广州市电动自行车治理的现实困境与对策建议

尹绣程

习近平总书记强调，一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。党的二十大报告指出，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，打造宜居、韧性、智慧城市。中共广州市委十二届六次全会提出“1312”思路举措，明确提升城市精细化、品质化、智能化治理水平，率先转变超大城市发展方式。

电动自行车作为人民群众通勤和快递、外卖等民生行业的刚需，近年来，广州市电动自行车社会保有量呈爆发式增长，引发的道路交通安全、消防安全等问题日益突出，亟需系统思考治理的有效路径。

一、广州市电动自行车治理的政策演进和现状

（一）20世纪90年代初—2004年：逐步“限摩”阶段

20世纪90年代初，广州城市建设逐步向外围扩展，城市道路交通拥堵严重，轨道交通、地面公交等设施整体供应不足，为应对中长距离交通出行，摩托车以及燃油助力车成为当时满足群众中长距离出行需求的交通工具。随着摩托车数量快速增长，涉摩治安“两抢”案件、交通事故频发，空气污染、非法营运等问题突出。因此，从1991年10月起，广州市实施摩托车限牌政策，每月只核发私人两轮摩托车牌照500副。自1998年3月起，广州市全面停止核发市区摩托车号牌。1999年，广州市区全天禁止两区两市（番禺区、花都区、增城市、从化市）号牌摩托车行驶。2004年，广州市逐步实施中心区“限摩”政策。

（二）2005—2019年：全面“限摩”“禁电”阶段

伴随电池产业的发展，电动自行车这一新型“轻摩化”便捷交通工具逐渐普及。为防止“限摩”后电动自行车取而代之，经广东省政府批准，广州市于2006年11月出台《关于对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶的通告》，并于2011年、2016年进行了政策续期，于2017年通过地方立法巩固“禁电”措施，推动交通秩序大幅改善。但随着外卖、快递等网络配送新业态的蓬勃兴起，电动自行车使用功能也从单纯的居民交通出行拓展为民生营运，成为人民群众最直接的民生关切，围绕电动自行车在安全、效率、公平等方面的价值权衡，引发社会各界广泛探讨。

（三）2020年至今：规范治理探索阶段

据广州市电動自行车行业协会估算，当前全市电动自行车保有量超500万辆，按1873.4万常住人口计算，平均每3～4人拥有1辆，庞大的体量和复杂的应用场景对城市治理能力现代化提出较大考验。同时，电动自行车引发的交通、火灾事故呈明显上升趋势。据统计，2023年上半年，全市发生涉电动自行车交通事故同比上升63%，全市涉电动自行车交通受伤人数占交通事故受伤总人数比值从2020年的19.1%上升到27.4%，涉电动自行车火灾占火灾总数比值从2020年的9.48%上升到2022年的16.8%。为此，广州市主动适应新形势，围绕质量监管、登记管理、通行管理、非机动车道建设、停车充电设施建设等方面开展一系列综合治理。

二、广州市电动自行车治理的现实困境及原因分析

（一）面临的现实困境

1．源头质量监管和取证难，仍有非标电动自行车流入市场

首先，广州市在售电动自行车多为外地企业生产，市场占比达80%，广州本地电动自行车厂家约24家，以外贸出口为主。生产企业在车辆出厂时对车辆改装预留了空间，预埋下交通和消防隐患。其次，流通领域仍有非标电动自行车进入市场，广州市部分在售电动自行车明显在车速、尺寸和重量等方面超标，“轻摩化”特征明显。2022年，广州市抽查电动自行车及配件217批次，不合格率为34.6%。最后，绝大部分“拼加改”行为发生在销售完毕且登记上牌之后，违法主体方难以界定，具有较强随机性和隐蔽性，市场监管部门对售后非法改装取证和查处难度大。

2．通行管理效果不理想，管理手段不丰富

近年来，广州市持续开展电动自行车交通综合整治，投入了较大的人力、时间和精力，但效果并不理想。调研发现，当前电动自行车的管理手段主要采取现场查处方式，智能化手段应用有限。此外，现场查处还存在执法风险，电动自行车驾驶人，遇到查处时，部分驾驶人不服从管理，甚至无理投诉民警，个别驾驶人会选择加速、调头等方式逃避检查，执法难度较大。

3．慢行交通系统建设历史欠账多，电动自行车路权保障不充分

广州市中心城区非机动车道缺失较为严重，现建成的非机动车道也存在设置率偏低、连续性较差、宽度不足、交通组织设计不完善等问题。截至2022年年初，广州市主次干路里程为3770 km（中心城区1749 km），其中，设置有非机动车道的里程约1215 km（中心城区1023 km），设置率32.2%（中心城区58.5%），远低于北京市95%、上海市90%的水平。

