以村规民约推动乡村治理法治化的路径研究

张健 陈佳栋

摘 要：村规民约作为村民处理乡村事务的自我管理机制，具有地域性、协商性、传承性和法治性等特点。目前，村规民约推动乡村治理法治化，面临着村规民约的制定和内容不够规范，执行滞后，法律效力模糊等问题。以村规民约推动乡村治理法治化，需发挥党的组织领导作用，强化村规民约的法治资源供给，发挥社会主义核心价值观在村规民约中的法治功能，完善公众参与的基层协商机制，更好地促进村规民约适应新时代乡村治理需求。

关键词：村规民约；乡村治理；法治化；基层协商民主

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2024.01.015

［中图分类号］D422.6；D921.8 ［文献标识码］A   ［文章编号］1009-0339（2024）01-0108-05

在乡村治理中，村规民约作为根植于乡村本土资源的非正式规范系统，为中国乡村社会提供了人民群众的自我管理机制。村规民约在规范村民言行、解决日常纠纷和维护村民合法权益等方面发挥着重要作用。随着基层治理现代化的推进，应推动村规民约与时俱进，使之符合新时代乡村治理法治化的要求，充分发挥村规民约助推乡村振兴的作用。

一、村规民约的主要特点

党的二十大报告提出，要“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念。推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”[1]。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”[2]。推动乡村治理法治化是提升社会治理的整体法治化水平的重要内容。村规民约是村民为了办理公共事务和公益事业，维护社会治安，调解民间纠纷，保障村民利益和实现村民自治，民主议定和修改并共同遵守的社会规范[3]，是村民实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的一种约定，在推动乡村治理法治化中具有显著特征。

（一）根植乡村本土资源，具有地域性

村规民约根植于以地缘关系为纽带的村庄，源于村民的生产生活实践，具有很强的“本土味”。村规民约的地域性主要体现在反映不同地区的生产生活特点。比如，在我国福建省闽东地区的渔村，由于该地区具有渔业发达、城區河道密布等特点，当地的村规民约常包含禁渔期、城市内河整洁的规定，如《宁德市城市内河管理条例》第四条第二款为此规定“村（居）民委员会可以依法制定村规民约或者居民公约，引导村（居）民自觉保护城市内河设施，维护城市内河整洁，协助做好辖区内城市内河的清淤疏浚等工作”；内蒙古的山川地带由于生态环境相对脆弱，当地村规民约中往往包含有关绿化面积、防止沙化的规定。如赤峰市松山区的头把伙村地处半山半川地区，该地村规民约中规定“……无粪堆粪坑、无乱搭乱建、无柴草垛、无垃圾。保护绿化地段的林木”；在云南和贵州等地的少数民族聚居区，村规民约大多含有保护民族文化、宗教习俗、节日庆典的服饰传统等方面内容；在黄河流域的村落，村规民约则包含水土保持和节水灌溉的相关规定。由此可见，村规民约是基于各地域的风土人情和生产生活实际需要形成的一套规章制度。

（二）体现基层协商民主，具有协商性

村规民约的制定和执行体现了基层协商民主。村规民约主要根据乡村当地的具体实际、风土人情以及村民共同的生产生活需求，由村民会议、村民委员会或其他形式的民间组织通过民主协商的形式，经过反复讨论与修正形成，反映了村民参与基层管理、表达意愿和执行集体决策的能力。村规民约的制定强调发扬民主、村民广泛参与，充分吸纳村民建议，能够得到村民的认可和支持。村规民约有着较强的动态调整能力，可以较好地适应乡村发展和满足村民需求。从某种意义上讲，村规民约发挥作用的原因在于，村规民约制定和执行的全过程能够反映村民的自主意愿，并能较好地与当地村庄的风土人情和传统习俗相结合，保障村民正当权益。

