国外典型城市街道建设的政策与经验启示

于荣霞?张红玉?宋华旸?陈日晖?冯亚北

一、前言

街道是承载着交通、生活、休憩、娱乐等多种活动的城市公共空间，是现代城市的重要组成部分。工业革命带来了机动车的蓬勃发展与普及，街道设计一度以交通属性为首要因素，从而造成了环境污染、交通拥堵、交通事故频发、噪声等社会问题。进入21世纪以来，世界各国纷纷提出以人为本、空间共享的“街道重塑计划”，街道设计理念也开始蓬勃发展，如绿色街道、完整街道、共享空间、慢生活街区等。随着人们对街道的社交属性、生活属性及多元出行方式的诉求越来越强烈，街道空间设计受到前所未有的重视，街道设计者开始重新审视街道的作用和定位，街道设计的理念开始向“以人文本”的方向转变。我国也先后提出了要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，提升街道特色和活力，实现公共空间的系统建设，达成美好人居环境和宜人空间场所的积极塑造等目标，并积极探索城市街道精细化设计。但我国的街道设计及实践略晚于西方发达国家，因此总结国外典型城市街道建设优秀经验，能够为我国城市街道设计提供借鉴指引及思考启示。

二、伦敦

（一）政策文件

工业革命时期，伦敦作为世界第一大城市，环境污染、交通拥堵等问题严重阻碍了其城市发展。为了破解这一系列难题，在人本主义导向和可持续发展等理念的指导下，2004年，伦敦出台了《街道景观指南（2004）》（以下简称《指南》），提出了“车本位”向“人本位”交通理念的转变，鼓励步行设计，将行人的需求作为强制性原则，将步行可达性放在首要位置。之后，相继出台了《伦敦步行行动计划》（2004）、《步行环境改善计划》（2005）、《街道设计手册》（2007）等政策文件，并分别于2009年、2016年及2019年对《指南》进行修订，旨在通过城市设计进行更精细的街道规划。同时，发布配套的优秀案例集和标准规范，用于解决实施过程中遇到的专项技术问题。《指南》（2019版）的发布，对于创造更舒适、清晰、易识别的街道空间具有重要的引导作用。

《指南》（2019版）集合了城市规划设计领域、交通领域等各方面的最优方法、最新技术及最佳实践，是目前街道设计最为完善的导则之一。与2016版相比，《指南》（2019版）提出了通过构建基于移动性—场所的街道分类矩阵设计框架，准确定位每条街道的属性、功能、特点及优先性，使街道从追求交通网络效率转变为公共空间景观营造。《指南》（2019版）共包括五个部分：第一部分阐述街道远景，提出分类矩阵框架；第二部分是最佳实践解析；第三部分是将创新融入街道设计以满足人们的期望与需求；第四部分是认知街道功能与需求、风貌特征与地区特色，识别设计的优先性；第五部分是街道家具的技术指南，详细介绍各控制要素。

（二）经典做法

伦敦将街道设计成有益于步行和自行车行驶的空间。优先保证地面步行通道的面积，减小车行道宽度，设置行人过街等待区域。通过减小转弯半径等手段，减慢汽车速度，保护行人安全。主要做法包括以下三方面。

1．再分配街道空间，保障各类使用者的路权

保障机动车、自行车和行人的通行权力，创造和谐的公共空间环境，是伦敦街道设计的基本原则。在哈罗自治市车站街道改造中，首先，将原有的單向交通道路改为双向行驶道路，并移除原有的停车位，重新铺设路面，配置照明设施、长凳和树木，进行街道步行空间划分，使其成为可驻留的街道空间，为人们提供更好的购物体验。其次，增加步行与自行车的街道出入口，降低路缘石高度，以保障步行道、自行车道的连续性，通过提供安全、便捷的设施鼓励步行和自行车交通。

