县域数字政府公共价值创造的理论基础、构成维度与实践逻辑

摘 要：县域数字政府建设是国家数字政府建设的基础。以公共价值创造为视角，基于穆尔的战略三角模型，结合县域数字政府的特殊性，从公共价值、上部与外部的授权环境和内部与下部的运作管理能力三个维度分析县域数字政府公共价值创造的基本内容，建构一个内外部叠加的公共价值战略大三角模型。实现公共价值，在价值寻求方面要收集社会集中偏好与期望，找到具体实质性的公共价值；在价值论证方面要获得上级政府的政治合法性与社会合法性授权；在价值实现方面要以优化的组织结构、先进的数字技术和协同共治的网络治理推进县域数字政府公共价值创造。未来研究进路包括公共价值失范、特殊的授权环境、评估体系及县级党委政府的角色与行为。

关键词：公共价值创造；数字政府；县域数字政府；数字化治理

中图分类号：D36文献标识码：A文章编号：1009 - 5381（2024）02 - 0117 - 12

一、问题的提出

我国已开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，数字政府在我国已进入高水平、深层次建设阶段。2022年6月，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，指明必须始终把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点，让数字政府建设成果更多更公平惠及全体人民[1]。县域政府是国家行政体系中观与微观的结合部，是宏观与微观政策的转化平台，是政府治理创新的基础性力量。如何在数字化改革浪潮中，让县域数字政府更多更优释放公共价值，切实提升民众的满意度和幸福感变得至关重要和紧迫。

理论上关于政府治理模式的探索，公共行政学已经历一系列范式演变，从传统的公共行政、新公共服务、新公共管理到新公共治理，政府经历了从“划桨人”“掌舵者”到“服务者”“合作者”“整合者”的角色演变，政府治理的核心诉求也相应地从“效率优先”到“效率优先兼顾公平”再到“效率公平并重”的转变，但新公共治理范式的核心诉求较模糊。新公共治理理论提出了许多关于公共事务的解决之道，在很大程度上已回应当前许多现实问题，但没有一个简洁有力的概念表达其核心诉求，加之在大数据时代，信息技术驱动政府开启数字治理模式，数字政府应运而生，使公共價值的讨论成为热点。随着大数据的到来，数字治理成为热门研究领域，学者们也越来越重视对数字政府公共价值的研究。不过，针对县域数字政府的研究多基于技术和组织视角，针对数字政府公共价值内容的系统性分析较少，这为本文提供了研究视角。关于县域数字政府的公共价值创造还有值得拓展的研究空间。本文以公共价值战略三角模型为理论基础，分析县域数字政府公共价值创造的构成维度与实践逻辑具有较大的理论意义。

二、县域数字政府公共价值创造的理论基础

（一）县域数字政府的特殊性

县域政府作为我国行政体制中主要的基层管理政府机构，具有独有特征。一是扮演“承上启下”的角色。县域政府在中国五级政府体系（中央、省、市、县、乡镇）中位列第四，可以说是中观与微观行政结合部，在国家行政体制中扮演“承上启下”重要角色，是宏观政策的具体执行者，以及宏观政策与微观政策的转化平台，“即使有些服务虽然提供主体是中央或省级政府，但因为它们不直接面向基层，也必须借助县级政府的平台来转移实现”[2]。二是县域政府作为“条”“块”资源整合者和矛盾协调者，具有极大的行为自主性。党委政府是治理创新的权威主体，其治理具有规制性、针对性、问题导向性、灵活性、适应性、资源多重性等特征，可通过县乡两级党委和政府、党政职能部门条块相结合的制度优势提升县域数字政府建设水平与治理效能，促进县域数字政府公共价值创造。

