财会监督助力公立医院高质量发展研究

张春艳 屈冬冬

【摘 要】 公立医院作为医疗服务的主要提供者，承担着必要的社会责任。然而，公立医院在面临庞大的医疗需求和复杂的管理挑战时，需要有效的财会监督来确保资金使用的合理性、透明度和效率。文章首先分析了财会监督对公立医院的重要作用，包括保障医院资金安全、提高管理效率、促进业财融合等方面的作用。其次，探讨了当前财会监督存在的问题和挑战，如监督体系不够完善、制度体系不够健全等。最后，提出了加强财会监督、推动公立医院高质量发展的相关建议。本研究旨在为公立医院财会监督提供有益的借鉴和指导，促进医院向着更高质量的发展目标迈进。

【关键词】 财会监督； 公立医院； 高质量发展； 国家治理

【中图分类号】 F234.3  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）09-0143-05

一、引言

党的二十大报告强调，要“推进健康中国建设，不断健全公共卫生体系”[1]。公立医院在社会中发挥着不可替代的作用，是医疗卫生体系中不可或缺的组成部分，对于维护人民健康、推动医疗卫生事业发展具有重要意义。近年来，随着公立医院改革持续深化，国家在预算管理、成本核算、内部控制及运营管理等方面出台了诸多政策文件对公立医院经济运行进行规范，从而达到促进公立医院高质量发展的目标。然而，目前部分公立医院仍面临着治理结构不够完善、决策机制不够科学、财务管理不够规范、医疗质量管理不够有效等问题[2]。这些问题可能会产生资源浪费、财务不透明、医疗质量下降等一系列负面影响，阻碍公立医院的高质量发展。

近年来，党中央高度重视财会监督工作，继十九届中央纪委四次全会后，中共中央办公厅、国务院办公厅（以下简称“中央两办”）于2023年2月印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》）从国家制度层面明确了作为国家当前九大监督体系之一的财会监督在财经秩序的维护和社会经济的发展方面发挥着不可替代的作用，以及对各单位、各部门如何进一步加强财会监督工作进行了重要部署。已有研究表明，财会监督在加强医院预算管理、规范资金资产管理和采购管理等方面发挥了重要作用。通过财会监督，可以加强对公立医院财务状况、财务运作和财务报告的监管，提高财务透明度和规范财务管理。同时，财会监督还可以对公立医院的治理结构、决策机制和运营效率进行监督，推动公立医院管理水平的提升。因此，本文基于公立医院财会监督的重要性，分析财会监督助推公立医院高质量发展具有的重要理论与现实意义。

二、公立医院财会监督的必要性

新时期的财会监督与传统的财政监督、财务监督和会计监督相比，不仅表现为监督主体更多元、监督目标更广泛、监督过程更全面，而且在职能定位上被作为国家宏观治理政治属性的重要途径[3]。类似于国有企业的产权性质，公立医院由国家出资成立，医院的资产属于国家（全民）所有，院长在上级党委的任命下（受托下）负责医院的日常运营管理[4]。因此，在所有权和经营权分离（“两权分离”）的情况下，公立医院同样存在委托代理问题，即存在利益冲突，表现为医院管理层或相关医疗人员利用医疗资源损公肥私或进行利益输送等牟取个人不当利益的问题。这些医疗腐败行为造成医疗资源不合理利用，最终新增的医疗成本又会由患者买单，一定程度上会激化老百姓“看病难看病贵”的社会问题。可见，在公立医院“两权分离”的管理模式下，在国家制度层面上需要对公立医院运营进行全过程财会监督，确保国家政策能够得到有效执行、资源能够得到有效利用、医院能够得到高质量发展。

（一）强化顶层设计，完善基层治理

2021年，中央两办印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，从国家层面对“完善党全面领导基层治理制度”做出了明确规定，要求发挥党组织在基层治理中的战斗堡垒作用，确保党对基层治理的全面领导。2022年，党的二十大报告要求把党的领导延伸到国家事业发展的全方位。2023年，随着《意见》的出台，无论是从指导思想还是工作要求方面，再次强调把党的领导摆在首位并贯穿财会监督工作的始终。财政在国家宏观经济治理体系中发挥着基础性、支柱性和保障性作用。科学的财税体制可以改善社会基础设施、教育、医疗等领域的条件，提高民生水平，增强社会管理的能力和效果。現有研究证明，财会监督在国家治理中的作用主要表现在理顺经济秩序（优化资源配置、合理的利益分配）和稳定社会秩序（规范公共权力、减少社会矛盾）两方面[5-6]。