2．通过多种方式增加步行空间，提高街道安全性

比如，优先保证地面步行通道的面积，减小车行道宽度，设置行人过街等待区域；通过减小转弯半径、增设信号灯上的广角镜、设置限速区等手段，确保行人安全等。在伦敦大不列颠交叉口区域改造项目中，街道周围分布着诸多酒吧，属于典型的社会生活区域。在改造之前，交通拥堵，行人步行空间有限。规划通过缩小交叉口周边道路的车行空间，扩大步行生活区域，使街道更易穿越，大大提升了行人的出行安全。

3．注重街头地图等配套信息基础设施建设，建立高可视化的道路标识

在靠近街角的位置设置街牌，协助民众寻找道路，同时，确保邮政和应急服务的高效运行。在街道公共设施区内设置街道“电子导向牌”，由“可视化的伦敦”基础地图提供查询地图（5分钟路程）和规划地图（15分钟路程）等信息面板。指示牌上有明显的鼓励步行的标识或标语，地图上标注详细的步行信息，包括步行道宽度、步行时间换算，甚至建筑内部步行道等。

三、纽约

（一）政策文件

20世纪70年代，美国提出了一种全新的交通政策和设计方法 ——“完整街道”。它强调街道设计要考虑各种交通参与者的需求，从而确保所有年龄和行为能力的使用者，无论采用哪种交通方式，都能安全、方便、舒适地出行和使用。在“完整街道”理念指导下，2009年，纽约市交通局出版了《纽约街道设计手册》（以下简称《手册》），用于更好地传导街道设计政策和方法、简化项目交付流程。

《手册》将街道设计放在一个整体的框架内考虑，针对每一类控制要素提出解决办法和控制办法，对每一种设计方法都给出了多个选择，分析每种做法的优势、劣势、适用条件以及在实际运用中应该注意的问题。《手册》的核心理念就是设计工具箱，包括原则、类型、要素、要点四个层面，原则和类型用于街道设计的定位与导向，要素和要点详细阐述每一个街道设计要点，为街道设计提供一份通用的设计指引，同时将街道所有设计要素合理组织，形成设计要素检索。

（二）经典做法

纽约街道设计的主要策略是注重慢行空间提升，打造安全、舒适、包容的人行步道。其主要包括以下做法。

1．空间重置优化慢行系统，提升街道安全性

宽阔的街道过于重视机动交通功能，不但使步行和自行车出行的交通安全处于弱势地位，还不利于街区活力的发展。适当调整街道使用权分配，让行人、自行车和机动车拥有同等路权的做法，得到了街道使用者的广泛认可。在百老汇大街改造过程中，根据使用者的优先级对街道空间重新划分，通过减少机动车道和停车带，增加行人通行与休憩的空间，甚至将重点地段封闭成全步行区域，添置大量的公共桌椅与街道绿化景观，吸引行人驻留。增设自行车专用道，并设置隔离措施减少自行车与机动车的冲突，保证骑行者安全。调整公交线路，对整个地区的公交线路进行统一规划，将原来在百老汇大街行驶的南向公交线路全部调整至第七大道，缓解百老汇大街的交通压力的同时，也使公交车避开复杂的夹角型路口。在行人过街方面，采用化繁为简的方式优化原有夹角型路口，减少人车冲突。例如：延伸街角路缘石以扩大过街等候区，缩短过街距离；增设过街行人安全岛，保障安全过街。

2．将街道转变为广场，营造特色开敞空间

纽约街道常常会出现不规则的十字路口和三角形空间，这些惰性空间往往容易成为停车区域和开车视野的死角。将这些节点设计成广场、公园等开放空间，既可以增加区域的安全性，又能够吸引更多的人流。在开放空间设计中，可提供人行道和照明、座椅、饮水机等设施，提供用于孩子游戏的区域，还可提供用于体育活动和综合功能等的专用区域，实现一家人在同一地点找到适合不同年龄段的活动需求的功能。哈德逊街改造项目在翻修的四条荷兰隧道路线中，未利用的区域经过改造成为宽敞、日光充足的绿色空间，设有包括午时瑜伽、音乐活动、雕塑、用于活动的合成草皮地以及太阳能WiFi充电站等设施和活动。