（二）县域数字政府中的公共价值创造

1.关于公共价值的内涵理解

马克·H·穆尔认为，公共价值是个抽象的概念，具有较强的场景性，是具体某个任务环境中所要求的价值性，难以一概而论，这也意味着其衡量的标准多种多样，没有任何标准能够单独胜任此项工作[3]33-34。“公共价值创造”是穆尔首次提出的，指的是“公共部门管理者应当充当探索者的角色，与其他人一起，致力于寻求、确定和创造公共价值，他们不仅要为达成授权目标而工作，还应当回答‘怎么做才是有价值的”[3]32。还有学者认为，公共价值是公民集体偏好的一种回应[4]。关于公共价值的研究颇多，主要包括以下三个方面：一是认为公共价值同市场、政府一样也存在“失灵”的问题，用其衡量政府服务更为合适[5]，更是政府绩效合法性的基础性内容，直接影响了政府的职能转变，更强调民主与效率的统一，政府与市场社会的统一[6]。二是认为公共价值与网络化治理相结合，是价值与能力的一种最佳匹配[7]。在数字时代下，公共价值是网络化治理新的主导性方向[8]。三是认为公共价值更具战略性，政府应当以此为目标不断创造公共利益[9]，从而形成一套政府战略管理模型[10]。

本文无意对公共价值进行界定，但需要对公共价值的内涵作出几点说明：一是创造公共价值的目的在于满足公众的需求，需要将公众视为顾客，要求公共部门管理者扮演用户导向角色，而非效率导向或组织导向角色。二是公共价值的实质是公众对公共部门价值实现的期望集合，是一种共识性偏好反映，而非某一部分群体或个人偏好的反映，最终反映出来的是公众自身所获得的效用。该效用来自公众对政府的信任以及政府自身的合法性。三是公共价值创造过程的合法性源于多方协商、共同参与的一种政治过程，同时也来源于社会层面认可、信任的一种合法性。

2.县域数字政府公共价值创造

关于数字政府的研究，主要聚焦于概念框架和实践运作两个方面，但关于数字政府公共价值的研究不多。目前，大多数国内学者将西方公共价值理论中的合理部分与我国数字政府治理实践相结合，从不同方面进行深入研究。主要有以下三种：一是数字政府公共价值创造的驱动机制。在战略三角模型的基础上引入技术同化理论，研究政府能力建设与技术同化是数字政府创造公共价值的关键驱动因素与路径选择[11]。二是数字政府绩效管理。构建以公共价值为基础的数字政府绩效评估框架，以公共价值的行为性、公民性、服务性和社会性为根据，细化数字政府在数字行政、数字服务、数字公民和数字社会中的测量指标[12]。以战略三角模型为指导，推衍出数字政府高水平治理的战略协同模式、能力驱动模式和目标引领模式等三种模式[13]。三是数字政府公共价值的内涵。基于战略三角模型，探讨以公共价值为目标的数字政府治理[14]。而对县域数字政府的研究集中于两种视角：一个是组织的视角。从组织结构与运行的视角研究数字政府建设过程中基层政府的组织结构变革[15]。另一个是技术的视角。以政府赋能激发基层政府数字治理的内生动力，以数据约束克服基层数字政府治理的数据困境[16]，以信息生态理论概括基层政府数据治理特点，从数据文化、驱动力、治理架构与能力及组织体制等方面分析基层数据治理的结构性要素[17]。

县域数字政府是一个极具特殊性的公共管理部门。从体制上看，县域政府是典型的“压力型体制”政府[18]，压力会让其产生两种截然相反的行为模式。在这种压力型体制中，在中央、省、市级政府关于如何推进数字政府建设的领导和指引下，县域政府会表现出向上级政府表态的“表态型”行为模式或积极借用上级政府和上级业务指导部门的各种建设资源和政策支持主动启动本县域数字政府建设的行为模式。目前，各地县域数字政府建设在火热进行中，但从实际运行情况看，不乏县域数字政府在压力型体制下出现“表态型”行为模式。如“服务公众变为官场作秀”[19]102、“整体性推进变为碎片化建设”[19]103、“多元主体协作治理变为政府一元化管理”[19]104、“提高效率变为增加负担”[19]104等形式主义。若处在中国行政体制神经末梢上的县域政府出现形式主义，极易导致县域数字政府公共价值缺失和偏离，导致“唯上不唯下、为官不为民”的价值失范。同时，县域政府作为“条”“块”资源整合者和矛盾协调者，相对于其他层级政府，在推进数字政府建设过程中具有极大的行为自主性，直接对下面的街道办事处、乡镇政府推进数字政府进行指导和管理。因此，县域数字政府的公共价值创造得当与否直接影响了下属镇（街）级数字政府公共价值创造问题。

