政府与社会资本合作模式的演进与展望

候丹丹 丁莹

【摘 要】 为确保政府和社会资本合作模式的规范运行和高质量发展，2023年11月，国务院办公厅发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。该文件明确了政府和社会资本合作新机制的总体要求、实施规范、运营监管和政策保障，开启了新形势下政府和社会资本合作高质量规范化发展的新篇章。文章在梳理政府和社会资本合作模式发展历程和现状的基础上，对该文件进行详细解读，系统分析了政府和社会资本合作新旧机制之间的差异，提出了未来政府和社会资本合作模式发展的方向和建议，为政府部门推动政府和社会资本合作项目高质量发展和公共治理体系改革提供一定的参考。

【关键词】 政府和社会资本合作模式； PPP新机制； 高质量发展

【中图分类号】 F230  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）09-0148-08

一、引言

伴随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的加速推进，以基础设施为代表的公共产品需求呈持续增长趋势。然而，传统由政府主导的公共产品供给模式受到了财政资金有限、投资渠道单一、风险控制不足等多种因素的制约，导致供需缺口持续扩大。因此，探索一种更加高效和可持续的投融资模式成为政府和社会各界的迫切需求。

政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）是指公共部门和私营部门为满足公众对基础设施或公共服务的需求而建立的长期合作关系[1]。PPP模式秉承“風险共担、利益共享、合作共赢”原则，对于充分发挥政府职能、合理激发社会资本积极性与创造性、打造新经济增长点具有重要意义。因此，PPP模式被视为基建投融资改革的重要方向之一。截至2022年11月底，财政部PPP在库项目总数已达10 363个，涉及投资额高达16.8万亿元①，覆盖交通运输、市政工程和环境保护等19个行业。在未来的较长时期内，以PPP模式为基础的公共项目建设和服务提供仍将是中国基础设施建设的主要推动力之一。

PPP模式在我国实施以来，一定程度上发挥了优化公共项目投资效率、改善基础设施建设、提升经济高质量发展的作用[2]，但在实践中也出现了社会资本结构失衡、地方政府财政风险攀升等亟待解决的问题。2022年，《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，我国PPP项目存在入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责等问题②。截至2022年6月底，151个PPP项目进展缓慢、停工甚至烂尾，造成国有资产损失高达17.22亿元③。2023年2月，根据审计部门对PPP项目审计的结果，全面暂停了PPP项目的相关管理流程。2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称《新机制》）正式对外发布，标志着PPP模式在历经九个月的停摆后，正式拉开了重启的序幕。《新机制》在吸取以往PPP模式实践经验基础上，重新确定了PPP模式的实施原则、总体要求等，对后续PPP模式规范实施提出了新的指导意见。

在现有研究中，学者们针对PPP模式的理论内涵、风险管理、影响效应等进行了深入研究[3-5]，并提出了诸多有益的建议，为PPP模式在我国的可持续发展提供了指导。然而，尽管PPP模式在多个方面已经得到了广泛探讨，但在新的历史时期，特别是在《新机制》发布后，PPP模式面临新的挑战和机遇，如何更好地把握新机制的核心要义和实践要求，如何在新的政策环境下优化PPP模式的实施策略，尚需进一步深入研究和探讨。基于此，本文在总结我国PPP模式发展历程和发展现状的基础上，对《新机制》的内涵、新旧模式之间的差异以及PPP模式的未来发展趋势进行了探讨。研究旨在更全面地理解PPP新机制，继续完善PPP模式顶层制度设计，推动政府与社会资本合作的可持续发展。

二、《新机制》提出的背景

（一）我国PPP模式的发展历程

PPP模式最初在英国诞生。为了更好地适应国内环境和需求，我国在引进PPP模式时对其顶层制度进行了本土化的改造和优化。以不同时期的政策导向作为划分依据，国内PPP模式发展大致经历了初步探索、快速推进、规范调整、深化优化四个阶段。

