韧性城市视角下的地下空间安全现状审视与优化进路

丁彩霞?黄涧秋

一、城市地下空间安全与韧性城市的关联同构

（一）城市地下空间利用与城市安全

城市化水平的高速发展过程也是我国城市建设急剧发展、城市空间充分利用的过程。其间，地下空间开发利用作为解决城市资源与环境危机的重要措施，也有其负面影响，如地陷、内涝、油气泄漏等事故均会造成生命财产的重大损失。城市地下空间安全与发展的统筹问题已不容置疑。

依据《城市地下空间开发利用管理规定》第十二条之规定，城市地下空间开发利用包括地下交通设施系统、地下公共空间设施系统、地下市政设施系统、地下防灾系统、地下仓储与物流系统等方面。其中，燃气、供热、供排水、电力、通信等城市管网及地铁交通等“城市地下生命线”至关重要，是现代城市的支柱，在保障城市各类要素——人流、车流、物流、物质流、能量流、信息流等有序流动当中发挥着重要作用。

目前，全国各地出台了大量针对地下空间建设以及“城市生命线”建设、检测、风险管控的政策性法规文件。2020年印发的《住房和城乡建设部关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》提出：根据地下空间实际状况和城市未来发展需要，立足于城市地下市政基础设施高效安全运行和空间集约利用，合理部署各类设施的空间和规模。2021年4月，《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见》提出，到2025年，在超出城市内涝防治标准的降雨条件下，城市生命线工程等重要市政基础设施功能不丧失，基本保障城市安全运行。建设“韧性城市”被列入“十四五”规划。

（二）韧性城市的特点及其与城市地下空间安全的关联同构

韧性城市的特征主要表现为三性：一是冗余性。具有应对外部自然灾害的能力，体现为城市空间及城市基础设施留有余地，灾害来临后有抗打击能力和快速复苏的能力。二是稳健性。具有应对外部经济动荡的能力。三是适应性。具有应对社会变化的能力，具备通过社会整合实现自我振兴的能力。

城市地下生命线、地下公共安全网的提升不仅是城市建设的物理性要求，也是公共服务可及性、人民性，政府协同善治的必然要求。风险分配的历史表明，像财富一样，风险是附着在阶级模式上的，只不过是以颠倒的方式——财富在上层聚集，而风险在下层聚集。保证城市安全，包括城市地下安全，要以广大人民群众的健康福祉为出发点，统筹考虑经济社会发展，即安全与发展兼顾，这就是城市地下安全治理的基本逻辑前提。

二、韧性视角下城市地下安全的现实审视

通过对内蒙古自治区、江苏省等多个城市调研走访，梳理城市地下空间安全普遍存在以下问题。

（一）冗余性缺失

1．新旧管网均未预留足够的发展余地

老旧管网在两方面凸显承载力冗余不足：一方面，大多数城市最初的地下管网规划设计缺乏前瞻性，加上检修维护不到位，自然腐蚀，管网老化严重，容易破损以致引发事故；另一方面，随着生活水平的提高，居民用电、用气、用暖、给排水等需求逐年增加，管线超负荷运行。新建管网即便以城市总体规划为前提，但也常常忽视了管网建设完成后使用期限要长达四五十年以上的特点，相应规划没有预留足够的发展余地，也难以顺应城市发展的需要。例如，在供排水管网设计之初，没有充分考虑到城市发展的需要，甚至是在施工的时候，由于建设主体单位不同、资金实力不一，无论是管网的深度、宽度还是水量都不能形成上下游相配套，在城市内涝中80%以上的积水点是由于上述原因造成的。

