了。

就调解的外部过程而言，随着“大调解”“三调联动”的发展和区、县级矛盾纠纷调处平台的建立，人民调解与其他纠纷处理机制的联系日益紧密，调解过程由单一的“从人民调解开始，到人民调解结束”的闭环，发展为“从人民调解到司法确认”“警调对接”“诉调对接”等，人民调解的可运作程序不断丰富。按照第四届中华全国人民调解员协会理事会工作报告的统计，到2021年，全国设立派驻基层人民法院人民调解组织3 292个，派驻公安派出所人民调解组织1.4万个，派驻信访部门人民调解组织4 309个。2015—2021年，全国人民调解组织共接受有关部门移送委托调解的案件505万余件，当事人申请司法确认的100万件【李冰.第四届中华全国人民调解员协会理事会工作报告［J］.人民调解，2022（9）：10-13.】。人民调解与其他纠纷处理机制之间的协调协同不断完善，对社会治理复杂情况的适应性不断提升。

三、 人民调解精细化的发展动因

人民调解的组织结构精密化、纠纷处理网格化、纠纷调解人员的专业化、调解过程的精致化等较为完整地呈现了当今人民调解精细化的发展趋势。正如农民对于土地的精耕细作有可能使其在土地资源不变的情况下增加产出一样，人民调解的精细化无疑可有助于解释为什么调解组织和调解人员数量减少而案件处理数量却能维持相对较高的状态这一现象，同时也有助于构建对于人民调解发展转型的一种整体性解释框架。那么，人民调解为何会沿着精细化方向发展？其背后有着怎样的推动因素？这主要可从社会动因、理论动因、技术动因三个维度展开解释。

（一） 社会纠纷的新变化是人民调解精细化的社会动因

社会治理方式随社会发展变化而调整，治理方式上的变化是对社会现实需要的回应，人民调解作为基层治理的重要方式，其精细化发展与社会纠纷的发展密切相关。对此，已有研究指出，“人民调解在1991年之后的U型发展，相当程度上源于社会纠纷类型及其特点的变化”【兰荣杰.人民调解：复兴还是转型？［J］.清华法学，2018（4）：111-127.】。这一判断是准确的。可以认为，社会纠纷在量和质两个方面的变化，是引发人民调解精细化的重要原因。就纠纷数量而言，当今转型中国已经进入“纠纷爆炸”的时代。从国家统计局门户网站统计的法院受案数据看，2010—2021年，人民法院审理民事一审案件收案数从609万件激增至1 661万件，增幅达172.7%。与之相对应，人民调解的案件纠纷数在2002年后逐年增长，2010年之后更是每年不低于800萬件。而从质的方面看，在民间纠纷激增的过程中，专业矛盾纠纷、行业矛盾纠纷、新型矛盾纠纷等急速增长，其中既有因关系性质变化产生的纠纷，也有因为人口流动等新建关系产生的纠纷，还有因为经济权益界定等新增的纠纷类型【吕德文，吴欢欢，徐裕如.半正式治理的现代转型——以宁海“老娘舅人民调解中心”为例［J］.杭州师范大学学报（社会科学版），2023（2）：108-117.】，其结果是传统矛盾纠纷与非传统矛盾纠纷类型之间交相叠加，地域的拓展性，纠纷指向的外部性，社会纠纷的弱亲缘性、强对抗性等新特点，不仅在农村表现越来越明显【刘同君，陈亚兰.农村非传统型纠纷的特点、成因及化解机制［J］.理论导刊，2012（7）：83-85.】，在城市纠纷中也非常突出。

在社会纠纷数量快速增长、纠纷复杂化日益加深的情况下，粗线条的人民调解显得力不从心。作为对社会纠纷解决需求的回应，人民调解力量的统合与分配，调解组织及调解员更加丰富的知识背景和更加精湛的调解技艺等成为人民调解发展变革的重要指向。从前述人民调解精细化的几个表现看，其均与适应纠纷化解新形势存在关联。例如，就组织结构的精密化而言，其实质上是以调解力量的统合与更加精细的“分工”，为不同类型矛盾匹配更为合适的处置力量，以适应矛盾的复杂化；以矛盾纠纷的分流，提升纠纷处理的效率，适应纠纷数量的增长。就纠纷处置的网格化而言，其实际是通过更加细小的治理单元划分，以更加密切、频繁的矛盾纠纷排查，回应纠纷数量的增长以及解纷需求；以网格员走访更加及时、深入的信息挖掘和依托网格平台更加全面的研判，适应矛盾纠纷的复杂化。而调解者与解纷技艺的专业化，目的也是通过提升人民调解队伍的整体能力，适应矛盾复杂化和数量增长对人民调解提出的更高要求。调解过程的精致化，则一方面通过内部规范的流程，让矛盾纠纷处理“流程化”以提高调解效率，另一方面通过外部与司法调解、行政调解以及其他部门力量的衔接，以提升矛盾纠纷调处的效果。可以讲，社会纠纷复杂化的现实，正是人民调解精细化发展的社会基础之所在。