1.初步探索阶段（1984—2013年）

1984年，深圳沙角B厂项目的建立标志着中国开始探索并推动PPP项目，以促进基础设施和社会事业发展。在1984—2002年间，随着改革开放和市场经济体制改革政策的深入实施，我国吸引了部分外资尝试性地进入基础设施建设领域。外商参与和国际化运作模式促进了先进技术和管理经验的引进，为PPP项目的发展和改革奠定了基础。随后，在2003—2008年间，中国经济进入新一轮上升周期，基础设施和社会事业的需求日益增长，进一步推动了PPP模式的发展。然而，与早期相比，PPP投资中的外资企业比重有所下降，国有企业和民营企业逐渐占据了主导地位[6]。2008年全球金融危机爆发后，为刺激有效需求，中央政府推出了4万亿刺激计划，其中1.5万亿用于基础设施建设。巨额财政资金和信贷资金投入在一定程度上缓解了经济下行压力，但也对PPP项目造成了巨大的冲击，导致许多PPP项目转为政府投资，PPP市场陷入低谷。直至2013年，党的十八届三中全会允许社会资本以特许经营方式参与基础设施建设后，PPP市场逐渐回暖，并衍生出上市、企业债、信托等多元化融资渠道。总体而言，这一阶段的PPP项目运营主要以“建设-经营-转让”模式为主，回报机制以可行性缺口补助和使用者付费为主导，并集中在市政工程、交通运输、能源、医疗卫生等领域。

2.快速推进阶段（2014—2017年）

2014年，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》正式提出了PPP概念。同年，财政部和发改委印发了相关文件，指导PPP模式的实施和运用，标志着PPP进入了快速推进阶段。伴随着前期PPP项目的陆续落地和新型城镇化的快速推进，政府对PPP模式的支持愈发显著。仅在2014年和2015年，政府就相继出台了28部和58部与PPP相关的政策文件[7]，并建立了全国PPP综合信息平台。这一系列政策的出台旨在为PPP项目提供更为清晰的政策框架和更具操作性的指导，从而鼓励社会资本更加积极地参与公共服务和基础设施建设。各地政府也积极响应中央政策，推动了一大批PPP项目的启动和实施，使得2014—2017年间的PPP项目数量持续增长。在这一阶段，除传统的BOT模式外，ROT、TOT、BOO等多元化的实施模式也逐渐被采用④，主要涉及市政、交通、生态、环境、城镇开发、水利建设、教育、旅游等领域。然而，在PPP规模迅速扩张的同时，也暴露出了模式泛化、落地困难、政府隐性债务增加等一系列问题。

3.规范调整阶段（2018—2022年）

在防范系统性金融风险和严防新增政府隐性债务的大背景下，2017年11月，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》的发布，标志着PPP正式进入了规范调整阶段。各部委对PPP项目的入库标准、前期论证、阳光运行等提出了一系列新的規范性要求，提高了PPP项目合规门槛，遏制了PPP模式泛化滥用现象，确保其回归优化公共服务的本源。财政部对PPP项目也进行了大规模清理，2018年共清退PPP管理库项目2 557个，涉及投资额3万亿元⑤。同时，对新增PPP项目持审慎态度，PPP项目新增数量和落地速度整体放缓。总体而言，在这一阶段，政府逐渐把更多的注意力放在了现有规则的修正和已有项目的盘整之上。

4.深化优化阶段（2023年至今）

2023年2月，我国运营数十年的PPP模式首次进入“停摆”状态。2023年11月初，《新机制》的出台重新定义了PPP模式的运作框架。《新机制》通过整合各部门的职责，减少繁琐的审批程序，精确调节民营资本的参与度等措施，以有效提升项目决策效率，实现效率与公共利益的平衡。这标志着PPP模式迈入了一个更加注重规范化、透明化和可持续发展的深化优化阶段。

