内蒙古农牧区基本公共文化服务可及性提升研究

吕瑛

摘  要：公共文化服务可及性是指公共文化服务与人民群众之间的适合度，包括服务距离、内容、方式和时间是否易于服务对象接受服务。增强基本公共文化服务可及性和重点、堵点和难点在基层、在农村。内蒙古农牧区的基本公共文化服务可及性方案实施已取得较大成效，但依然存在公共文化设施的可接近性差、可获得性不足、可适应性低等问题，为此，建议健全以政府为主导的多元主体协同机制、畅通农牧民公共文化服务需求的表达和反馈渠道、建立有效的监督和评价机制、创新服务方式。

关键词：内蒙古     基本公共文化服务     可及性     农牧区

基本公共文化服务是国家基本公共服务体系的重要组成部分。建立惠及全民的基本公共文化服务体系，既要推动公共文化服务高质量发展，又要提升基本公共文化服务可及性，即提升公共文化服务与人民群众间的适合度，包括服务距离、内容、方式与时间是否易于服务对象接受服务。提升可及性的关注点不应聚焦在公共文化服务普及率与分布范围上，而是应聚焦于探索公共文化服务距离、时间、利用率以及切合情况等。推进并实现基本公共文化服务的可及性的重点、堵点和难点在基层、在农村，而构建起适应农村公共文化服务可及性提升的实施体系与机制，可以有效增强基本公共服务能力，从而助力实现国家治理能力现代化，推进“五位一体”总体布局的顺利实施。

一、内蒙古农牧区基本公共文化服务可及性存在的主要问题

党的十八大以来，内蒙古不断提升公共文化服务效能，在推进基本公共文化服务可及性方面取得了显著成效，但仍存在着不少亟待解决的问题。

（一）公共文化服务的可获得性不足

“可获得性”主要指公共文化服务体系建设所提供的文化设施的基本情况。对内蒙古农牧区而言，“三馆一站”（文化馆、图书馆、博物馆、综合文化站）、草原书屋、公共数字文化服务点等设施是基本公共文化服务的重中之重，是解决均等化、可及性问题的主要渠道和途径。经过多年的建设，内蒙古农牧区基本公共文化服务设施有了翻天覆地的变化，但设施供给数量不足、规划不合理、重建设轻管理等问题较为突出，在数量、质量等方面仍与广大农牧民的文化需求有着较大的差距。

（二）基本公共文化服务的可接近性差

“可接近性”主要指居民到公共文化服務设施所需花费的成本，以及在接受服务时是否受到平等的对待，这是衡量公共文化服务公平性的重要指标。可接近性差是内蒙古农牧区推进基本公共文化服务可及性过程中比较突出的问题。首先，受自然环境制约，在地广人稀、交通不便的偏远农牧区地区，公共文化服务很难集中精准提供同时，气候和时节也会影响农牧民接受公共文化服务。其次，流动公共文化服务的覆盖度较低。从纵向角度看，内蒙古已经基本建立起了旗县区—乡镇（苏木）—村（嘎查）三级公共文化网络，建成了以旗县区文化馆为领头羊、以乡镇（苏木）文化站为关键环节、以村（嘎查）文化室为根本的三级系统的文化网络。然而，从横向角度看，公共文化设施的惠及区域与农牧民的分散程度依然存在着巨大差距。目前已有的公共文化设施的惠及区域半径远远低于农牧民居住的分散区域，因此公共文化设施的单一纵向布局尚不能够适应居住较为分散的农牧民需求。