（二） 社会治理理论的发展是人民调解精细化的重要支撑

人民调解精细化的发生，不仅有前述社会实践方面的动因，其与社会治理理论的发展也密切相关。在我国，传统的治理强调“简约治理”，中国古代帝国的“皇权不下县，县下唯自治”的治理就是其表现之一。简约治理的“简约”，大体上包含两个方面：一是治理机构的简约，国家无须在基层设置正式管理机构，只要动员基层的社会组织即可治理；二是治理规则的简约，国家只需认可基层的地方性规范，依靠地方性规范即可实现对基层的治理，这使得传统帝国朝廷对基层社会主要依靠简约而粗放的自治。因而“简约治理是熟人社会的治理，治理者和被治理者同属一个熟人社会网络，共享一个地方性规范”【吕德文.治理现代化进程中的简约治理［J］.云南行政学院学报，2017（6）：60-62.】。然而，近代以来，简单社会逐渐发展为复杂社会，特别是20世纪80年代以后，社会的复杂性和不确定性迅速增长，给社会治理带来巨大挑战，使社会治理的变革成为时代主题【张康之.论高度复杂性条件下的社会治理变革［J］.国家行政学院学报，2014（4）：52-58.】。在这种情况下，“复杂治理”迅速超越“简约治理”，成为我国社会治理的重要模式。复杂治理依靠严密精致的组织网络、制度体系、工作流程进行社会治理，具有实质性、主动性、直接性【唐皇凤，王豪.可控的韧性治理：新时代基层治理现代化的模式选择［J］.探索与争鸣，2019（12）：53-62. 等特征。

人民调解精细化发展的背后，无疑深刻印记着“复杂治理”理论的影子。从宏观上看，人民调解精细化直接受到复杂治理的实质性、主动性影响，其精细化发展，并非自下而上的自发发展，而是政府为将矛盾纠纷化解在基层，满足社会治理现代化需要而自上而下推动的，是通过政府建立一系列制度法规和相应组织得以实现的。从微观上看，人民调解精细化的几个主要表现都受到复杂治理的直接推动。例如，组织结构的精密化，背后是复杂治理对组织网络的追求，从区（县）级调解中心到深入院落小区的调解小组，再到政府职能部门指导建立各个专业性行业性调解组织，对不同程度、不同类别的矛盾纠纷实现对口覆盖。纠纷处置的网格化，就是复杂治理进一步演化的新形式【唐皇凤，王豪.可控的韧性治理：新时代基层治理现代化的模式选择［J］.探索与争鸣，2019（12）：53-62.。调解者与解纷技艺的专业化，其实现途径是通过《人民调解法》等法律法规对人民调解员在业务培训、人员构成等方面进行更加明确的规定保障。调解过程的精致化，蕴含着复杂治理中对工作流程的要求，通过流程从“粗糙”到“精致”，从单一中心到多元中心的转变，实现更为有效的治理。简言之，人民调解精细化，不仅从宏观上受到复杂治理的影响，其精细化的各个微观方面，亦受到治理理论多方面的推动。