从县域数字政府建设始末所涉及的要素入手，发现县域数字政府建设具有如下特征。一是在战略思维上，坚持数字化思维与战略，这是县域数字政府建设的前提。二是在技术应用上，运用新兴信息技术打造智慧型政府，这是县域数字政府建设的关键。三是在组织结构上，通过跨领域、跨部门、跨业务、跨地区协同治理，打造整体型政府，这是县域数字政府建设的基础。四是在价值取向上，追寻和创造“增进民生福祉、改善公共服务、提升治理效能”[14]的公共价值，打造满意型政府，这是县域数字政府建设的目的。五是在职能实现上，以信息技术为支撑，以民主高效优质的现代化治理价值为导向，实现“有为行政”“能动行政”“满意行政”[20]，这是县域数字政府建设的最终表现。从县域数字政府的价值取向和职能实现上看，县域数字政府与公共价值创造之间存在不谋而合的耦合关系。

三、县域数字政府公共价值创造的构成维度

政府治理的目标存在一个从公平到效率再到价值的演变历程，但直到穆尔提出“公共价值创造”，公共价值便从政府的一个目标转变为贯穿整个政府公共治理过程的一个战略管理，这也标志着政府治理自身存在的合理性重回正轨。学界在此基础上进一步发展出的公共价值范式在政府目标与行为模式上也超越了新公共管理，强调共同偏好的公共利益和多元协同共治的行为模式。穆尔提出，公共价值创造是由公共价值界定、合法性支持与合理性建设、公共治理运转能力与实施三部分构成的一个战略三角形。其中，最关键的是追求和创造公共价值过程的合法性，这也决定了公共价值创造的核心特征是协商治理与网络化治理，因为公共价值的实现依赖于以“反身折射”[7]的方式选择的行动。针对当前我国县域数字政府建设中的各种形式主义，导致数字治理中公共价值缺失和偏离问题，穆尔的战略三角模型无疑为纠正县域数字政府建设目标、促进县域公共价值创造提供了恰当的引导。

（一）县域数字政府建设的根本宗旨与战略目标：公共价值

创造公共价值是政府的最终价值目标，更是县域数字政府建设过程中始终遵循的宗旨。创造公共价值在县域政府数字化治理中体现得最为直观，着重强调“实质性”特征，坚持民本理念，能够满足公众以及公共服务对象的期待，并对其提供具有实质性价值的服务。

公共价值实质上是政府内部与外部社会等相关主体的期望与偏好的集合，根据穆尔提出的公共价值创造的情境性特征，这种集合需要在具体的某种场景中才能呈现出具体的公共价值内容，这也要求县域数字政府在推行具体数字化改革项目时需考虑到公众在相应具体领域内的需求与期望。数字政府建设必须坚持以人民为中心，县域数字政府建设更是以切切实实的人民利益为导向，把人民的满意度和获得感作为衡量县域数字政府建设的根本标准。在数字化改革浪潮中，如諸暨等一些县区推行“一证通办”“最多跑一次，最好一次都不跑”等改革，真正将民本理念落到实处，坚持公共价值本位的宗旨导向，打造县域满意型数字政府。