（二）PPP模式发展隐患

1.PPP模式中的公私失衡：民企边缘化与结构冲突

在公私合作（PPP）的本意中，私营部门的核心构成应是民营企业、外商投资企业等非公有制经济实体[8]。这些经济实体以其灵活性、创新力和效率，可为PPP项目注入活力和动力。然而，在实践中，PPP模式存在一种公私失衡的现象，即国有企业逐渐成为PPP项目中私营部门的主导力量（如图1所示）⑥。在中国的经济体系中，公有制经济占据主体地位，基础设施一般遵循公建公营的传统做法，这对PPP模式的发展产生了重要影响。尽管民营企业在国民经济中扮演着重要角色，但在资金实力、融资能力和风险承受能力等方面，常常面临诸多挑战。这些挑战导致地方政府在选择PPP项目合作伙伴时，更倾向于同资金实力雄厚、融资渠道广泛的地方国有企业合作。这种“公公合作”的现象不仅对PPP项目中的民营企业产生了挤出效应，加剧了PPP项目中社会资本结构的不均衡性，还可能会增加国有企业在获取项目机会时的腐败行为[9]，进而引发资源分配不公平、信息不对称、资金不透明和监管不力等一系列连锁问题[10-12]。这不仅不利于提高公共服务效率和缓解地方财政约束，而且会进一步加剧经济结构的失衡，阻碍整体经济可持续发展。

2.PPP模式中的治理困境：制度不健全与监管执行不力

在PPP模式中，制度不完善和监管执行不力会导致PPP陷入治理困境。在制度体系层面，我国尚未对PPP进行专门立法，PPP项目的推进主要依赖于政策性文件，而非具有强制法律效力的法律法规。这种情况带来了一系列潜在的问题和挑战。首先，由于缺乏明确的法律框架，项目的合作方可能面临法律关系不明晰、权责不清的情况，增加了合同履行的不确定性，降低了合作方的法律保障。其次，政策性文件的可操作性和执行力相对较弱，可能导致PPP项目的推进易受到政策变动的影响。在缺乏法律约束的情况下，政策的不稳定性使得私营部门在项目中面临更大的风险，影响其投资积极性。在项目监管方面，PPP项目存在监管内容单一、监管权力分散和社会监督不足的问题。其中，监管内容的单一主要表现在现有PPP监管内容相对于项目生命周期而言较为狭窄。我国PPP项目监管可分为准入监管和绩效监管两个阶段[13]。准入监管关注项目的选择和审核，但仍主要局限于行政审批程序和社会资本方的资质评审，而未充分涵盖项目建设和运营中的实际执行情况。绩效监管侧重于对项目实施效果的评估，但由于评估标准和指标的单一性，可能无法全面评估项目在经济、社会和环境等方面的影响。相对狭隘的监管范围难以全面覆盖PPP项目中的各个环节和领域，使得监管部门难以及时发现和纠正项目风险。监管权力的分散性是指我国PPP项目的监管权力分散在财政部、发改委、行业主管部门等多个部门和机构之间[14]。不同监管主体具有独特的监管职责和重点，监管要求的不一致性和冲突给社会资本方带来额外的合规负担，如发改委注重PPP投资监管，力图通过PPP推动经济发展，而财政部注重PPP预算，强调对PPP资金的风险管控[14]。分散的监管结构容易导致监管职能重叠、沟通不畅和监管空白，增加项目合规风险。社会监督不足体现在监督渠道不畅、意识不强和机制不完善等方面。监督渠道不畅使得公众难以获取项目信息并提出疑虑，限制了社会监督的广度和深度；监督意识不强导致公众对项目的关注程度不足，使得社会监督缺乏足够的动力和影响力；监督机制不完善严重制约了社会监督的有效性，缺乏健全的投诉处理和问责机制，使得公众的监督意见无法得到及时、有效的回应和处理。