（三） 信息技术的发展是人民调解精细化的技术动因

人民调解的精细化发展除了受社会和理论的影响外，技术的变化也有着重要影响。正如学者针对精细化治理指出的那样，“精细化社会治理的重要途径是借助于新兴网络工具和信息化技术”【蒋源.从粗放式管理到精细化治理：社会治理转型的机制性转换［J］.云南社会科学，2015（5）：6-11.。网格化治理作为当前基层治理现代化的重要创新，其本质正是精细化的技术治理【袁明宝.技术治理与条块重构：城乡网格化运作实践及其限度［J］.原生态民族文化学刊，2022（4）：86-97. 。人民调解的精细化发展，在相当程度上也受益于网络信息技术对社会治理的推动。例如，前述人民调解的网格化，就在很大程度上依附于基层治理的网格化。当前，人民调解的网格化主要分两种情形：一种是人民调解网格与区域治理网格直接重合，共享大数据信息平台和网格员队伍。简言之，即在地区网格中直接植入人民调解这一治理要素。另一种是在区域治理网格的基础上，又单独建立了类似人民调解工作信息管理平台等专门平台，乃至单独设置人民调解网格和人民调解网格员。但无论是哪一种，都不是只有调解网格，而没有区域治理网格的情形。人民调解的网格化，在根源上仍来源于信息技术所提供的支持。再如，人民调解组织结构的精密化与调解过程的精致化也受到了信息技术的支持。数据信息平台的建设，为区（县）级人民调解组织更好地把握和指导地区人民调解工作提供了技术支撑，为分级分类对矛盾纠纷进行研判和处置提供了方便，为区域人民调解工作由以前主要依靠村社调委会“单兵作战”“各自为战”，逐渐转变为多级多方的“联合作战”提供了条件，为人民调解与行政调解、司法调解等加强统合链接提供了契机，对矛盾纠纷的“对症下药”变得精准，对复杂矛盾的协同处理变得专业、精细。

信息技术为人民调解的精细化提供了重要支撑，在理解到這一点的同时，也应对技术治理的逻辑予以重视。基于信息技术的社会治理实质上建立在对社会信息采集、归类、处理的基础上，技术治理以信息技术推动社会治理各个要素的精准精细处理，是对传统治理的优化与发展，而非取代。与传统的社会治理方式相比，技术治理凸显程式化、精准化、科学化特征，这是由“技术”本身的属性决定的【徐龙顺，蒋硕亮.大数据场域中社会治理现代化：技术嵌入与价值重塑［J］.甘肃行政学院学报，2020（3）：81-89.，表现在利用信息技术对治理对象进行监测、预警和研判，通过大数据全面掌握信息，提高了决策的科学性；利用信息技术对相似或重复的社会事件进行归纳，形成了标准化处理流程，提高了治理效率和社会效益。但在这一过程中，技术治理本身也可能引发过度数字化、工具化等弊端。网络信息技术对于人民调解精细化的推动，也可能引发技术治理的种种负面效应，对此留待后文进一步分析。

总之，人民调解的精细化转型，既有矛盾纠纷发展变化的社会影响，也有治理理论创新发展的推动，更得益于网络信息技术的大力支持。当然，除了上述三方面的动因外，党和国家对于缓和社会矛盾、推进社会治理发展的政治引领也是重要的动因，而且发挥着关键性作用。由于这一动因是贯通性的，前文论述中已经有所涉及，故此处不再过多展开。无疑，正是上述多方的动因导致人民调解日渐呈现精细化的趋向。从实践看，人民调解的精细化产生了一定的积极效应：一是正如前文数据显示，人民调解的精细化较为有效地回应了民间纠纷增长和复杂化带来的挑战，使人民调解在调解人员数量下降的情况下仍较为有效地处理了大量民间纠纷。二是顺应了治理重心下移对人民调解的要求。社会治理重心下移的目标之一，在于化解可能由局部矛盾导致的系统性风险【任克强.政府主导城市基层治理模式的现代转向［J］.南京社会科学，2021（3）：64-70.。通过网格化、专业化等手段，人民调解的精细化发展提升了基层对矛盾纠纷的调处能力，增进了人民调解组织与其他社会组织之间的关联程度，社会治理重心由此得到一定的下移。三是弥补了人民调解发展过程中组织权威衰落等问题，促进了人民调解效能的提升。组织及其权威是人民调解得以发挥功能的基础，组织载体及其权威的消解是人民调解衰落的重要原因【钱大军.组织与权威：人民调解的兴衰、重振和未来发展逻辑［J］.法制与社会发展，2022（2）：28-42.。在人民調解的“复兴”过程中，正如学者预测的那样，“与当事人互不相识但却依靠专业知识而赢得权威性的调解员将越来越成为主流”【兰荣杰.人民调解：复兴还是转型？［J］.清华法学，2018（4）：111-127.，而这正是当前人民调解专业化发展所呈现出来的样态，由此也就一定程度上通过专业性权威消解了社会转型中道德权威衰落引发的诸多治理困难，提升了人民调解的效能。