（三）与中华优秀传统文化相融合，具有传承性

根植于乡土的村规民约充分体现着中华优秀传统文化的精神内核，是培育和践行社会主义核心价值观的重要途径。中华优秀传统文化中的孝敬父母、尊老爱幼等观念，通过村规民约的形式得以传承，在内容上体现为注重人伦义理、崇孝尚德、以劝善惩恶为己任、以稳固乡村社会秩序为目的等。比如，在福建省龙岩市永定区，居住在客家土楼的居民依托“宗祠文化”建立了一套完善的村规民约体系，这些规定强调家族纽带和集体荣誉，鼓励村民共同遵守传统礼仪，通过乡贤文化等推动村规民约的实施，强调文明和谐的价值观念，既保留传统文化元素，又适应现代社会治理的需求。又如，陕西省延安市运用深厚的“秦腔文化”资源，通过秦腔戏剧的形式传播村规民约，既能提高村民对村规民约的认同感，又促进了村规民约的宣传普及。传统的人伦观念和文化内核，基于历史传统、社会环境、宗族观念等纽带有机结合在一起，以村规民约的形式实现。可见，村规民约有着深厚的文化基础，且通俗易懂、简约易行，因而对稳定乡村治理结构、传承中华优秀传统文化、培育和践行社会主义核心价值观、提高乡村治理水平有着重要的作用。

（四）符合国家法治体系建设要求，具有法治性

村规民约是国家法律法规和相关政策文件精神在乡村治理中的一种延伸，符合国家法治体系建设的要求，推动了法律法规和相关政策在乡村各方面、各领域的实施，彰显法治精神。《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》指出：“村规民约、居民公约是村（居）民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范……是健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式。”[4]可见，国家法律认可和支持村规民约在基层治理中发挥法治作用，通过完善村规民约的制定主体和程序，使村规民约更好地维护村民集体利益和调整乡村社会关系。村规民约的法治性具体体现以下两个方面：一是促进法律实施。村规民约可成为传达国家法律精神的有力载体，通过符合地区习惯的方式促进人们更好地理解和遵守法律，有效、及时地解决问题；二是促进社区治理。村规民约通过涵盖村民日常的行为规范，如礼仪、习俗、道德规范等，加强社区自我管理和服务。

二、村规民约推动乡村治理法治化存在的现实问题

近年来，各地积极探索制定村规民约，引导基层群众有序参与基层事务治理，加强乡村社会治理体系建设，健全现代基层社会治理机制，取得了积极成效。但一些地方对村规民约重视不够、指导不力，出现了与新时代乡村社会治理法治化不适配的问题，主要体现为如下三个方面。

（一）村规民约的制定和内容不够规范

首先，制定主体参与不够。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村规民约的制定主体是村民，村民以召开村民会议的形式制定村规民约。随着社会发展进程不断加快，多地村庄中的青壮年选择进城务工，村内人口结构不健全。同时，由于各村治理结构的差异，导致各村规范的制定主体不规范、不统一。过去多由农村的“社会贤达”制定，现在有的是村民会议，有的是村民代表会议，有的是村民委员会。其次，制定内容不规范。我国地缘广袤，各地存在生产力水平差异，农村地区经济社会发展不平衡，“百里不同风，千里不同俗”的情况普遍存在[5]。农村地区的民间规范呈现“碎片化”特征，若不能严格落实上位法对村级制定村规民约的要求，整合规范村规民约的内容架构，则易使村规民约与村民生活脱节，不能起到维护村民利益的作用。再次，制定程序不规范。《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》规定，村规民约的制定或修订，一般应经过以下几个步骤：征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布。在实践中，少数村委会在民意征集、草案拟定、审核提交等环节不够规范，由村“两委”班子研究并经村民会议通过后直接公布并实施[6]，这容易导致村规民约因程序不规范而缺乏适用性和可操作性。

（二）村规民约在社会变迁中存在滞后性

新时代我国经济社会的快速发展促使农村结构发生快速变化，乡村人口结构、社会结构、产业结构的快速变迁都可能导致村规民约的制定和执行产生滞后性，面临适应性的挑战。第一，在农村人口结构上，随着城镇化快速发展，年轻人大量涌入城镇，农村出现了“六零三八”现象，造成乡村人口空心化。部分传统村规民约难以适应新型的人口模式，难以发挥对农村生产生活的调整作用。第二，在经济结构上，乡村的社会经济结构正由农业主导向多元化经济发展，不断更新和变化的经济活动对村规民约的调整和改革提出了新的要求。在社会结构和发展进程相对稳定的地区，村规民约的更新和实施普遍較好，而经济结构转型不畅的地区，可能因缺乏良好的实施环境而造成规范的滞后和不适应。第三，在乡村文化变迁上，由于教育水平的提高和信息技术的普及，使得乡村居民更多地接触到新文化、新思想、新理念，新的价值观和生活方式对传统村规民约的适应性构成挑战。同时，年轻人的新兴价值观可能与传统文化思维产生冲突。因此，脱胎于传统资源的村规民约需在继承和创新中与时俱进。