3.PPP模式中的债务隐忧：项目盈利能力较弱和地方财政风险攀升

PPP项目虽然为公共服务和基础设施建设开辟了一条创新途径，但其中存在的债务隐忧仍不容忽视。首先，PPP项目通常具有资金需求量大、项目周期长、投资风险大等特点。因此，项目收益的稳定性至关重要。然而，我国PPP项目中，使用者付费占比不足10%（如图2所示）。这意味着项目收益主要依赖于政府补贴，项目自身的市场化盈利能力相对较弱。因此，项目对政府政策变动极为敏感。无论是政府财政状况的波动还是政策的调整，都可能对项目的长期资金保障产生不利影响，进而增加项目运营的不确定性和风险。其次，虽然PPP模式为地方政府提供了多元化的融资渠道，但不恰当的融资操作，如过度依赖政府信用背书、融资结构不透明、风险评估不足等，均可能使PPP项目转化为地方政府的隐性债务风险，进而威胁财政的稳健性和可持续性[15]。由于我国PPP项目的担保体系、融资渠道、风险分担机制等市场化融资体系尚未健全，各地区PPP项目的实际执行中出现了政府兜底、固定回报、明股实债等变相举债和违规担保操作行为[16-18]，极易透支财政未来支出责任，引发隐性债务风险增长[19]。

三、《新机制》内涵分析

（一）新机制的核心要义

《新机制》系统全面地提出了未来PPP项目合作的新规则，具体体现在聚焦使用者付费、调动民间资本积极性以及重构特许经营全周期管理流程等关键方面：

1.市场化改革新路径：聚焦使用者付费PPP项目

《新机制》指出未來增量PPP项目应聚焦于使用者付费机制。使用者付费机制的核心在于通过向最终用户提供服务并收取费用来实现项目的自我维持和盈利。对于政府而言，使用者付费机制有助于推动政府从主导者转变为监管者和支持者，进而转移项目风险，释放财政资源，实现公共服务领域的有效管理。对于社会资本方而言，使用者付费机制有助于激励其更加关注市场需求，通过创新和提升服务水平来提高服务质量和效率，进而吸引更多用户，实现良性竞争和可持续盈利。在实践中，使用者付费项目能否顺利实施极易受到市场需求、定价和收费机制的合理性、使用者的支付意愿、政策环境不确定性等多重因素的影响。因此，为推动《新机制》的顺利落地，政府不仅需要提升政策制定和监管能力，如明确监管标准、规范项目管理流程、加强信息透明度等，还应当制定相应的激励措施，以鼓励社会资本方更好地履行其监管和服务提供职责。社会资本方则需要在项目设计阶段更加深入地了解市场需求和用户支付意愿，灵活调整项目定价和收费机制，以确保使用者付费机制的顺利实施。

2.公私合作新生态：优先支持民营企业

《新机制》不仅倡导民营企业积极参与到公共项目的建设和运营中来，而且在充分考量行业属性、项目类型和民营企业专业能力的基础上，首次编制了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，为民营企业参与不同领域的PPP项目提供了具有针对性的参与规则和参与指引。清单的动态调整机制也体现了政府对于市场变化的灵活应对，以确保民营企业参与PPP项目的适应性和可持续性。通过鼓励并规范民营企业的参与，政府可以充分发挥市场机制的作用，推动PPP项目向更加市场化、高效率的方向发展，同时也为民营企业创造了更多的商机和发展空间。总体而言，《新机制》不仅是2017年《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号）的升级和细化，更是落实2023年中共中央、国务院《关于促进民营经济发展壮大的意见》的重大举措，为打破市场壁垒、促进PPP项目的健康发展奠定了基础，营造了更加有利于公私合作的新生态。