四、 人民调解精细化的发展限度

正如学者指出的，21世纪以后人民调解发生的种种变化，与其说是强势复兴，“不如说人民调解在社会纠纷持续变迁的背景下，主动寻求转型以适应纠纷变迁”【同③.的体现。而在我们看来，人民调解的精细化发展有可能成为复兴之后的人民调解进一步转型的重要方向。精细化并非“颠覆性的体制革命，而是侧重于机制改进、策略方法等方面的创新与突破”【吴新叶.社会治理精细化的框架及其实现［J］.华南农业大学学报（社会科学版），2016（4）：127-134.，“是对社会领域特别是民生领域过往那种粗放式管理的否定性实践探索和超越性实践探索”【赵孟营.社会治理精细化：从微观视野转向宏观视野［J］.中国特色社会主义研究，2016（1）：78-83.。人民调解的精细化也是力求在原有基础上进行创新和突破来解决具体问题，追求精准、专业、规范和高效的治理效果，从而充分发挥人民调解的功能。然而，正如农业生产的过度精细化也可能导致“内卷化”一样【“内卷化”一词源于美国人类学家吉尔茨《农业内在化》一书，黄宗智在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》以及杜赞奇在《文化、权力与国家——1900—1990年的华北》也都讨论过“内卷”问题。虽然人们对“内卷化”尚未形成共识观点，但总体而言，“内卷化”大体意指某种持续资源投入日益复杂精细但却“没有发展的增长”的现象。，人民调解的精细化发展同样存在着发展的限度。

（一） 人民调解的精细化不能超越人民调解基本属性的限度

“人民调解如何定性是人民调解转型之路的起点，人民调解在不同性质下存有不同转型道路。”【何阳.政社合作下的人民调解及转型之路——兼论《人民调解法》的回应性调适［J］.河北法学，2020（9）：161-173.关于人民调解的性质曾多有争论，但从我国宪法以及《人民调解法》的规定来看，人民调解的民间性、群众性、自治性等属性已经得到了规范层面的承认，也为学界所公认。在前述属性之中，民间性应该是最为根本的，也是具有正当性的【同③.。由这一根本属性出发，人民调解的精细化发展不应超越民间性这一根本属性的限度，不能被行政性、司法性吸纳或涵盖，否则其与行政调解、司法调解等将难以界分，也可能失去其“程序灵活、成本低、自治性强、修复社会关系彻底”【杨雅妮.民族地区法院调解社会化的本土资源及其推进路径［J］.湖北民族大学（哲学社会科学版），2022（6）：61-71.等优势。

由此出发，对于当前在人民调解精细化发展过程中行政性力量的介入，应予以适当注意。如在人民调解委员会的组织结构上，纵向的“区—镇街—村社—院落”脉络中，区级及以上矛盾纠纷化解中心，均由政府牵头、由政府建立，其内部成员也以编内干部和政府聘用人员为主，甚至中心直接就是系统内的正规单位。比如，《宁波市北仑区社会矛盾纠纷调处化解中心公开选聘事业编制工作人员公告》说明，“宁波市北仑区社会矛盾纠纷调处化解中心为区委、区政府直属公益一类事业单位，挂宁波市北仑区社会治理综合指挥中心、宁波市北仑区智慧城管中心牌子，机构规格为正局级”。镇（街道）级人民调解委员会亦有此倾向。有学者对全国七个省份不同类型行政村调研发现，镇（街道）级人民调解委员会的全体委员，实际上是配备了一套行政班子成员，从上到下囊括了镇（街道）党委书记一直到司法所科员【何阳，娄成武，汤志伟.从异化到回归：乡村振兴中人民调解复兴的挑战与应对［J］.广西大学学报（哲学社会科学版），2019（3）：116-126.。直到村社人民调解委员会，才有居民群众担任调解员，其中虽有村、社区干部兼任，但还是体现了较强的民间性特色。而从人民调解组织横向的拓展看，当前专业性行业性人民调解委员会的成立，一般需要相关行政部门牵头建设，审批的流程和程序均由行政权力全程控制。即便在人民调解组织成立以后，其日常运行仍需行政部门密切参与，甚至对专家的整合，对纠纷的转接均对行政力量有极大依赖。再如就人民调解的网格化而言，网格化的推动者也主要是行政部门。实践中，一些地区人民调解的网格化，本就依附于基层治理网格，而基层治理网格天然带有行政属性，或可导致行政部门对人民调解网格的高度控制，冲击人民调解的民间性属性。在这种情况下，如何在人民调解精细化发展过程中，既坚守人民调解的民间性，同时又保持行政力量的适度介入，就成为未来值得进一步思考的问题。