2．综合管廊建设成效不佳未能留足余地

城市地下综合管廊是解决“马路拉链”现象的治本之策，但目前地下管廊“收费难”和“入廊难”的问题在各地不同程度存在。以包頭市为例，包头是全国首批10个“地下综合管廊建设试点城市”之一，规划建设综合管廊197.78千米，但其仍存在电力线缆入廊总体进展缓慢、电力线缆入廊收费难、体制不顺责任难压实、运营成本不断加大的问题。具体来说，由于电力、通信等管线由国家相关部门和单位垂直管理，其建设改造方式、时间、投资和维护运行等都由行业条线决定，在城市政府层面较难形成对等公平的协商机制，地方政府和管线单位在建设时机、投资时序和入廊收费等关键问题上有不同认识，较难达成共识，因此，已建城市地下综合管廊普遍存在“入廊难”和“收费难”问题。由于没有明确的投入回报方式和预期，市场力量参与的积极性不高，制约了城市地下综合管廊的推进和推广。城市管廊维养费用较高，仅靠政府预算来承担显然压力过大。城市地下综合管廊建设目前并未解决地下公共设施冗余性不足的问题。

（二）稳健性缺位

1．统一规划不足，多头管理易生隐患

城市地下管线工程共享地下空间，但统一规划、管理缺位导致各部门各行其是，隐患丛生。首先，多头管理无序、低效且浪费严重，亟需建立长效机制。地下管线各单位建设计划、工程实施、运行维护等方面缺乏统一规划且分属多个部门，规划建设、管网铺设、“破路、破绿”施工等数据无法实现整合共享，重复投资、重复建设、重复开挖现象多。管理协调机制尚未建立，仅把管网建设作为市政项目建设的配套部分，由住建、城管、电力等多个部门各负其责，没有形成统一规范的规划、报建、审批、勘测、验收备案以及资料归档管理流程，部门之间统筹协调不到位。其次，管线交叉不能满足安全距离，滋生隐患。燃气、供水、供电、排水、通信等不断增加的管线数量导致城市各种管线交叉跨越，安全距离不能满足要求，存在严重安全隐患。

2．公共财政匹配不足，可持续发展受制约

管网施工改造难度较大，国家资金匹配支持条件不足，地方财政也无力负担。以燃气管道为例，按住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会城市燃气管道更新改造的有关要求，中央预算内投资支持范围为政府所属或建筑区划内居民共有的城市供水、排水、供热等管道和设施老化更新改造，同时要求燃气管道老化更新改造的比重不得低于70%。不少城市，特别是西部城市、北方城市很多管网由民营企业运营管理，企业更新改造意识不强，资金投入不够，部分管网由于建设年代久远、图纸资料缺失、数据不完整、权属不清晰，导致改造施工进展缓慢。尤其是老城区街路较窄，地下管路复杂，工程实施对居民生产生活影响较大，短期内无法大面积开展，只能逐年分步推进实施，这就导致申请中央补助资金比较困难，地方财政也无力负担。

（三）适应性缺乏

1．技术标准滞后，安全监测预警与现实需求不匹配

城市韧性的适应性往往体现在常规管理技术标准明确，监测预警闭环可控，在相对确定的预期中动态调适。但在我国实践中，城市地下空间利用存在以下问题。首先，地下管线技术规范、实施标准、保障措施等技术标准多数尚未制定并予以明确，致使各负责部门或单位在实践中的做法不一，对持久性使用的城市地下公共设施是个潜在隐患。其次，管网监管措施不到位，政府相关部门没有按照“谁投资、谁建设、谁受益”的原则加强对地下管线的监督管理，对管线建设、运行的有效监督手段不多。基于韧性要求的“监测—预警—应急”的动态循环中，安全监测预警不能满足现实需求。城乡供水管网漏损控制、地下空间生命线（水、电、气、暖）在线监测、智慧城市等领域的科技需求没被正视，地下管网数字化监控系统建设滞后，智能化监管水平低。

2．管网资料管理薄弱，管线信息不能同步更新

我国目前约有70%的城市地下管线没有系统的基础性城建档案资料，地下管线分布不清的状况普遍存在。全国绝大多数城市地下管线没有全面的管线综合图或数据库，现有地下专业管网的资料都以图纸、图表等形式记录保存，采用人工管理方式，导致地下管线定位不清，安全信息不准确、不充分，档案保存分散，资料缺失。城市地下管线的建设和改造工程完成后，管线信息不能实现同步更新，导致信息资料在实际中不能被应用。未建立统一的城市地下管线信息管理平台，绝大多数市政管线项目建设单位未按照管理制度履行竣工验收备案手续，导致各权属单位管线信息不能实现共建共享。