（二）县域数字政府的合法性建设：授权环境

合法性建设是一种来自外部认可的授权环境，包括政治授权环境与社会授权环境。首先，政治授权环境可以说是自上而下的授权环境。县域数字政府在授权环境上不同于其他地方政府，需要获得上级政府和上级部门关于县域数字政府建设与推进认可的合法性授权环境。穆尔明确提出政治是公共价值创造过程的起点，也是不可或缺的一项基本性前提性要素。只有得到了政治授权，县域数字政府才能有权进行数字化治理。可以说，这是一种来源于上部的权威授权环境。在我国，这种授权环境的重要性和影响力更为显见。秉承全心全意为人民服务的宗旨，2015年以来我国出台多部大数据发展行动纲领与“互联网+政务服务”等文件，党的十九届四中全会和五中全会提出加强数字政府建设的要求，提升人民幸福感和满意感成为数字政府建设追求的最终价值目标。这是从以组织部门为中心到以民众需求为中心的数字化改革。党的二十大报告提出，到2035年，我国发展的总目标之一是基本实现国家治理体系和治理能力现代化，而数字政府建设是其必然要求。为此，从省到市再到县（市、区），数字政府建设都在火热进行中。中央、省市级政府所给予的“合法性”只是县域数字政府的“上部合法的授权环境”中的一部分内容，同时，县域数字政府仍需要上级业务指导部门给予的合法性。因为县域治理中有其独特的治理体制——“党政体制”与“条块体制”，这是一种典型的“政行合一”体制。其次，社会授权环境可以说是自下而上的授权环境。在县域数字政府建设过程中，本县域范围内社会公众对县域数字政府的认可与支持、信任与配合是县域数字政府公共价值创造的一项关键要素，如此公共价值才可延续，也显示出其可持续性特征。

（三）县域数字政府的能力建设：运作管理能力

县域数字政府公共价值创造的核心和落脚点在于实现既定的公共价值，其自身的运作管理能力则是影响既定公共价值实现程度及县域数字政府自身行为可行性与可持续性的核心要素，其实就是县域数字政府的执行力即能力建设问题。穆尔在其公共价值创造的战略三角模型中指出，运作能力是公共管理部门生产公共价值所必需的各种资源与能力[3]278。

一是数字信息技术的赋能。县域数字政府不同于其他层级数字政府，在致力于创造公共价值过程中的能力建设包含县域数字政府自身内部的能力建设及其下部的乡（镇）级政府能力建设，二者的共同之处是都需要以信息技术为强有力的驱动因素。如“驱动县域数字政府走向网络治理、整体性治理和科学精准智治”[21]，这也是基本的支撑性要素，为县域数字政府公共价值创造实现数字赋能。

二是强调扁平化的整体性和网络化的组织结构。在民主程序的作用上，传统公共行政体现责任性，新公共管理体现目的性，而公共价值管理体现话语性，即考虑各方观点，轮流和持续的民主交流过程才是关键[22]总序43。这显然表明网络化治理成为公共价值创造的核心特征。打造和维系这种网络化治理格局的前提是信息技术，信息技术可使县域数字政府在创造公共价值过程中有能力实现跨地区、跨业务、跨部门、跨层级高效运作。

三是在职能上呈现出有为、能动和协作型行政。在公共价值管理的范式中，政府扮演了“在协商和服务网络中起导向作用，维护网络的整体能力”[22]总序43的角色。在注重内部运作能力的同时积极与外部多元主体协作，最大限度地整合有效资源，及时协调公共价值、授权环境和运作能力之间的关系，使得三者达到最佳匹配状态。县域数字政府的能力建设与乡（镇）政府能力建设的不同之处在于，县域数字政府自身的能力建设相对来说较为宽泛，强调指导性及其指导的明确性，下部的乡（镇）级政府能力建设着重强调具体执行性和可行性。

在大数据驱动下，县域数字政府是县域政府主动适应信息时代发展变革的产物，面对公众更高更多元的期望，必须以创造公共价值为根本宗旨和目标，在上部从党委+上级政府+条线领导处获得政治合法性的授权环境，在外部积极从县域社会公众中获得社会合法性的授权环境，在自身内部与下部的乡（镇）级政府方面提升运作能力。在战略三角模型基础上，从县域数字政府的宗旨与内部、下部构建公共价值创造的内部三角模型，从上部与外部构建公共价值创造的外部三角模型，内外部双重三角模型形成有效合力以实现县域数字政府公共价值的创造。如图1所示：