（二） 人民调解的精细化发展不应超越其价值目标的限定

人民调解作为社会治理的具体方式，其与社会治理的价值取向具有相同的来源，即“人”。“人”是社会治理的最终归宿和核心价值。在这一意义上，人民调解精细化，是为了解决人的矛盾，是为了给人们营造更好的社会环境和生活环境，其与传统调解粗放式的区别就在于强调对矛盾的精准识别、精准分类、精准调解，进而对“人”精准服务。相较于传统调解“重平息纠纷胜于保护个人权利”【冯卫国.转型社会中的人民调解制度：挑战及其应对［J］.法治研究，2014（7）：56-67.的特点，我国人民调解的精细化发展的价值目标理应将“人”置于核心位置，提供精准的服务。就此而言，人民调解精细化既要通过矛盾纠纷的化解以便有效维护社会秩序，同时也要有效保障人民的权益。

人民调解的精细化在最终意义上也应以上述价值目标为依归。人民调解精细化的发展，应防止精细化的操作对其价值目标的背离。这主要表现在三个方面。其一，正如前文所述，人民调解的精细化目前主要依赖于行政力量，行政目标由此也就得以进入人民调解的实践过程之中，但行政目标并不一定与人民调解的价值目标完全一致。诸如“稳控”等行政目标，有可能对人民调解形成一定影响。其二，人民调解的精细化依赖于技术，技术本身具有的强烈工具性特点，这在实践中极可能导致工具理性的放大，进而消减了人民调解的价值理性。例如，人民调解网格化的发展过程中，若工具理性膨胀，相关机构对数据信息过度求全求细，反而可能会产生侵犯群众隐私、违背群众意愿的结果，引起群众对调解的抵触。再如在调解程序上，对于程序规则过于精细化的设置，也可能产生负面的影响。例如，在调解受理阶段，目前逐渐出现了隐性的“审级”，矛盾纠纷到底是“重大疑难复杂矛盾”还是“微小矛盾”，是专业性矛盾还是普通矛盾，已由行政主管部门出于治理需要进行了划分，以至于出现了当事人遇到属于高层级人民调解组织分工范围的矛盾纠纷，“调解需要当事人自行到距离20余公里远的矛盾纠纷化解中心进行调解”【孙冲.人民调解体系化运行研究——基于浙北T市的实证调研［D］.长春：吉林大学，2021：102.的情形。而当“调解场所越来越像审判庭两造对立，调解员越来越像法官居中裁判，调解程序越来越像诉讼程序一丝不苟”【周望.转型中的人民调解：三个悖论——兼评《人民调解法》［J］.社会科学，2011（10）：100-106.】，人民调解灵活便捷的优势反而受到影响。其三，人民调解精细化的重要表现之一是专业化，这意味着正式制度朝向基层的延伸，但人民调解本身对于非正式制度却有着强烈的需求。正如前文所述，人民调解的精细化本身不是目的，精细化的最终目的是服务于现实现世的人。人民调解精细化在专业性方面的发展，也需要谨记哲学家“任何规范和社会安排都必须以生活的理由去解释，而不能以规范和制度自身的程序合理性去辩护”【赵汀阳.论可能生活［M］.北京：中国人民大学出版社，2010：8.】的告诫，保持对非专业化人员的开放和对地方性规范知识的适当吸纳，否则过于强调专业化也将使得人民调解组织变得更像是法律咨询甚至司法审判机构，而非连接当事人双方助其言归于好的中间人，令人民调解与基层群众失去共有的情感与价值连接，与人民调解本身的价值理性发生悖反。

（三） 人民调解的精细化不能超过资源投入的边际效应限度

人民调解的核心功能是纠纷的化解，是社会秩序的维护和当事人权益的救济，在这一过程中，国家和社会的整体利益也得以实现。在这一意义上，人民调解也是一种社会服务，是面向基层民众提供的解纷公共服务机制。特别是在社会转型发展的背景下，人民调解的“性质已经从国家治理社会工具转化成为民众提供纠纷解决服务的公共产品”【详见山东大学经济研究院（中心）、浙江大学经济学院、《经济研究》编辑部编《2009年度（第七届）中国法經济学论坛论文集》，第307页。】。国家投入公共资源以推动人民调解的发展是必要的，而精细化的人民调解，意味着更多的资源投入。