三、韧性城市视角下城市地下空间安全治理的优化进路

（一）坚持冗余性：城市更新中备份扩容与数字化转型并行

1．建立必要的源头备份，推进管线专业化运维

增加能源系统韧性，须让生命线系统的源头如水源地、电厂等核心节点具备抗击一定冲击的能力，要么是增加源头数量、增加清洁能源的类型和比例，要么是增加规模。按照以往的传统，城市系统日常的基本安全运转是以集中式管理为主，如水供应、废物回收管理、能源利用和食品安全供应等。很多学者支持这种集中式的安全管理模式，认为它们更简单、更高效。然而越来越多的人认识到，分散的基础设施配置更具韧性，并在多样性、冗余性和模块化方面优于集中管理模式。基础设施的分散化提高了多样资源同时利用的可能性。基础设施的分散化配置也是减少连锁反应的必要策略。

2．开展普查工作，实施城市管网更新改造

通过普查核实，摸清城市地下管网“家底”。全面准确掌握各所属行业和单位地下管线的历史档案和信息资料，查漏补缺，详细了解管线的分布、材质、埋深等情况，建立健全城市管网“数字地图”和档案数据，并持续及时更新管线数据库。编制《城市更新管网改造方案》，深入推进城市更新行动，使得城市地下公共设施能满足长期使用要求且对市民必要生活生产需求留有余地。

3．推进地下管线数字化建设和管理数字化转型

城市地下管线的问题，实质是高强度开发城市地下空间与粗放管理地下空间的矛盾爆发。数字化建设是先进技术的应用，也是增加城市韧性元素的重要体现。增加部分智能设备和传感器、加强数字化技术的应用、推动数字化技术在城市地下安全领域落地，打造实战型地下安全平台均是智慧城市、韧性城市建设中采取的举措。

制定管線数字化档案，结合静态数据和动态数据形成地下家底一张图，集成在同一平台上统一管理，实现对于管线资源的有效整合，也有助于解决地下隐患问题。地下管线数字化管理是实行精细化管理的前提，利于及时发现和解决问题。

（二）增强稳健性：建立管理机构，理顺机制，实施专业管理

1．实行地下管线统一管理

设立地下管线统一管理部门，理顺城市地下管网管理体制：成立由住建、自然资源部门牵头，电力、工信等相关部门和管线权属单位及辖区政府共同参与的规划建设管理体制，实现统筹规划、统筹建设、统筹监督管理。在道路大修、管线敷设、基建施工前，坚持召开联席会议，明确地下管线建设管理职责和安全责任。协调好各方关系，建立管廊、管线建设、投资、运营、管理全过程配套的法律体系，明确各主体法律责任，为管廊建设管理提供法律保障。同时建立强制入廊制度及收费标准，对建设资金的分担、产权有偿使用等关键问题作出明确的规定，保障入廊单位的权益，提高其积极性。

2．完善城市地下管网规划和地方立法管理、建设标准

首先，地下管线统一规划要针对实际有所区分。针对老城区，摸排各种管线现状，合理规划布局、整合路径资源，可随着道路的修葺或专项工程将管线交叉复杂的区域统一进行整改，降低相互冲突、破坏的安全风险，整合路径资源。针对新建城区，在城市规划建设前，综合考虑各种管线需求，合理规划布局或统一建设综合管网，并在城市建设发展过程中一次性建成，避免后续各种管线随意布置或重复性开挖破坏市容市貌。比如城市供排水管网不是单一的问题，不仅与装备、技术、资金有关系，还与政府的整体统筹规划有直接关系，只有先完善政府层面的顶层设计，将供排水管网规划到位，才能解决后续管网的完善、维护、运营等问题。

其次，依法治理地下空间。完善城市管网地方性法规，制定地下管网建设管理办法，规范管网系统的管理、维护和使用。严格规划许可和掘路审批，凡不符合城市地下管网整体布局和不符合地下设施国家标准要求的，不予审批，不予建设许可。比如针对一些城市二次管网及设施设备尚未由供热、燃气企业接收管理的实际，已构成制约城市发展问题的，应通过立法予以明确。