3.特许经营新篇章：职责分工和流程重构

《新机制》明确未来PPP项目全部使用特许经营模式，这一决策标志着我国在公共服务和基础设施领域的投融资模式迈出了新的步伐。通过明确发改委、财政部、地方各级人民政府等部门在特许经营项目中的管理职责分工，《新机制》确保了项目从规划到实施的各个阶段都能得到高效有序推进。同时，《新机制》对特许经营管理流程进行了重构，将特许经营项目周期管理分为建设实施和运营监管两大阶段。项目建设实施阶段应重点关注特许经营方案审核、资金筹措、建设实施等环节，确保项目能够按照既定的标准和质量要求高效推进。在项目运营监管阶段，则应更加注重通过建立健全的监管机制和项目运营评价机制，确保项目在运营过程中能够持续、稳定地为公众提供优质服务。

（二）新旧机制的核心差异

相较于以往的PPP模式，《新机制》在管理主体、职责分工、信息披露、实施机构、实施模式、实施期限、实施流程及社会资本方选择等方面展现出显著的不同。为了推进新机制的顺利实施和确保政策的一致性，《新机制》废止了以往发布的11个与PPP相关的文件。这些变革不仅体现了政府在公共项目管理上的创新思路，也为社会资本方提供了更为明确和规范的参与路径，有助于推动PPP模式的持续健康发展。具体如下：

1.项目管理主体、职责分工和信息披露平台

2016年7月，国务院常务会议确认了发改委和财政部在PPP领域的主管职能分工，即发改委负责基础设施领域，财政部负责公共服务领域[6]。随后，两部委相继出台了一系列重要文件⑦，进一步推动和规范PPP项目的实施。从已发布的文件来看，财政部基于债务控制和预算管理，从政策制定、操作指引和示范项目三个层次依次推进PPP相关工作，对PPP项目的前期论证、风险管理、绩效评估，以及政策红线的划定给予了相对明确的指导意见。发改委则主要着眼于政府投融资体制改革，推动项目落地，优化管理，提高审批效率。为此，财政部成立了PPP综合信息平台（以下简称“财政部PPP平台”），其主要职能是提供全面的PPP项目信息服务。发改委则是依托全国投资项目在线审批监管平台，上线了PPP项目信息监测服务平台（以下简称“发改委PPP平台”），借助一项目一代码的管理原则，实现项目前期手续办理情况实时更新，侧重于对项目信息的监测和监管。截至2022年底，财政部PPP在库项目总计14 038个，总投资额20.92万亿元；发改委PPP项目共8 057项，总投资11.60万亿元⑧。两部委共同管理PPP项目的模式虽然在一定程度上有助于发挥各自的专业优势，推动PPP项目的发展，但也在实践中暴露出政策不协调、立场不一致等弊端[20-21]，如两部委的PPP信息管理工作呈现信息孤岛、数据标准不统一的局面[21]，未就各自所管理的公共服务和基础设施领域进行详细界定等问题⑨。

《新机制》指明发改委成为PPP主要牵头部门，地方政府承担项目主体责任，财政部门负责预算、债务管理及财会监督等相关职能，并明确未来PPP项目相关信息将在发改委PPP平台上一体化公开。同时，《新机制》取消了财政部PPP信息平台，终止了长达数十年的财政部PPP项目示范工作，并废止了财政部PPP信息平台中项目库、专家库、咨询机构库相关管理文件和财政部PPP项目示范工作相关政策文件。在《新机制》中，组织架构的调整捋顺了PPP模式中的权责关系，有望通过更为明确的职责分工和专业化管理，提升项目推进的效率和质量。信息平台的统一也使得相关部门可以更加便捷地获取项目的实时数据和信息，对PPP项目进行更加及时和有效的监管，这有助于预防和纠正PPP项目中的潜在问题，保障项目的顺利实施。