然而，正如经济学已经揭示的那样，资源的投入其实存在边际效应问题，即当资源投入达到一定程度之后，其边际产出或者效益反而会呈现下降趋势。人民调解的精细化发展也会面临同样的问题。今天，人民调解委员会和调解人员的数量确实在缩减，但调解机构组织的设置及其相互沟通、调解人员薪酬待遇的投入、调解数据平台的建设等等，无不需要投入。对于这些资源投入，目前尚缺乏细致的数据统计，人民调解精细化的边际效应还不好判断，但从其他学者对于基层治理类似问题的研究来看，这种精细化发展引发“内卷”乃至效应递减的现象也可能存在。例如，有学者针对城市社区治理，指出城市社区治理中管理机构的过分精细化、组织功能的片面化、社会组织的空心化等正在造成社区治理的内卷，出现通过内部复杂化、精细化以维持既有运作但却缺乏活力和创新，没有实质增长的状态【易臻真.城市社区治理的内卷化危机及其化解——以上海市J街道基层治理实践为例［J］.人口与社会，2016（1）：22-30.】。也有学者以基层治理中的诉讼调解为例分析指出，基层治理中资源的投入是必然的选择，资源的持续投入对于解决基层矛盾发挥了积极作用，但“由于纠纷解决资源（含实体法规范和程序性机制）与纠纷属于两个不同的系统，纠纷解决资源因‘内卷化而出现精细化、复杂化，并不能作用于纠纷，只能是资源的无效投入，其边际效应可能会逐渐递减为零”【梁平.正式资源下沉基层的网格化治理——以河北“一乡一庭”建设为例［J］.法学杂志，2017（5）：101-112.】。这些分析同样给人民调解的精细化提供了警醒。为防范人民调解精细化发展超过边际效应限度，其可能的措施在于围绕人民调解的发展，建立科学合理的评价体系，努力使投入的资源真正落到实处，避免人民调解资源的“悬浮”，同时关注为实现精细化而投入的资源、成本与收益之比，使其维持在适度的范围之内。

作为具有中国特色的纠纷解决机制，人民调解从衰落到复兴的变化不仅对于社会治理的现代化发展具有重要意义，而且也有助于增进人们对于当代中国社会转型和基层治理等问题的理解。本文针对“人民调解精细化”的现象归纳和理论阐释，一定程度上为2002之后我国人民调解组织和调解人员减少而案件处理数量却仍能维持较高状态，人民调解能保持较好治理效能这一令人疑惑的现象提供了解释框架，同时也为人民调解未来的转型发展提供了进一步讨论的方向。在快速变迁的当今社会中，人民调解的精细化发展无疑具有积极意义，但如何将这种精细化发展限制在适度范围内，保持精细化发展中的多方面平衡，仍涉及很多复杂的问题，有待进一步观察和思考。

（責任编辑： 潘亚莉）

The Theoretical Logic and Development Limit of the Refinement of the Peoples Mediation

Niu Yubing1， Xu Haoming2

（1. School of Law， Jiangsu University， Zhenjiang 212013;

2. Chengdu Jinjiang Disabled Persons Federation， Chengdu 610095， China）

Abstract： Since the 1990s， the peoples mediation in China has experienced a change from decline to revival， and especially after 2002， the number of mediation cases kept rising till 2010， the year of peak as well as plateau. On the other hand， this increase was accompanied by a continuous decrease in the number of mediation organizations and personnel and an increase in the rate of mediation by mediators. Such changes were closely related to the development of “refinement” of the peoples mediation in recent years， which mainly includes the refinement of the organizational structure， the communal sinking of dispute resolution， the specialization of dispute resolution techniques and the improvement of the mediation process. The reason for such refinements is the complexity of contradictions and disputes， the change of the peoples demand for dispute resolution， the development of social governance theory and the application of network information technology. The refined development of the mediation work conforms to the requirements of the downshift of governance focus， increases the mediation efficiency， and provides an alternative for the transformation of mediation， but such a mediation system does have limits in its refinements due to the limits in its attribute， value rationality of mediation and marginal effect of resource input.

Key words： the peoples mediation; refinement; social governance; technological governance; downshift of focus