四、巴黎

（一）政策文件

20世纪80年代末，法国学者提出一种新的城市交通研究体系——“城市机动性”，即城市环境中的一个社会个体所具有的自由、自主进行交通出行的条件和能力。“城市机动性”是人们最基本的权利之一，也是一种基本的社会活动。它不仅包括交通方式、出行速度等，还包括出行舒适度、出行习惯、出行地点、人员活动等，需要通过综合考虑出行各方面因素，在保障人们机动性的基础上，降低城市交通造成的问题。在“城市机动性”的背景下，巴黎提出了《交通出行规划》，其分为三个阶段。

第一个阶段：1982年，法国政府颁布《城市内部交通组织引导方针法》（LOTI），并提出《城市交通出行规划》（PDU），将地方交通的组织责任明确赋予地方政府，认识到公交發展的必要性。

第二个阶段：1998年，巴黎大区交通行业协会（STIF）发布了《巴黎大区交通出行规划》（2000—2005年），简称PDUIF2000，其明确了法国低碳交通的发展方向，通过道路空间合理再分配，协调使用各种出行方式。

第三个阶段：2014年，巴黎大区交通行业协会批准了新版交通出行规划《巴黎大区交通出行规划》（2010—2020年），简称PDUIF2020，新版规划提出了公共交通出行总量在2010年基础上提高20%，步行和自行车交通提升10%，机动车方式出行总量（按人次计算）减少2%等目标。

（二）经典做法

巴黎街道设计策略是提升慢性系统，打造100%自行车城市。其主要有以下做法。

1．提升慢行系统，创造良好的步行空间

在香榭丽舍大道改造过程中，通过拓宽人行道，使人行道与车行道等宽；在新老步行道之间加种行道树，并设置城市家具、路灯照明、绿化景观等设施，创造宜人的活动及休憩空间；沿街商铺设置玻璃屋、露天桌椅等服务设施，吸引行人驻足，提升街道活力。

2．彰显色彩之美，街道界面和谐统一

巴黎有严格的城市色彩管理制度，各个临街店面只能将一层作为色彩魅力展示区域。香榭丽舍大道沿街建筑色彩高度相近，步行道路面以浅灰色为主色调，以深灰色为辅助色，营造宁静、雅致的环境氛围，大街两旁是整齐划一、错落有致的奥斯曼式建筑，建筑外墙由乳黄奶酪色粉刷。乳黄色系与深灰色系已成为巴黎的标志色彩。巴黎新城的色彩运用大气恢弘又极富想象，如新凯旋门前右边建筑台阶上有马赛克嵌饰的彩色格墙花池，还有类似于迷彩色彩效果的椭圆柱建筑等，注重了点缀色的巧妙应用，使色彩运用不显单调呆板。

巴黎香榭丽舍大道  作者提供

3．诠释生态意识，建筑立面与自然对话

巴黎布朗利码头博物馆旁边的直立式花园是一栋3层建筑，其外墙由PVC层、填充层和金属架组成，是一个无土栽培的自由支持系统。植物墙种植使用了种类繁多的苔藓、草本植物和灌木，以此为生境的微生物和动物也得以生存，成为一座经典的直立式花园。这为城市创造生物栖息地提供了一个途径，留给其他生命和谐共生的生存空间。对于人类而言，在水泥建筑中引入自然景观也使城市环境更加宜居，体现了人与其他生物、人与自然的和谐共生理念。

五、东京

（一）政策文件

鉴于土地资源奇缺、人口密度大等自身条件限制，东京自20世纪50—60年代开始，就从提高单位面积街道通行量入手，制定了发展区域公共轨道交通网络为主、地面公共交通为辅的公交发展策略。2009年，东京发布《土地、基础设施、交通和旅游白皮书》，提出促进步行和自行车优先街道的建设。2019年，日本在全国推广以“创造舒适且步行适宜的城市”为目标的城市空间改造措施。2020年，国土交通省道路局、都市局联合发布了《街道设计导则：舒适且步行适宜的街道设计参考书》（以下简称《导则》）。