四、县域数字政府公共价值创造的实践逻辑

政府应该“以一种有目的的、寻找价值的眼光来分析环境，然后再从与政治环境的互动中发现机会，并据此采取适当的行动，或在组织内实现创新。如果他们能够成功地发现并利用机会创造价值，那是因为他们在制度环境的夹缝中找到了自我，而不是因为这个世界的要求越来越少”[3]105-106。因此，根据县域数字政府内外部双重三角叠加的公共价值战略三角模型，县域数字政府公共价值创造的实践逻辑应首先在价值寻求中收集社会集中偏好与期望，找到具体实质公共价值；其次在价值论证中获得数字政府价值创造的政治合法性与社会合法性；再次在价值实现中以优化的组织结构、先进的数字技术和协同共治的网络化治理推进县域数字政府公共价值创造。

（一）价值寻求：有效寻求县域数字政府实质性的公共价值

穆尔在谈及公共价值时一直强调其较强的场景性特征，在对公共价值具体实质性内容寻求上也是采取如环保、青少年教育等具体案例场景的方式讲述何谓公共价值的问题。虽然价值寻求有极强的情境要求，但县域数字政府建设中的公共价值在拥有场景性的同时也呈现出通用的几个核心导向的公共价值。如Jean等学者提出数字政府的公共价值包括改善公共服务、提高行政效率、开放政府能力、改善职业精神、提高政府公信力和改善社会福祉[23]。刘银喜等学者结合我国的实际情况，提出数字政府寻求的价值包括增进民生福祉、改善公共服务和提升治理效能[14]。蔣敏娟等研究人员基于西方的实践与研究认为数字政府具有开放、整体和公民导向三种价值蕴含[24]。这些研究为探寻县域数字政府公共价值提供了重要理论基础。结合前面论述的县域数字政府的特殊性，县域数字政府在公共价值创造中应寻找以下几种导向性公共价值。

第一，坚持以民众需求为中心的价值理念。首先，相比其他层级政府，县域政府与民众的接触最直接和频繁，县域数字政府建设的公共价值突出以人民为中心。随着社会主要矛盾的变化，我国地区间县域数字政府建设必须坚持人民主体地位，但因县域数字政府建设发展进程不同，需要切实根据县域实际情况，不断满足所在县域民众的具体和独特需求。同时，更为重要的是有别于以往将以人民为中心的理念作为战略目标的理念，应把以民众需求为中心的理念过程化，贯穿于整个县域数字政府建设的每一个阶段和环节。

第二，具有较高较优的服务供给水平。县域数字政府以数字化技术为关键支撑，广泛、准确和及时掌握民众的各种需求状况，通过协同治理、“一站式”服务等整体性治理方式为市场主体和社会民众提供更高效化、便捷化、精准化、个性化的优质服务。

第三，科学量化绩效评价机制。县域数字政府寻找到实质性的公共价值后并非了事，还需在政府绩效评价中具体量化。以公共价值的“行为性、公民性、服务性和社会性”[12]为根据，用“基于公共价值构建数字政府绩效评价量化指标体系，对数字政府生产的核心公共价值进行测量，通过分析两者的匹配性和一致性程度科学评价数字政府绩效水平”[25]。如此才能寻求和提升公共价值，并形成一个闭环管理机制，同时也为将来的县域数字政府公共价值创造提供参考。

第四，县域数字政府自身的治理效能。县域数字政府建设最终的价值追寻和目的是提升县域政府的治理效能，以大数据、AI等新兴信息技术进行科学决策、智能化治理、全方位客观公正考评，实现高效、高质的现代化治理公共价值。

（二）价值论证：建构县域数字政府的网络化治理格局

在县域数字政府公共价值创造的模型图中，其外部授权环境表明，在县域数字政府进行政治与社会双重合法性的价值论证过程中，建构网络化治理格局成为必然要求。县域数字政府不再像传统公共行政只保证规则和程序的运行，也不再像新公共管理只重视实现绩效目标，而是以“主导者”角色建构多元协同共治的网络化治理格局，同时以“维护者”角色保障网络化治理格局的有效运行。

第一，从县域数字政府党政体制角度看，党政体制可以借助党的核心领导地位推进县域数字政府建设。这决定了党政一把手成为县域数字政府公共价值创造的领导者。在县域政府层面，党政一把手领导力强，对县域经济社会发展产生直接影响。因此，在价值论证时，需要充分发挥县域党政一把手的领导力，充分“发挥元领导角色，帮助其他主体形式形成公共价值愿景”“授予其他主体创造公共价值的权力”[25]，主动“吸纳多元化的治理主体”“以优势资源间互补互助为核心”[19]，主导建构由政府、市场和社会协同共治的网络治理格局。