（三）基本公共文化服务的可适应性低

从2014年到2023年，内蒙古农村居民恩格尔系数虽有过上升波动，但总体上依然呈下降趋势，精神文化需求由原来的生存型逐步转变到提高型和享乐型，而基本公共文化服务还难以适应农牧民公共文化服务需求的变化。主要表现为，一是互联网的影响巨大。截至2023年底，全区行政村宽带通达率已达到100%，4G网络覆盖率达到99.88%，需求环境的改变使得需求内容和形式都发生了巨大变化。二是农村牧区人口结构的变化。随着大量中青年劳动力涌进城市，农牧区人口主要由留守儿童与老年人构成。这些群体有比较特殊的公共文化服务方面需求，例如留守儿童有科学技术普及等文化知识方面的需求，老年人则有传统文化继承与传播以及其他一些精神生活的需求等，但这些文化服务需求在现有的公共文化服务供给体系中依然较为缺乏。三是供给内容同质化严重。在基层公共文化服务工作中，“送文化下乡”可以拓宽群众的眼界，具有文化乐民、文化惠民、文化育民的功能，但往往活动内容比较单一，不能满足不同人群的需求。

二、内蒙古农牧区基本公共文化服务可及性的主要制约因素

（一）地理环境因素

这是导致基本公共文化待服务半径较大且供给成本较高的关键原因。内蒙古东西直线距离大约为2400公里，地域面积为118.3万平方公里，地广人稀，自然村分布较为分散，且农牧民分散居住，村域（或嘎查）之间距离较远，来往不便。这给基本公共文化服务的供给带来很大挑战，在运营中需要较高成本。可及性差的问题之所以在牧区尤为严重，地理环境是极为重要的制约因素。内蒙古的33个牧业旗中有20个处于边境地带，地广人稀，交通不便，公共文化基础设施薄弱。从各旗县常住人口密度看，人口密度排名后三位的分别是东乌珠穆沁旗0.76人/km2、阿拉善盟的阿拉善右旗0.31人/km2、额济纳旗0.27人/km2，在这样独特的自然环境和人文环境中提升基本公共文化服务的可及性，难度可想而知。

（二）基层政府缺乏推动公共文化服务发展的内驱动力

1.基层政府在公共文化服务供给方面缺乏主动性。尽管近几年国家、自治区就公共文化服务领域出台了一系列政策，但由于文化建设需要投入的资金较多而收效较慢，基层政府往往会将重点放在可以促进居民增收与带动经济增长的文化旅游产业，对公共文化服务事业的推动力却仍存在明显不足。

2.长期形成的自上而下的单向基本公共文化服务供给模式。改革开放以来，随着农牧民生活水平不断提高，精神和文化方面的需求也逐渐发生了显著变化，且呈现出多元化、多样性的特点。然而，农村牧区公共文化服务依然沿袭着基层政府服从于上级政府的部署安排，自上而下贯彻落实的传统思维和做法。从最初的供给计划安排到具体实施措施，再到最终的考核等均缺少服务对象即农牧民的参与。

（三）农牧民公共文化服务的需求表达机制不健全

供给由需求决定，公共文化产品需求表达的准确与否直接关系到公共文化服务供给效率的高低。从内蒙古农牧区基本公共文化服务的现实情况看，农牧民的需求表达渠道不够畅通，表达机制不健全。建立和完善农牧民需求表达机制，使其文化需求得到满足，是解决当前供需不平衡、提高公共文化服务水平的重要途径。

（四）考核评价机制不完善

1.缺少农牧民的参与。公共文化服务绩效评估采取上级评估下级的形式，评估过程基本上是封闭的，农牧民难以参与其中，大大降低了绩效评估的客观公正。

2.评估标准不科学、不合理，存在着严重的“形式主义”倾向。评估标准大都停留在文化站的藏书量、建筑面积、活动器材种类与数量、配备电脑数量等硬件基础设施上，而对资金使用的有效性、专业人才服务的态度和质量、基础设施的使用率和公众的满意度等方面却涉及得很少。

3.缺乏监督机制。公共文化服务绩效评估缺少公众、媒体与专家学者的参与以及监督，评估过程都是一次性的，缺乏事后反馈监控机制，评估中发现的问题难以及时有效解决，进而造成资源浪费。

三、提升内蒙古农牧区基本公共文化服务可及性的对策

现阶段，要继续在统筹推进城乡公共文化服务体系一体化建设方面发力，为广大农牧民提供更可持续、更加公平、更有效率、更高质量的公共文化服务，从而持续增强其文化获得感和满意度。

