我国政府引导基金绩效评价体系的构建

刘应元 吕竟成 郭文宇

摘 要：政府引导基金作为一种由政府设立的政策型基金，体现政府的政策导向和产业扶持方向。政府引导基金设立以来，已然成为地方政府促进地区发展，推进产业结构升级有力的财政政策工具之一。然而目前政府引导基金建设发展过程存在投资效率不足、评价体系不完善等问题。因此，本文结合国内外先进经验，针对湖北省实际情况，构建了一套政府引导基金的完整框架。本文基于生命周期理论，运用层次分析法进一步构建评价指标体系，以期为政府引导基金发展提供监督评价的客观依据和建议。

关键词：政府引导基金；绩效评价；生命周期理论；层次分析法；湖北经济发展

本文索引：刘应元，吕竟成，郭文宇.<变量 2>[J].中国商论，2024（08）：-144.

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）04（b）--04

1 引言

2016年，国家发改委颁布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》〔发改财金规（2016）2800号〕中指出，充分发挥政府基金推动产业政策贯彻实施、促进民间投资以及刺激经济增长等方面的作用，是财政支持市场化、金融化的有效措施。在处理投资中可能存在信息不对称问题以及识别投资风险方面，相较直接财政补贴，引导基金具有更为显著的优势。近年来，在借鉴发达国家已有成熟模式的基础上，我国政府参与创业风险投资的方式正向设立引导基金为主的市场化操作转变。

湖北省紧跟发改委的政策步伐，在2016年由省级财政出资400亿元同步设立了长江经济带产业基金（以下简称“长江基金”），并且采取市场化的运作方式。同时，长江基金也提出了探索构建“投资+投行+产业落地”的政府引导基金运作新模式。

2 文献综述

我国对于政府基金绩效评价指标体系方面的研究尚处于发展期，并没有成熟完善且适应国情的一整套绩效评价指标体系。因此，本文主要依据国内学者针对本领域所做的研究，结合国内引导基金模式范例，分析总结国内绩效评价指标体系研究的启示。

国内研究中，学者对于引导基金绩效评价的研究大致集中在以下两方面。一方面，研究重点在于政策性和经济性指标，现有研究成果提出了需考虑杠杆效应、产业扶持及可持续性等因素，强调公共财政支出和财政科技投入的重要性，主张从财务、管理和可持续性三个角度评价战略性新兴产业引导基金，以及考察社会效益和政府退出与让利情况。另一方面，研究着眼于分层次构建指标的定性分析，将引导基金视为企业，依据企业平衡计分卡原理运用TOPSIS模型进行绩效评价，或从生命周期视角完善绩效评价体系。

在实证研究方面，有学者运用负二项分布模型证明，重视本地投资比例的引导基金绩效评价指标有利于促进企业创新。此外，在欠发达地区，引导基金对促进企业创新作用显著，同时还能推动当地金融业快速发展。另有研究者从政策层面探讨影响政府引导基金政策扩散的经济政治因素，以及创投机构对引导基金政策反应的动机。

总体来看，我国对本领域的研究表现出以下特点：政策性和经济性指标研究较为丰富，管理性指标研究相对不足；指标体系以分层次构建为主，定性探讨较多，但实证研究支撑不足。

3 湖北省政府引导基金运行模式的框架设计

本文以资金链为核心主线，结合湖北省实际情况，统筹设计引导基金的运行框架。

3.1 目標设定

“一主引领、两翼驱动、全域协同”，这是政府对湖北省的总体性、长期性、系统性发展规划的精炼总结。对于湖北省政府引导基金而言，基金的主要使命就是借助政府信誉的背书来吸收各类资本，为湖北省的高新技术产业发展赋能，最终补全产业链的薄弱环节，为湖北省的经济社会发展提供新动能。

3.2 资金来源

我国是世界上最大的发展中国家，而湖北省地处内陆，私人资本尚处于发展阶段，创业投资历史较短。因此，引导基金在早期难以引入大量私人资本进入，私人资本更可能会在引导基金取得盈利后才逐渐进入本领域。早期，基金可以主要依靠政府背书以及官媒的宣传，来吸引私人资本尽早进入。结合湖北省提出的构建“51020”现代产业体系的发展规划，湖北省应瞄准掌握先进技术的外国资本和具有成熟运营创业投资基金经验的外国资本，有针对有重点地引进外资。最后，对于政府背景资本，湖北省需要针对预计投资的主要产业方向，相应地引进产业链上下游的政府背景资本，形成集聚效应，为被投资企业提供更多资金意外的帮助。

3.3 资金管理

资金管理机制包括资金的使用、监管和决策流程。资金的使用是指基金公司如何使用投资者的资金，以实现基金的投资目标。通过委托管理基金的专业机构的方式，由专业人员代理资金管理的业务，并委托专业审计机构来进行外部审查，通过市场化手段，最大程度地保证基金内部管理的决策合理，过程透明，程序公平，最终达到保护政府和社会资本合法利益的根本目的。

3.4 投资策略

3.4.1 投资方向

参考国内的各类引导基金普遍投资偏好，创业投资基金的投资方向与政府政策扶持方向有强相关，例如地方优势产业，高新科技产业或经营成熟的中小企业。

3.4.2 退出机制

资金的妥善回收，需关注产业导向发展的同时，适度关注投资收益。只有在投资收益得以保障的情况下，私人资本才会倾向于投入创业投资领域，从而真正发挥政府创业投资引导基金的作用。引导基金的退出机制主要涵盖首次公开募股（IPO）退出及并购方式。