第二，从县域数字政府特有的“条块体制”角度看，条块体制即双重领导体制，“块块”指县乡两级党委政府，“条条”指党政职能部门。因此，在县域数字政府建设过程中，政府职能部门既要接受县党委政府领导，又要受到上级对口部门领导。充分利用上级部门政策资源积极解决县域数字政府公共价值创造问题，积极争取省市级政府部门支持，是我国县域数字政府独有的政治性特质，亦可获得政治合法性。

第三，从县域数字政府治理主体看，网络化治理是县域数字政府公共价值创造的必然要求。数字信息技术赋能县域数字政府建构网络治理格局，促其实现跨层级、跨地域、跨部门、跨业务治理，同时也赋能政府、市场和社会多元化治理共同体运作。

第四，从县域社会层面获取合法性。从当前我国县域数字政府公共价值创造情况看，社会合法性方面不容乐观，需警惕自身压力型体制带来的副作用。社会授权环境的合法性对于县域数字政府来说最为重要，任务亦最为艰难，因为县域政府压力型体制决定了其数字政府建设的基本逻辑是“唯上主义”，即面对省市级政府的绝对权威选择绝对服从。如考核、指标、升职和奖惩等内容极易导致县域数字政府在公共价值创造过程中出现偏离和缺失，与数字政府的民众需求导向宗旨背道而驰，数字政府建设的形式主义将逐渐让本县域内民众对县域政府数字化治理失去信任和兴趣。失去外部社会授权环境的合法性，县域数字政府的公共价值创造自然出现“失范”。因此，县域数字政府更需时刻以民众整体性需求为宗旨，以最优的服务满足民众需求，提升民众的数字获得感和生活幸福感，而非碎片化一味“讨好”上级喜好，如此才能最大限度地为公共价值创造获得社会合法性。

（三）价值实现：强化和提升自我运作能力

县域数字政府需要在组织流程再造能力、技术创新与应用能力、数据资源管理能力、各部门整体性治理能力、下级乡（镇）政府以及与其他多元主体协同共治能力等方面，增强自身公共价值创造的运作能力。

第一，县域领导干部的数字化领导力。县域数字政府作为民众的直接服务者，虽其行政职级较低，但其领导者的影响力远远高于其他层级数字政府的领导者，其数字化领导力高低决定了县域范围内公共价值的实现与否。“应从领导认知、領导行为、组织文化、技术吸纳等方面创建从组织到业务单元、从领导到公务员个体的全方位数字赋能体系”[26]。

第二，县域数字政府对下部乡（镇）级政府的引导能力。县域数字政府是民众的直观性治理者，其下部乡（镇）则是与民众“手握手”打交道的最直接服务供给者。县域数字政府对下部的引导恰当与否直接影响了县域民众的满意度，也必然涉及社会合法性问题。因此，县域数字政府对下部的引导能力是公共价值实现的重要运作能力。县域数字政府在对下部引导的过程中，应避免将自身压力型体制的副作用传导给下部，否则会出现从上到下的整体形式主义问题。