2.项目实施机构、实施期限、实施模式和实施流程

（1）在项目实施机构的选择方面，原PPP模式中各部委发布的相关文件存在一定的差异性。财政部相关文件中指出政府、有关职能部门、事业单位可作为项目实施机构⑩。而发改委指定行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构作为实施机构？輥？輯？訛。在实践中，行业运营公司和其他相关机构能否成为实施机构一直存在争议。部分国有企业、政府平台公司在不能以社会资本的身份参与PPP项目时，仍在寻求以实施机构的身份参与PPP项目[22-24]。《新机制》明确了行业主管部门和事业单位作为项目实施机构的地位，统一了实施机构的认定标准，这体现了政府对项目实施专业性和有效性的高度重视。这一规定有助于通过构建更为合理和规范的实施体制，降低实施过程中的不确定性，进一步推动PPP项目的规范执行。

（2）在项目实施期限方面，原PPP相关文件中指出PPP合作期限原则上不低于10年，不超过30年？輥？輰？訛。《新机制》将项目期限延长至40年，突破了原特许经营期限最长30年的规定。期限的延长一方面可以减轻社会资本方面临的短期风险，增加项目的预期收入额度，保障特许经营者的投资回报；另一方面也会导致项目运营、维护等资金成本的增加，在一定程度上提高了对社会资本方项目运营能力的要求。

（3）在项目实施模式方面，在原PPP模式中，按照付费机制，PPP项目可分为基于使用者付费的特许经营模式和基于政府付费的私人融资计划模式。这两种模式有其各自独特的优势。特许经营模式通过将设计、建设、运营和维护风险转移给私营部门，降低了政府的财务负担，同时激励私营部门提高项目效率和创新性。而私人融资计划模式则使政府更具项目控制权，有助于满足社会责任和公共利益需求，但易在实践中出现过度依赖政府财政补贴、项目运营效率低下和扰乱市场竞争机制等问题。在防范隐性债务风险的大背景下，政府开始审视和调整PPP模式的实施策略。财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）指出审慎开展政府付费类项目。财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）进一步明确财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目。《新机制》的出台则是对这一系列政策的延续和深化。《新机制》明确指出未来所有PPP项目均需采用基于使用者付费的特许经营模式。这一决策旨在推动PPP项目更加市场化、高效化和可持续化，以更好地应对地方政府债务风险的挑战。

（4）在项目实施流程方面，在原PPP模式中，财政部提出并倡导的“两评一案”成为大多数PPP项目前期审批的标配。《新机制》框架下的特许经营项目聚焦于使用者付费项目，摆脱了对政府财政的依赖。因此，以往基于财政支出责任进行的物有所值评价和财政承受能力论证便也失去了存在的现实必要性。《新机制》颠覆了长期沿用的“两评一案”PPP项目监管与审批的模式，转而采用特许经营方案对项目的建设、运营、投融资等核心环节进行全面而深入的论证。这一变革不仅简化了审批流程，还提高了项目论证的针对性和实效性，为特许经营项目的顺利推进奠定了基础。

3.社会资本方选择

在原PPP實践中，社会资本方以国有企业为主体。《新机制》明确提出未来选择社会资本时要优先考虑民营企业，并制定了民营企业参与清单。这一举措不仅为解决原PPP模式中社会资本选择结构失衡提供了明确的指导，同时也为民营企业参与PPP项目提供了更多的机会和支持。这将有助于推动PPP模式的健康发展，促进公共服务的提升和经济的持续增长。