4．消防安全隐患突出，电池安全管理和回收体系不健全

电池安全管理是电动自行车影响消防安全的关键。2022年上半年，广州市74%的电动自行车火灾发生在居民住宅楼内，起火原因80%以上为电池热失控引起。据不完全统计，目前广州市电动自行车品牌众多，电池互不兼容，有近50%的电动自行车安装的电池超过了3年保质期，存在较多超期服役电池。此外，目前电动自行车电池以锂电池为主，锂电池被纳入“其他垃圾”进行管理，尚未健全专门的回收体系。广州市一些城中村开设有电池回收店，由于不需要特别经营许可，存在废弃电池经过简单拆卸组合后，重新流入产品市场等隐患。

（二）原因分析

1．非标电动自行车定性模糊，相关法律法规出台相对滞后

一是相关法律法规对非标电动自行车定性不明确，电动自行车属性的外延模糊。当前，涉及电动自行车的法律制度有《中华人民共和国道路交通安全法》和相关国家标准，明确只有符合国家标准的电动自行车才属于非机动车。但对非标电动自行车的界定尚不清晰。广州市对通行中出现明显“轻摩化”特征的电动自行车（表1）的监管缺乏法律依据。二是，非机动车属性下，电动自行车通行管理缺乏抓手，交通违法成本低。根据《中华人民共和国道路交通安全法》，对非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款，无法形成威慑。

2．中心城区“人—车—道路资源”供需矛盾突出

根据《广州市第七次全国人口普查公报》数据显示，广州市中心城区人口密度远高于城郊区，越秀区、天河区、海珠区、荔湾区人口密度高出全市平均人口密度9～10倍，花都区、南沙区、增城区、从化区人口密度低于全市平均密度（表2）。按人均拥有电动自行车计算，广州市电动自行车也主要集中在中心城区，人、车的过度集聚和快速流动，使得道路等公共空间供给不足。此外，中心城区的老旧小区和城中村建设的历史欠账，使得“人—车—道路资源”供需矛盾更加突出。

3．多元化共建共治格局尚未健全

电动自行车治理是一项系统工程，涉及部门多、管理链条长、协调难度大，各职能部门如何协同治理、高效联动，形成常态化全链条治理是亟待破解的课题，尤其针对车体和电池安全问题，部门协同联动机制亟待健全。其次，政府主导、企业自律、社会参与、科技支撑的共治格局尚未形成，城市道路陷入“公地悲剧”。

三、加快广州市电动自行车治理的对策建议

（一）强化科学化治理，以“三个坚持”为核心明确指导思想

一是坚持以人民为中心，统筹兼顾好近期和长远治理目标。应统筹兼顾好发展和安全，正确处理好满足群众便捷使用需求和保障公共安全之间的关系，强化源头治理，多措并举，切实抓住矛盾的主要方面对症施策。本着“安全第一、合理使用、总量控制”原则，建立全链条治理体系。近期，要立足实际，摸清底数，加快对非标电动自行车的有序淘汰，加强对电动自行车和电池的治理溯源管理；中长期应结合道路基础设施资源、充换电发展趋势、城乡发展能级、城市综合功能提升等方面，构建起以轨道、公共交通为主体，慢行交通为补充的现代大都市多元化立体化绿色交通体系。二是坚持科学定性，建议推动国家层面明确电动自行车内涵和外延。清晰界定非机动车类型是开展非机动车治理的基础和起点。向国家层面建议，借鉴日本的做法，在法律上明确电动自行车、电动轻便摩托车、电动摩托车等电动二轮车的分类和属性界定，为地方性法规制定进一步提供指导和支持。三是坚持共建共治，构建多元化治理新格局。坚持“政府引导、市场运作、社会参与”的原则，发挥市场力量推动电动自行车技术服务创新，建立可持续发展的市场机制。鼓励企业在技术路线选择、运营服务体系建设等方面发挥优势，探索通过“揭榜挂帅”的形式，组织开展电动自行车火灾风险防控技术研发。