《导则》将街道活动纳入街道设计和公共空间分配考虑范畴，将城市空间中的活动分为必要活动、任意活动和社会活动，强调将一条街道上发生的任何类型的街道活动，作为该街道设计和公共空间分配和优化的重要因素。《导则》共包含五个章节：第一章主要介绍了漫步式街道空间改造的必要性，改变街道的多方面效果以及设想和过程。第二章介绍了街道空间分配、街道设计、街头活动以及街头玩家等各类街道构成要素；第三章主要介绍了应对汽车交通，满足货物搬运等的停车需求，创造包含步行和自行车的慢速交通环境的各种做法。第四章介绍了让街道以人为中心的制度。第五章主要列举了国内外参考事例。

（二）经典做法

东京街道的设计策略是地上地下一体化设计，行人享有优先路权。主要包括以下做法。

1．以行人感受作为设计依据，引导驾驶员主动礼让行人

在以人活动为主的商业区，采取了多种平静化的措施，例如限定车速，一些道路的车行道使用与人行道类似的铺装材料，提醒驾驶员此为行人的领域，必须小心驾驶等。人行道具有足够的宽度，而且街面整齐，设施摆设有序，保证了步行空间。为消除步行的枯燥感，人行道采用了多种铺装艺术，用精美的图案、简洁的纹理打造步行空间的艺术感。例如，每隔一定间距改变铺装颜色，打造富有节奏感的步行空间。同时，为体现城市道路的文化内涵，在道路适当位置设置历史文化信息牌，简要介绍当地历史文化情况，增加步行空间趣味性。

2．改善视觉障碍者出行环境，提高行动不便人士出行便利度，细节设计处处体现无障碍

例如，盲道一直铺设到人行横道处，或是井盖处均有盲道覆盖，最大限度地保证盲道的连续性和安全性；在交叉口及路中，避免产生人行道路缘石高差造成的通行障碍，引导无障碍通行；或是打造共享街道，通过抬升全路面至相同高度，方便轮椅、婴儿车等行动不便人士出行。

3．行人享有绝对优先路权，路权平衡的分时共享设计

在人流高峰集中出现的时段，实施机动车动态管制；采用对角斑马线、宽敞街角空间等设计，扩大人行道宽度，缩短过街时间；设置完善的标志与标线，弯道与视线不良的地方设置观察路面交通状况的凸面镜，提升步行者的便捷性与安全性。

六、对我国城市街道规划的启示 

当前，我国机动车保有量持续增加，城市宽大的马路、快速路、高架桥比比皆是，路权分配不平衡，忽视步行交通，使得步行环境的安全性、连续性、舒适性不能满足人们的日常出行需求，进一步加剧了交通拥堵、人车混行等诸多问题。本文根据伦敦、纽约、巴黎、东京在建设步行宜居城市方面的经验，总结出其对我国街道规划建设方面的几点启发。

（一）坚持人民至上，提升街道舒适性

人民至上，就是要摒弃传统的“以车为本”的道路分级体系，牢固树立慢行交通优先理念。城市街道属于每一个人，每个交通参与者都应公平占有交通资源。以往，为了缓解交通拥堵，通过挤占人行道来拓宽机动车道的做法只会让交通环境更加恶化，安全出行更加难以保障。街道是满足驾驶人、骑行者、行人等所有人基本通行、娱乐和休憩等需求的空间载体。当街道与人、车共存时，应优先考虑行人的需求，特别是老人、儿童、残障人士等的通行需求。应构建符合行人尺度的舒适、安全、便捷、有趣的街道空间，丰富行人的视觉体验，对街道綠化进行精细设计，见缝插绿提高街道美观性，增设景观小品和个性化设施，营造街道的趣味性，通过创造舒适宜人的街道环境，吸引人们积极选择步行、参与街道活动，促进人们对街道空间体验的良性发展。