四、《新机制》未来展望

（一）PPP模式潜在发展方向

1.PPP模式与高质量发展

高质量发展是中国经济可持续繁荣的关键，其核心在于实现经济、社会和环境的协同可持续。通过PPP模式，政府和社会资本能够实现资源的有效整合和优势互补，使发展成果更好地惠及全体人民，从而加速高质量发展目标的实现。PPP模式的运行理念可分为基础、中级、高级三个层次[25]。其中，基础层次将PPP视为政府采购公共服务的工具，体现的是PPP的工具属性。通过与私营部门合作，公共服务的提供由传统的单一政府采购模式转变为公私合作模式，以达到减轻财政压力、提高公共服务水平、满足人民群众基本需求的目的。中级层次是将PPP视为区域经济发展的引擎，反映的是PPP的经济属性。通过整合政府和私营部门的资源、经验和创新力量，政府能够创新融资方式，促进产业转型升级，从而提高区域经济活力。高层次是将PPP作为推动高质量发展的战略性合作平台，映射的是PPP的社会属性。在这一层次，PPP不仅是项目实施的手段，更是政府和社会资本方深度合作，共同探讨和解决社会、经济和环境方面的重大挑战，实现高质量发展的目标的关键平台。因此，将PPP提升至高级层次，不仅有助于解决具体项目层面的问题，更能够在宏观层面上引领和推动整个社会向高质量发展的方向迈进。目前，我国PPP模式的基础层次已经获得了长足的发展，而PPP模式的中级层次和高级层次仍处于不断探索和完善中。在中级层次，政府应当鼓励和引导私营部门参与基础设施建设、科技创新等更多领域的项目，确保资源整合的全面性和深度性。同时，政府还需提供更加灵活和有吸引力的融资机制，以激励私营企业积极参与，推动区域经济更快速、更可持续地发展。在高级层次，政府需要制定长期的PPP模式高质量发展战略，并与社会资本方建立更为紧密的战略合作伙伴关系，以共同应对环境问题、科技发展和社会不平等等重大挑战。将PPP提升至高层次需要政府在制度建设、政策引导和合作机制方面持续努力。只有通过更深度、更战略性的合作，政府和私营部门才能共同推动中国经济向着高质量发展的目标迈进。

2.PPP模式与“一带一路”

共建“一带一路”是中国构建高水平全面开放新格局的重点举措，也是完善全球发展模式和治理体系的重要载体。“一带一路”沿线国家急需通过改善交通、医疗、教育、能源、水利等方面的基础设施，刺激建筑业和相关产业发展，为经济发展创造条件。在这一背景下，PPP模式为各方参与基础设施项目提供了共商、共建、共享的广阔空间，有助于解决“一带一路”建设中资金需求庞大的问题。但同时，PPP模式也可能面临着各参与国政治不稳定、合作意愿不确定、法律体系多样、合同法规存在差异、市场体系建设完善度不同，以及金融机制健全性不足等方面的诸多挑战[26]。为了更有效地推动“一带一路”建设，PPP模式未来可以通过更进一步加强国际合作、提升可持续性和透明度、推动数字化技术、发展多元化融资渠道等方式不断提升其效力。首先，各参与国家可以加强政府间的沟通和协调，共同制定更为一致的政策框架，以促进跨国基础设施项目的无缝合作。建立共同的标准和规范，推动PPP项目在不同国家间的一体化发展，降低跨境项目实施中的政治、法律等风险。其次，加强对PPP项目的监管和评估机制，确保项目的可持续发展，并保障各方权益。透明的项目信息和决策流程有助于提高投资者和公众对项目的信任度，吸引更多的资金参与“一带一路”建设。再次，利用大数据、人工智能等先进的科技手段提高PPP项目管理的效率和准确性，降低运营成本。数字化技术有助于解决信息不对称、监管难度大等问题，为PPP项目的成功实施提供更为可行的保障。最后，在PPP项目融资方面，可以探索跨国联合融资、发展债券市场等多元化的金融手段，以吸引更广泛的投资者参与，“一带一路”倡议中各国金融机制的协同将为PPP项目提供更为稳健的融资支持。通过这些发展方向的综合推动，PPP模式将更为有效地发挥在“一带一路”建设中的作用，为沿线国家经济的可持续增长和全球可持续发展贡献更大力量。