最后，确立地下管网的建设标准。落实《国务院安委会办公室关于推广城市生命线安全工程经验做法切实加强城市安全风险防范工作的通知》（安委办〔2021〕6号）要求，研究制定城市生命线安全工程技术规范体系。

（三）推进适应性：协调善用市场力量与政府力量，加强监测预警与信息更新管理

1．创设合理机制，协调善用市场力量与政府力量

坚持因势利导，鼓励社会力量积极参与，多渠道筹集资金，保障推进地下基础设施建设，支持行业企业统筹整合相关渠道资金，保障管网建设、改造、运行维护资金。苏州市政府授权某建筑公司牵头组建管廊公司，专门负责城市地下综合管廊的投资、建设、运营和管理事务，管廊所在地政府根据国家政策给予管廊公司一定的财政补贴。管廊公司与金融机构签订融资协议，与各管线单位签订入廊协议，与施工企业签订工程承包合同，与设备供应商签订设备供应合同，成为具有完整功能的独立开发主体。地下综合管廊投资大、回报周期长，为避免出现资金周期错配问题，管廊公司与国家开发银行苏州分行签订融资协议，利用银行贷款、加之项目资本金和政府财政补贴，形成了可持续的项目资金保障机制。省级层面研究制定入廊收费保障机制和实施政策，增加刚性约束条款和激励支持内容，同时增加对入廊建设项目的税费减免等优惠政策，建立与收费机制相协调的投融资模式，实现综合管廊科学、可持续发展。

培育发展城市生命线安全产业集群。《“十四五”国家应急体系规划》中明确提出：要“壮大安全应急产业”。城市生命线安全产业作为安全应急产业的分支，是筑牢城市地下安全任务必须要面对的问题，同时其市场空间巨大、应用前景广阔。加强前瞻性谋划，采取引领性举措，发展壮大城市生命线安全产业集群，是抢占产业发展制高点的先机。

2．加强地下管网档案管理

地下管线档案的管理尚未纳入法制化轨道，大部分管线权属单位属于行业管理，管线施工、管理各自为政，缺乏良好的沟通桥梁。一是完善法规制度，将管线的查询、告知、施工、移交、预验收等管理流程制度化、法制化，完善地下管网档案管理；二是加强业务指导，督促地下管线档案及时报送进馆，针对各建管、施工、监理单位工程技术人员及档案管理人员进行指导、培训。制定档案资料管理办法，建立严格的信息更新和档案归档制度。健全地下管网档案资料，更新管线数据库，全面准确掌握各类数据。

3．建立监测预警机制

加强监测预警是防患于未然的重要手段，智慧城市建设助力城市地下监测预警机制。将监管系统与城市市政基础设施综合管理信息平台、城市信息模型（CIM）平台等深度融合，促进对管网漏损、运行安全及周边重要封闭空间等在线监测、及时预警和应急处置，对优化城市地下安全治理具有重要作用。社区市政基础设施的智慧化改造，开辟了一条韧性提升的新路径。智能电表、智能水表、智能燃气表的大范围使用，为提升社区市政基础设施的监测预警能力、及时诊断生命线故障、精准判断破损部位等提供了基础。大量物联网传感器的部署和数字管网系统平台的建立，也为跟踪基础设施全生命周期运行情况、准确排查事故隐患提供了新的技术路径。

参考文献

[1]费新岸，卢文超，李琳．韧性城市的探索之路[M]．武汉：武汉大学出版社，2014：39-40．

[2]翟国方．安全是城市发展的头等大事：世界多国首都应对风险挑战带来的启示[N]．中国应急管理报，2022-3-5.

[3]乌尔里希·贝克．风险社会[M]. 何博闻，译.南京：译林出版社，2004：36．

[4]徐匆匆，马向英，何江龙，等．城市地下管线安全发展的现状、问题及解决办法[J].城市发展研究，2013（3）：108-112＋118.

[5]張康之．论风险社会中行动者的非层级化[J]．阅江学刊，2020（6）：23-35.

（责任编辑：荣荣）