（二）深化存量治理，提升街道安全性

街道容纳了城市各种通行和社交活动，是人们城市生活的重要场所。但是，道路交通事故已经成为影响街道公共空间安全的重要因素之一，街道越宽，车速越快，出现交通事故的几率越大。目前，我国的“大街道、宽马路”比比皆是，因此，城市街道安全性问题不可小觑。街道安全设计，首先要做到行人、车辆各行其道，有序交汇，安全共享，特别是要关注交通弱势群体的出行需求，为行人提供安全的人行道、人行横道和安全岛，为自行车骑行者提供专用自行车道和受保护的交叉路口，为驻足者提供休憩、娱乐、社会交往的开敞空间；其次要充分发挥交通设施效能，通过收窄交叉口尺寸、减少路口转弯半径、缩减车行道等措施，建设紧凑型交叉口，合理设置限速标志、人行横道、安全岛、护栏、隔离栅、减速带等设施，通过降低机动车速度，确保行人安全。

（三）精治路缘空间，提升街道便捷性

我国城市道路两侧的路缘空间的一般作用是机动车停车位。但是，随着机动车数量的急剧增长，车辆乱停乱放严重影响正常交通秩序。精细化路缘管理是城市合理分配路侧空间的一种手段，能统筹分配路缘交通方式和空间。具体措施包括：结合道路沿线的用地、街面、环境，让路缘空间优先满足对临街商业具有兼容、促进性质的需求和用来营造更良好的城市环境的需求，如公交车道、自行车道、临时卸货区、口袋公园、临时上落客车位等；综合考虑街区内的通行及可达性，协调多种交通方式之间换乘关系，打造无缝换乘，降低换乘阻抗；对路缘设施进行整合优化，践行空间集约的设计理念，多功能设计城市家具，降低非服务类设施对街道的占用，增加行人通行活动的有效空间；弹性设计，预留易于扩展、功能可变的无特定功能空间，可用于临时停车、共享停放设施等。

（四）强化功能复合，提升街道活跃性

街道的活跃性是人们在街道空间进行丰富活动的一种状态。街道上人的活动越少，特别是以步行为基础的人的活动越少，街道就越没有活力。因此，吸引人们驻足停留，提高街道上人们的活动及参与度，是提升街道活跃度的重要保障。应鼓励沿街功能复合利用，在街道上设置商业、办公、居住、文化、社区服务等不同的使用功能，协调步行空间与各类场所、绿化系统、开敞空间的融合，提高步行出行比例；应利用惰性空间、小微空间，为人们提供更多的娱乐设施、休闲场所、休憩空间，吸引人们参与社会公众活动；应鼓励混合用地模式，建设多元业态的商业服务设施，释放街道活力，形成有吸引力的街道空间，让街道成为人们户外活动和商业活动的重要场所。

七、结语

我国正处于城镇化高速发展阶段，庞大的机动车保有量导致的环境污染、城市热岛、交通拥堵等问题日益显著，构建一套以公共交通、步行和非机动车通行为主的绿色交通体系，是缓解大城市病的根本途径。街道是行人、非机动车、机动车、公交车通行的城市公共空间，也是城市家具、广场等基础设施的空间载体。如何合理利用有限的街道空间满足不同使用者的需求，成为街道空间治理的关键。本文通过总结梳理伦敦、纽约、巴黎、东京四个国际化大都市在街道规划、设计、治理方面的成功经验，从设计理念、存量治理、精细路缘及功能复合四个方面，得出街道建设在舒适性、安全性、便捷性及活跃性等方面的启示，从而为推进我国街道空间的科学规划、精心建设和精细管理提供参考。

参考文献

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[4]胡俊辉，任利剑，运迎霞．健康城市视角下国外可持续城市形态研究述评[J]．国际城市规划，2019，36（1）：58-68．

（责任编辑：荣荣）