（二）强化源头性治理，以“三个探索”为重点严把产品质量关

一是探索实施产品目录管理。借鉴北京、成都等地的经验做法，制定电动自行车入市产品目录，将电池管理系统（BMS）等涉及安全的技术要求纳入管理目录采信推广，未纳入目录的禁止在市场销售和登记，并及时调整电动自行车产品目录。鼓励非机动车相关行业协会参与车辆目录的编制，引导、协调、监督行业依法从事销售和经营活动。二是探索打造两轮出行产业新高地。发挥广州车辆制造业的基础和优势，加强对电动自行车产业的调研、规划及宏观调控。充分发挥工信、交通、公安、市场监管、住建等各部门的作用，整合现有自行车、电动自行车生产和维修企业，推动广州市打造电动自行车产业发展新高地，探索在最高车速、整车重量、电动机功率、电池电压、外形尺寸、防火阻燃等关键技术指标上制定严于国家标准的广州标准。三是探索建立信息通报和执法联动机制。加强部门之间的信息互通和联合执法，健全相关工作机制，依法严厉打击生产销售非法改装以及生产销售不符合国家标准、未获得3C认证电动自行车等违法行为。

（三）强化精细化治理，以“三个突出”为抓手破解通行管理难题

一是突出管理重点化。探索将电动自行车分为营运民生和非民生行业，重点加强对快递、外卖、闪送电动自行车的备案管理，核发并悬挂专用号牌，将处罚情况通报给行业企业，督促企业落实好主体责任。同时，建立违法记录转递、平台限制接单的良性管控机制，健全信息化管理平台，组建企业、骑手、车辆信息库，强化积分退出机制和信息化管理，倒逼企业履行监管责任、完善内部规章制度。二是突出交通违法处罚手段多元化。建立集电动自行车交通违法教育警告、现场处罚、信用计分、高额罚款于一体的电动自行车交通违法处罚系统，通过“违法记录、失信记分、联合惩戒”等方式，破解违法多、执法难问题。驾驶电动自行车一年内有多次道路交通违法行为记录，经公安机关交通管理部门依法告知后逾期不接受处理的，由公安机关交通管理部门将相关驾驶人违法信息同征信体系挂钩，纳入本市公共信用信息管理系统的个人信用档案。三是突出完善非机动车道网络建设。在中心城区做到“能设尽设”的原则，完善非机动车道、机非隔离、信号灯、标志标线等交通设施，优化道路设计，改善非机动车道不连续，“断头路”问题，让非机动车车道连接成网。综合运用机动车车道“瘦身”、待行区等措施，优化提升路口、路段通行秩序和通行能力优化设计。

（四）强化智能化治理，以“三个创新”为驱动赋能全链条监管

一是创新全过程管理智能化。充分利用城市物联感知网络、智能应用场景、网上办案系统等智能化资源，实现对通行管理中违法行为发现、处置以及对相对行为人处罚等“非接触”“智能化”的技术探索，切实提升办案效率和长效处置效果，推动从运动式、固守式的执法方式，向全时段、全区域的智能监管转变，提升城市智能化数字手段。二是创新产品赋码溯源管理。探索以“一码统管、以芯智控”的方式，对进入广州市场的电动自行车、电池、充电器赋码溯源，形成“电子身份证”，实现生产、销售、登记、通行、充停、维修到回收全流程再造，形成全链条、全闭环的现代化治理体系。重点探索电池赋码管理，将车主与车輛、电池信息绑定，建立电池管理长效机制。三是创新区域化智慧监管系统。鼓励有条件的小区或园区等引入物联网智慧监管系统，对电动自行车集中充电、停放等智能监控、自动报警、生成数据报表一体化智能监管，通过物联网、云计算、5G等信息技术实现智慧监管，助力基层电动自行车消防安全治理。

参考文献

[1]浙江融媒体．潮声丨限行电动自行车，能解决城市交通拥堵吗？[EB/OL]．（2023-06-29）[2024-01-01]．https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1770013940325718322&wfr=spider&for=pc．

[2]中国质量新闻网．事关电动自行车质量安全，广州严查！[EB/OL]．（2023-06-05）[2024-01-01]．https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1767831528744233976&wfr=spider&for=pc．

[3]番禺融媒体．广州今日召开听证会，事关超360万辆电动自行车出行[EB/OL]．（2023-07-10）[2024-01-01]．https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1771006058958089161&wfr=spider&for=pc．

[4]金羊网．老旧小区亟需加快充电设施建设[EB/OL]．（2023-05-31）[2024-01-01]．https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1767363755505821100&wfr=spider&for=pc.

[5]广州市规划和自然资源局官方网站．广州规划建设绿色交通体系 到2035年轨道交通占公共交通出行八成[EB/OL]．（2021-04-22）[2024-01-01]．http：//ghzyj.gz.gov.cn/zwgk/ztzl/sjdqrzt/d52gsjdqr/mtbd/content/post_7237719.html．

（责任编辑：荣荣）