（一）健全以政府为主导的多元主体协同机制

政府要主动作为，促进多元主体的参与，构建公共文化服务多元供给格局。积极鼓励和引导市场和行业协会、商会、民间文艺团队和乡贤等社会力量参与公共文化服务体系建设，形成“政府主导、社会参与、共建共享”模式，构建广泛的“文化参与机制”。促进设施网络化、供给多元化、机制长效化、城乡一体化，推动农牧区公共文化服务高质量发展，提高基本公共文化服务的可及性。

（二）畅通农牧民公共文化服务需求的表达和反馈渠道

1.将农牧民的需求调研作为关键环节，纳入到公共文化服务体系的建设中。通过召开座谈会、发放问卷、组织访谈、开设电话服务专线、打造信息化服务平台等形式，“线上”和“线下”相结合，充分了解农牧区在公共文化服务方面的需求，以此为基础制定公共文化服务的供给提案。

2.建立以群众满意度为核心内容的反馈机制。要通过群众打分、信息互动平台反馈窗口、调查问卷、委托第三方专业机构调研、相关文化管理部门定期走访调研等多种方式与渠道听取群众的反馈意见，更加全面地掌握相关政策的实施效果，实行优胜劣汰，切实提高服务供给质量，提高农牧民群众的满意度。

（三）建立有效的監督和评价机制

1.拓宽评价主体，真实反映基本公共文化服务效率和效能，解决好“谁来考评”的问题。农牧区的公共文化服务亟需形成一套政府、社会以及广大农牧民群众等多主体共同参与的考核评议体系，以能够更加真实地反映出服务的效率与效能。

2.实现考核评价常态化。农村公共文化服务是一项兼具持久性与长期性的工作，更加需要注意日常免费开放服务以及开展文化活动，这些工作均需要长期持续的人力、物力与财力保障。鉴于此，对于农村公共文化服务的考察与评议应是经常性与定期性的，将重点聚焦于对日常工作的考核与监督。

（四）创新服务方式

在当前阶段，数字化发展已然成为推动实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，并引导着系统性、全方位的制度重塑。乡村文化振兴是乡村振兴的重要内容，应用数字技术提升公共文化服务能力已成为推动乡村公共文化服务实现均衡性与可及性的重要途径。

1.加大力度，持续推进内蒙古智慧广电建设、文化信息资源共享工程建设等文化惠民工作。大力推动公共文化服务的数字化、智能化转型，奠定与巩固农牧区尤其是边境地区的智慧公共服务基础。鼓励与引领城市优质的公共服务资源延伸到农村牧区，推动农村牧区能够充分地共享城市优质的公共服务资源，进一步提升基本公共文化服务可及性。

2.推进公益性文化机构的数字化建设，提高公共文化服务效率。在完善公共文化服务设施建设的同时，要更加注重技术、信息、人才等生产要素的供给，深化互联网、区块链、大数据、云计算等信息化技术在公共文化服务领域的应用。旗县文化馆、图书馆、博物馆等公益性质的文化机构需开通微信、手机APP、网站以及微博等终端服务，建设趣味性、知识性与先进性为一体，雅俗共赏的公共数字文化资源，使农牧民们在家就可以享受到旗县文化场馆所提供的公共文化服务。尤其是旗县一级图书馆，要切实了解农牧民的生产生活需求，建立起以科技服务、农牧业技术、法律知识、务工培训等为核心内容的数字化资源，在与草原书屋通借通还、资源共享、互联互通等方面发挥重要作用。

3.积极开展流动公共文化服务，推进公共文化服务的可及性。在新时代，除赓续以“乌兰牧骑”为代表的流动公共文化服务外，充分发挥流动舞台车、流动图书车、流动文化车的作用，积极打造流动文化服务品牌，借助文化机构实现“一馆一品”，丰富流动公共文化服务形式，切实丰富农牧区居民的文化生活，让农牧民在家门口享受到基本公共文化服务。

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（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）

责任编辑：康伟