3.4.3 新规划为经济赋新能

湖北省的政府引导基金投资策略和政府重要发展规划之间应紧密联系。本框架设计基于“一主两翼全域协同”的理念，紧紧围绕“51020”现代产业体系规划以及“武汉新城”建设规划两大核心，结合实际提出引导基金的投资策略。

從产业结构角度来看，湖北省拥有全部41个工业大类，具有构建以先进制造业为主导的现代产业体系的完善产业基础。湖北省引导基金主要投资方向应主要聚焦于“51020”中的20个千亿级特色产业集群。这些在我省尚处于萌芽阶段的高精尖产业，除了依靠自身的人才培养、技术研发外，引导基金可以借助自身独特优势，通过资本投入、人才技术交流和引入成熟管理模式等方式，提速我省先进制造业的崛起。

从空间分布角度来看，湖北省新规划可以分为两部分：“一主引领”——武汉和“两翼驱动”——宜昌，荆州。武汉作为湖北省经济的绝对核心，未来发展的重要增长点之一便是作为武鄂黄黄都市圈的核心——武汉新城。湖北省发布的《武汉新城规划》提出努力打造“两高地、两中心、一样板”，引导基金的投资方向理应对此保持高度关注，助力武汉新城发展进入快车道。此外，宜昌作为“两翼”之一，引导基金应针对本市绿色化工、农产品加工、装备制造、生物医药等优势产业和重点行业提供支持和引导。对于另外“一翼”荆州，引导基金主要应从基础设施建设，荆楚文化创意行业等方面入手，助力荆州打造国内大循环重要节点城市以及荆楚文化保护传承示范区。

3.4.4 监督评估

政府引导基金的监督评估包括设计基金的监督评估机制和定期评估基金的运行效果及风险水平。湖北省政府引导基金应建立一套基于绩效评价指标体系的监督评估系统，可以帮助政府监管部门客观便利地对引导基金作出全面且数字化的监督评价。根据进入基金的投资周期，可以分阶段进行评估，更加具有时效性与针对性。

4 政府引导基金的绩效评价体系

4.1 绩效评价形成机理分析

政府引导基金是由国家发展改革委和财政部联合投资，它可以在战略上、政策性上引导投资，从而掌握投资的方向，按照市场化运营的方式，将基金的日常运营委托给专业基金托管人。

4.2 基于生命周期的湖北省政府引导基金绩效评价指标构建

依据生命周期理论及国内外成功经验，湖北省政府引导基金绩效评价指标体系构建框架如下：创立期、投入期、使用期、产出期和退出期。基于生命周期理论，本文依据其来构建湖北省政府引导基金综合绩效指标体系。

4.3 基于层次分析法的湖北省政府基金绩效评价体系设计

4.3.1 层次分析法

层次分析法能够对多目标决策问题进行分解，通过逐一对比各因素之间的相对重要程度，以确立其权重。

4.3.2 层次分析法的运用

（1）层次分析法步骤

层次分析法的运用主要有4个步骤：

一是层次的划分。本文将对政府基金的评价贯彻全过程，按照生命周期理论分为创立期、投入期、使用期、产出期和退出期；将关联结构划分为若干个层次。

二是确定相对重要性的比例标度，如表1所示。

三是评价环节，本文采用确定的比例标度，对同层次因素进行两两比较。评价过程可分为以下三个步骤：首先，与企业决策者进行沟通，构建判断矩阵；其次，计算权重系数；最后，检验一致性。若CR值低于0.1，表明检验通过，计算所得权重系数可接受；否则，需重新执行上述操作。

（2）以层次分析法建立政府引导基金绩效评价指标体系

依据生命周期理论，兼顾政府引导基金发展特性，将其划分为创立阶段、投入阶段、使用阶段、产出阶段及退出阶段五个评价指标体系构建阶段。采用层次分析法为各指标赋予权重，进而构建全面的绩效评价体系。本文采用德尔菲法（专家意见法），以第一层指标为例，运用层次分析法计算指标权重。

在本文中，二级指标与三级指标的权重计算方法相同，此处不再赘述。根据层次分析法得出的指标体系中各指标的权重如表3所示。

5 主要结论与建议

5.1 主要结论

本文基于生命周期理论，主要利用层次分析法，在吸收国内外优秀政府基金的成功经验基础上，构建了一整套多层次，系统化并且注重环境效益的政府基金绩效评价指标体系。基于实际调研案例的汇总，本文得出以下主要结论：政府引导基金在创立期和投入期应重点关注资金规模、投资占比和资金流向等资金方面的绩效水平；对于相对更加重要的产出期和退出期，引导基金除了关注基金的经济效益外，还需要对基金的社会效益和环境效益给予必要的关注，特别是通过政府基金推动当地绿色技术创新水平的提升。

5.2 政策建议

对于私人资金，本文应该通过吸引私人投资，增大规模，提高基金效率。对于政府背景资金，本文可以通过利用政府政策和资金优势，增加基金的整体投资水平。对于境外资金，通过向国外投资者推广基金，吸引境外资金，从而扩大基金的规模。最后，政府的信用背书和政策影响力也是重要因素，可以有效增大资金的放大乘数。

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