（三）村规民约的法律效力具有模糊性

《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，即村规民约必须在宪法和法律的规范框架下进行。村规民约具有内生性，是从村民日常生活逻辑中形成、生长的，但作为乡村自我管理的形式，在与现代法治理念的融合过程中易产生法律效力的模糊性。首先，法律层级和效力不清晰。一方面，村规民约是村民自治的具体体现，具有合理性和必要性。另一方面，村规民约内容因缺乏明确的法律定位，在实际执行中容易产生与法律规定不吻合的情况。其次，法律执行机制不明确。村规民约的执行一定程度上依赖于村民的自觉遵守和村级组织的执行能力，村民委员会等由于传统习俗的影响、对权力观念的错误理解、执法手段的不健全等原因，往往执行效力受限，难以达到理想的执行效果。再次，与法律适用相冲突。尽管村规民约在一定程度上体现了村民自治和村民意愿，但在实际操作中，难免会遇到与上位法相冲突的情况，如在某村的村规民约中，对于偷盗行为的处罚远超国家法律的规定，包含体罚或高额罚款，这类规定与《中华人民共和国刑法》中关于处罚必须依法定程序和法定权限进行的原则相冲突。

三、村规民约推动乡村治理法治化的路径

2021年，中共中央、国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调要“推进基层治理法治化建设”[7]。针对村规民约的制定不规范、执行滞后性、效力模糊性的问题，应从法治的角度出发，推动实现村规民约内容、执行等各环节的法治化，不断提升乡村治理法治化水平。

（一）发挥好基层党组织的领导核心作用

村规民约必须与国家意志相结合，为传统的、固化的、碎片的村规民约赋予新的时代内涵，形成系统性、框架性的规范体系。发挥好基层党组织的领导核心作用，能够确保村规民约的制定和执行既符合国家的法治要求，又适合当地的实际情况。具体而言，要做到以下三点。

一是加强党的基层组织建设，健全基层党的领导体制。《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层党组织要“以提升组织力为重点，健全在基层治理中坚持和加强党的领导的有关制度，涉及基层治理重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定”[7] 。基层党组织应深入参与村规民约的制定和完善过程，在村规民约、村民自治章程等规范的合法性审查、制定过程的程序控制和检查监督等方面起到领导作用，通过建立健全监督机制，确保村规民约的执行不偏离法治轨道。如对村规民约的执行情况进行定期检查、评估和反馈，公正处理违反村规民约和法律的行为等。同时加强对村规民约执行过程的监督，防止侵犯村民正当权益的情况发生。二是重视党员政治素质，提升党员服务水平。在基层党组织建设一支专业素质过硬的党员队伍，不仅要求党员具备良好的政治素养，还需要具备法律、行政管理等方面的专业知识，以更好地承担政策宣传、向村民普及国家法律法规等职责，更好地服务村民生产生活需求。三是积极推动法律与习俗相融合，促进村规民约落实落地。加强基层党组织对村规民约工作的领导，可以促进法律与乡村习俗的有机融合，指导村规民约与国家法律相协调，通过多种渠道和方式，弘扬法治思想和法治精神，确保村规民约的执行基于法治原则。如将组织法治培训教育和开展风俗文化活动相结合，开办“乡村大舞台”“文明流动站”“法治宣传车”等，或可以在村中广播站播放法治宣传歌、编写童谣等村民喜闻乐见的方式，将法治宣传融入村民生活，让法治理念深入人心。

（二）强化村规民约的法治资源供给

习近平在中央全面依法治国工作会议上强调，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[8]。将村规民约与现代法律有机融合，发挥乡村固有的法治资源供给作用，促进国家法律有效实施有效弥补和贯通，是提高乡村治理水平的重要举措。