第三，县域政府内部的数字信息技术能力。数字赋能是县域数字政府公共价值创造的前提，县域政府应在数据决策、数据应用开发和数据管理及其安全维护方面不断提升自身能力。鉴于县域政府自身层级较低、县域资源有限等因素，县域政府在技术能力建设上，应采取合作方式，引进相关信息技术企业或研究机构并签订协议，为县域数字政府建设提供强有力的技术支撑，真正做到多元主体优势互补，运用更强的能力创造县域最优最广的公共价值。如余杭区与阿里巴巴集团合作开发城市大脑，2020年9月，余杭区拥有了全球规模最大的全浸没式液冷数据中心、阿里巴巴在杭州成立了首座云计算数据中心——阿里巴巴浙江云计算仁和数据中心。阿里云智能总裁张建锋表示：“阿里巴巴浙江云计算仁和数据中心是目前杭州地区已建成的规模最大、技术最先进的绿色数据中心，它的建成投运将打响浙江省百万台服务器建设攻坚战的第一枪，将成为阿里巴巴集团以浙江为核心的长三角智能数据中心建设的起点和标志。”[27]德清县和浙江数字化发展与治理研究中心合作共建“德清中心”，从具体案例、顶层设计和治理体系三个方面与县委政策研究室等单位开展合作课题研究，为德清县域数字政府建设提供理论依据和实践路径参考。县域政府开启创新数字化项目政企合作模式，以民众需求为核心，在主体划分中，政府为主导，企业为关键，明确彼此合作关系与责任边界，提高了民众的满意度。

第四，组织设立的持续性。围绕既定公共价值，县域政府通过新设立数字政府机构，从组织体制和机制上，县域数字政府统筹形成合力，系统地、全过程地促进公共价值创造。在省市级数字政府建设的机构设置导引下，县域政府纷纷成立大数据发展局或大数据发展中心，主要负责一体化公共数据平台建设，综合各场景应用数据，建立健全数据全生命周期治理机制。建立数字政府建设主要领导责任制，在省市级政府成立数字政府建设领导小组的导引下，各县域政府也成立县域数字政府领导小组，县长担任小组长，负责做好顶层设计相关工作，领导县域数字政府建设。领导小组本质上是政府治理中的一种协调机制，更容易做好领导和统筹工作，但存在持续性不够、部门路径依赖严重、因高层频繁担任各小组长而产生的资源分散效应[28]等短板，在此基础上不少县域政府组建数字政府专班，具体统筹县域数字政府建设，更有县域政府设立专门科室具体负责数字政府建设。相比“专班”，“科室”更固定，更易使数字政府建设成为一种常态化重点工作。如余杭区2021年首创成立“数字政府科”，长期主抓数字政府建设工作。

第五，组织结构的整体性。突破科层制组织结构，整合同类部门或业务，通过开发多场景应用，实现协同治理，以整体性治理推动县域数字政府建设。县域数字政府在大数据信息技术的促动下，实现了高效精准快速的服务与治理，突破科层制在纵向上惯有的等级制，实现跨层级、跨地区治理，同时亦突破科层制在横向上的彼此孤立性，实现跨部门、跨业务、跨系统治理。如诸暨市的“一证通办”和“一键通”系统，背后的关键支撑就是不同系统不同部门之间相互打通，通过数据共享、部门协同治理方式让群众共享数据红利，高效迅速处理紧急预警事件，增强群众安全感。县域数字治理中心更是彻底超越科层制组织结构，摒弃传统公共行政组织效率导向的公共价值，真正遵循民众需求导向的公共价值。县域政府开始换位思考，从民众角度出发，集中基层治理、城市管理、矛盾调解、应急指挥等各种功能，以大数据技术消除了“自上而下”与“部门壁垒”问题。通过数据融合与部门协同建立数字化决策、执行、预警、监管、服务、督查、评价、反馈的闭环管理执行链，推动实现整体智治的现代化政府，让县域数字政府公共价值得到最大程度释放。