（二）未来发展建议

1.利益协调：激发PPP参与主体的主观能动性

在PPP项目中，政府部门作为项目发起者，面临着公共利益最大化和财政可持续性之间的矛盾。私营部门作为项目建设方和运营方，面临着经济效益最大化和社会责任之间的矛盾。公众作为PPP项目的终端用户，关注的是服务质量和服务价格之间的矛盾。金融机构作为资金提供者，重点关注的是投资回报和风险控制之间的矛盾。能否成功协调政府部门、私营部门、公众和金融部门之间的利益关系，不仅关系到《新机制》的顺利落地，还影响到各参与主体之间的长期合作关系。因此，PPP模式利益关系的调和应包括以下三个关键方面：（1）透明沟通。在项目的各个阶段，保持透明的沟通是调和利益关系的基础。政府、私营部门、公众和金融部门之间应建立有效的信息传递机制，确保各方了解项目的目标、计划和进展情况，减少信息不对称的风险。（2）明确责任和权益。在项目合同和协议中不仅要明确各方的责任和权益，还要引入明确的绩效指标和奖惩机制、信息披露机制和退出机制，降低政府和私营部门的潜在分歧和纠纷、保障公众和金融部门权益。（3）风险共担。在项目前期各参与方应共同进行项目风险评估，了解项目建设和运营阶段可能存在的技术、市场、法律等方面的风险。在特许经营协议中明确各方的风险责任，并制定详细的应急预案，明确各方在应对紧急情况时的责任和行动步骤。在项目建设和运营的过程中，定期进行风险审查，根据项目进展情况调整风险共担方案，提高各方共同应对风险的效率。

2.融资拓展：优化PPP项目融资路径

当前PPP项目的融资途径主要包括政府拨款、商业贷款、债券发行以及私人投资等方式。尽管这些传统的融资方式有助于满足PPP项目的资金需求，但仍存在一些弊端。首先，过度依赖政府拨款可能会限制项目规模和推进速度，加重地方政府的财政负担。其次，商业贷款和债券发行可能面临高利息和复杂的融资结构，增加项目的财务负担。此外，私人投资极易受到投资者风险偏好和不确定性的影响，导致融资难度增加。因此，为了拓展PPP项目的融资途径，提出可采取的建议方案：（1）引入新的金融工具，如基础设施债券和绿色金融工具，在吸引更广泛的投资者参与的同时，进一步支持环保和可持续发展目标；（2）鼓励项目采用多元化融资渠道，包括天使投资、风险投资和私募股权，以降低融资的依赖性；（3）设立专门的PPP基金，由政府、私人投资者和金融机构参与，提供灵活的融资方案，降低项目融资难度；（4）推动跨境融资合作，吸引国际金融机构和投资者参与项目融资；（5）鼓励社会投资者，如慈善机构和社会企业参与PPP项目融资，注入社会责任和可持续性元素；（6）政府可以设立奖励机制，激励私人机构开展PPP项目可行性研究，并有机会参与融资；（7）探索创新的融资模式，如收费权出让和资产证券化，以提供更灵活的融资解决方案。通过这些方案，可以吸引更多的投资，提高项目的可行性，推动PPP项目的成功实施。同时，这也有助于推动金融领域的创新和可持续发展。

3.存量优化：提升现有PPP项目运营效能

《新机制》主要针对增量PPP项目进行了规范，但如何妥善处理存量PPP项目暂未明确说明。根据《新机制》的规定，对于存量PPP项目的处理可以着重考虑以下三个方面：（1）建立存量项目管理平台，通过数字化手段，贯彻落实财政监管标准，全面监管存量项目支出管理情况；（2）综合考虑项目的建设质量、运行状况、服务水平等因素，建立PPP项目全生命周期绩效考核机制，塑造全生命周期可用性付费理念，确保项目在整个生命周期内都能够提供优质的公共服务；（3）建立明确的监管和审计机制，将项目回报与当地财政税收增量挂钩，促使项目公司与政府形成紧密的合作关系，共同致力于项目的可持续发展。

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