其一，充分发挥乡村法治本土资源优势。村规民约是乡村地区在发展过程中逐渐形成的、发挥约束和指导作用的内容，与村民的理解能力和追求方向高度契合，因而得到村民的广泛认可[9]。应尊重和包容村规民约的本土特征，将本土优秀传统文化和民风民俗特点融入村规民约的执行过程，重视村规民约的自治性、独立性、地方性。为更准确地发挥法治化的社会治理效能，应发挥新型举国体制的优势，整合和调度资源，挖掘本土法治资源，建立符合国情、与乡村相适配融合的法律体系。其二，增强村规民约制定和执行的科学性。应明确村规民约的执行机构，成立村规民约执行监督委员会，由村党组织牵头负责，协同村“两委”成员、人民调解员和具有一定声望的村民群众等，负责村规民约执行和落实工作。“人才治村”是现代乡村法治建设的重要途径，将法律人才引进乡村，培养强有力的乡村领导班子，村庄“两委”的职能将能够得到更好履行，推动村规民约更好地发挥作用。其三，创新村规民约的制定与现代技术相融合。利用现代信息技术，创新乡村治理模式，提高村规民约的公开性和传播度，如建立电子版的村规民约、开发乡村治理APP等，线上处理村民事务，使村民更便利地了解和参与村规民约的制定和执行过程，增强其实用性和互动性。

（三）发挥社会主义核心价值观的法治功能

村规民约作为乡村文化的重要载体，必须与社会主义核心价值观相结合，更好地发挥其法治功能，培育社会主义先进文化。社会主义核心价值观承载着中华民族的优秀精神品格，蕴含着马克思主义道德观，对新时代全体人民坚定理想信念、提升思想道德、规范行为习惯具有重要指导意义。坚持在乡村培育和践行社会主义核心价值观，通过完善村规民约推进法治建设，是贯彻习近平文化思想的必然要求，也是推进基层人民民主的重要举措。

一要在村规民约的制定和实施中培育和践行社会主义核心价值观。明确社会主义核心价值观在村规民约中的导向作用，广泛征求村民意见，结合村庄的实际情况和发展要求，在监督和执行等各个环节确保村规民约体现社会主义核心价值观。二要增强乡贤的地位作用。乡贤熟悉本地乡土人情，对法律法规更加了解，是连接国家法律政策和村民利益的“桥梁”。应积极培养和宣传乡村能人、组织生产评比活动，邀请他们参与宣传活动，发挥其带头示范作用。同时，乡村党员干部必须带头培育和践行社会主义核心价值观，发挥廉洁奉公、遵纪守法、敢于担当的优良作风，在乡村法治建设和精神文明建设上起带头引领作用。三要注重移风易俗和社会公德建设。以社会主义核心价值观引领乡风建设，如通过开展乡村文化宣传活动、评选感动乡村人物、树立先进榜样等方式，使得社会主义新风尚在乡村生活和基层治理中蔚然成风。

（四）完善基层协商民主

要最大化发挥村规民约在乡村法治化中的积极作用，就必须积极推动基层协商民主，按照协商于民、协商为民的要求，推动村规民约的实施。

一是在民主协商层面，基层党组织要践行新时代的枫桥经验，将村规民约充分贴合村民生产生活的各个方面，及时了解民情，用法治化手段解决村民身边的具体问题，确保更好地维护村民正当权益。二是重视决策主体的专业性和科学性，提高农村基层干部自身理论素养，将习近平新时代中国特色社会主义思想内化于心、外化于行，筑牢思想根基，以提高村规民约的议制水平，避免出现内容繁琐、实践性弱等问题。三是发挥民主协商、人民调解、道德评议等组织和工作机制作用，使村规民约的制定和实施等全方位受到村民监督，并予以健全的制度支持和保障。

[参考文献]

[1]本书编写组.党的二十大报告学习辅导读本[M].北京：人民出版社，2022：32.

[2]中共中央關于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.

[3]陈寒非，高其才.乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究[J].清华法学，2018（1）.

[4]多部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》[EB/OL].（2018-12-27）[2023-12-

25].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/27/content

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[5]李楠，何爱爱.新发展阶段农村相对贫困治理的现实逻辑与实践路径[J].江汉论坛，2022（8）.

[6]戴小冬.村规民约的法治功能及其实现路径[J].东北农业大学学报（社会科学版），2022 （6）.

[7]中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见[N].人民日报，2021-07-12（1）.

[8]本报评论员.在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化——论学习贯彻习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的重要讲话[N].人民日报，2020-11-22（1）.

[9]尹凤英，韦秋雪.乡村治理背景下村规民约建设研究[J].村委主任，2024（2）.

责任编辑：祝远娟