五、未来研究进路

关于基层政府数字治理整体性研究的文献较多，具体研究较少。面对当前县域数字政府建设中出现的公共价值缺失或偏离问题，本文将研究对象锁定在县域层级，尝试从公共价值创造视角对县域数字政府进行了理论分析。基于穆尔战略三角模型理论，结合县域数字政府的特殊性，构建了一套县域数字政府公共价值创造分析框架，在此基础上从公共价值的寻求、论证和实现等方面探讨了县域数字政府公共价值创造的实践逻辑。但是，研究存在分析不够深入、讨论不够全面等不足之处。要做到深入和全面研究，就需要进行一场跨学派、跨理论甚至跨学科的理论对话。因此，研究县域数字政府公共价值创造，需要将公共价值管理理论、网络化治理理论、善治理论、整体性治理理论、技术治理理论、新公共服务理论以及信息技术学科相关理论进行彼此间的理论对话。结合县域数字政府的特殊性，未来可采取个案或多案例研究的方法具体深入地分析探讨。从国家政策与实践趋势来看，县域数字政府公共价值创造将是未来国家治理现代化的重中之重。中央明确指出“十四五”时期“加强数字社会、数字政府建设”，要“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，必须坚持以人民为中心的原则，“坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向”“不断实现人民对美好生活的向往”[29]。党的二十大报告再次强调，“必须坚持人民至上”[30]19、“坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉”[30]27。县域数字政府是国家公共服务和治理现代化的终端，让民众过上美好幸福生活是我国数字政府建设的重要落脚点。因此，如何具体、深入和全面地分析探讨县域数字政府公共价值问题、成因、对策以及评估显得至关重要，作为公共价值创造的主导者——县域党委和政府，如何在数字化改革浪潮中调整自身角色和行为模式，对公共价值实现具有关键意义。

一是关于县域数字政府公共价值“失范”和具体对策研究。要对县域数字政府如何更好地创造公共价值作出具体回答，前提是需要研究其公共价值“失范”的表现，即县域数字政府建设和治理中出现的公共价值缺失、偏离、错位等价值失范问题，通过采取访谈、问卷和实验测试等方式挖掘县域数字政府价值创造偏离原因，对此提出相应对策建议。穆尔强调公共价值的“场景性”特征，决定了相关研究须采取个案研究或多案例比较研究方法，我国国情和体制决定了县域政府间具有较强的相似性，这为县域数字政府探寻创造公共价值提供了重要参考价值。

二是关于县域数字政府公共价值创造的授权环境研究。授权环境是公共价值创造的关键，背后其实是一种公共价值创造的治理共同体。有了较好的治理格局，获得了政治与社会双重合法性，公共价值的实现才能水到渠成。需要注意的是，县域政府不同于其他层级政府，其授权环境较为复杂，本文对此的相关研究还不够深入和全面，需要进一步系统研究。

三是关于县域数字政府公共价值创造的评估体系研究。对公共价值的实质内容界定后如何检测是否实现公共价值，科学、具体和贴近实际地制定一套公共价值创造评估体系则成为不可或缺的一部分。其中，一个前提条件是评估体系制定必须以县域数字政府自身的特殊性为基础，区别于其他层级政府的评估。只有形成科学健全的公共价值创造评估体系才能真正使县域数字政府创造公共价值形成闭环机制，保证公共价值创造的持久性。

四是县域数字政府公共价值创造过程中县级党委和政府的角色与行为研究。一方面，鉴于我国独特的政治体制，县级党委是本县域内最高的政治权威，其影响力对县域数字政府公共价值创造起决定性作用；另一方面，县域自身层级的特殊性，决定了县级政府在公共价值创造中成为直接的治理者和服务供给者，其行为直接影响了价值释放的效益问题。因此，县级党委和政府的角色及其行为研究对县域数字政府如何更好地实现公共价值有着较强的实践指导意义，非常值得进一步深入研究。

参考文献：

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Theoretical Basis，Constitutive Dimension and Practical Logic of Public Value Creation in County Digital Government

He Hua

（Party School of the  Zhuji Municipal Committee of CPC，Shaoxing 312000，Zhejiang，China）

Abstract：County digital government construction is the foundation of national digital government construction.From the perspective of public value creation，based on Moore's strategic triangle model，combined with the particularity of county digital government，this paper analyzes the public value creation content of county digital government from three dimensions：public value，upper and external authorization environment，and inner and lower operation ability，and constructs a public value strategic grand triangle model with internal and external double triangle superimposed.To realize public value，social preference and expectation should be collected in value seeking，concrete and substantive public value should be found，political and social legitimacy of digital government value creation should be obtained in value demonstration，and public value creation of county digital government should be promoted in value realization with optimized organizational structure，advanced digital technology and collaborative network governance.Future research approaches include public value failure，special authorization environment，evaluation system，and the role and behavior of county Party committees and governments.

Key words：public value creation；digital government；county digital government；digital governance

責任编辑：邓卫红 汪雪莲