（二）减少以权谋私，促进反腐倡廉

近年来，医疗领域反腐取得了一系列成果并引起了社会的广泛关注。财会监督从表象来看是针对“财”，实质上是针对“权”，强化对公权力运行的制约和监督，以确保“权为民所用”[7]。通过提高信息披露的透明度，要求医院等组织按照规定的标准和要求公开财务和会计信息，可以增加监督机构和公众对财务和会计活动的了解，降低以权谋私的空间和机会。由过往腐败案例可知，政治问题和经济问题相互交织是腐败案件的共性特点。根据近期已公布的医疗反腐典型案例显示，公立医院高频易发的风险点主要集中在医药耗材使用、招标采购、基建工程及医保资金管理等环节，而这些均与医院的财务活动息息相关。财务造假、虚构会计业务往往是财会监督过程中查处医疗腐败问题的关键抓手。同时，财会监督由传统的事后监督向事前、事中监督前移并贯穿始终，实现线上监督和线下监督、现场监督和非现场监督多途径融合，通过对资金的重点监管达到约束公共权力，防止滋生医疗腐败的目的[8]。

（三）加强业财融合，提高管理水平

公立医院的财会监督往往涉及货币资金管理、国有资产管理、科研经费管理、费用报销管理、成本价格管理、预算管理等多方面多环节。财会监督通过规范公立医院各环节的财务业务活动，促进财务管理逐渐融合渗透到医疗业务中，不断提升医院内部管理水平。反过来，合理的预算计划、科学的绩效考评方案、完善的内部控制制度等财务管理体系是其实现高质量发展的必要条件之一。通过加强财会监督公立医院可实现以下三个确保：一是确保公立医院的财务活动符合相关法律法规和政策要求，例如，通过加强对采购制度实施情况的监督，规范医院采购行为；二是确保公立医院可以提高财务信息透明度，增加社会信任度，提高医疗服务的公信力；三是确保公立医院建立健全内部控制制度，规范财务管理流程，降低财务风险，提高经济效益和治理效能。

三、现有公立医院财会监督存在的问题

（一）监督体系建设不完善

在监督职责方面，尽管《意见》中明确各级财政部门牵头负责本级政府财会监督的协调及日常工作，但当前公立医院的上级主管部门是当地的卫健部门，考虑到现有的行政机构分为省、市、县、区四个级别，对于各层级公立医院的财会监督工作具体是由其主管的卫健部门还是当地财政部门负责目前尚未出台具体的实施方案。在法律制度方面，虽然中共中央多次强调要严肃财经纪律、完善国家监督体系，并印发《意见》从国家制度层面要求加强财会监督，但从法律层级上讲，现有《意见》的法律层级及效力很低，权威性及遵从度不够。加强财会监督工作体系的构建如若不能上升到更高的法律层级并加以明确，其从国家到地方由上而下的遵循度就会逐步减弱，执行起来会大打折扣，甚至是“纸上谈兵”。

（二）监督机制及流程不顺畅

当前，虽然多数公立医院根据现有法律及部门规章的要求制定了相关的内部控制措施，但大部分医院并未根据《意见》的要求制定财会监督相应的工作机制及实施方案，或部分医院虽制定了财会监督制度方案，但未按规定要求严格执行，导致实际工作中财会监督在公立医院日常运营中无法得到有效落实。具体表现为：一方面，医院内部各职能部门之间、各临床部门之间、职能部门与临床部门之间存在信息不对称，业财融合不够，造成财会监督的空白或漏洞。另一方面，监督机构缺乏独立性，监督机构易受到政治或经济干预，无法独立行使监督职责，主要表现为监督机构的决策受到操控，无法有效地履行其监督职能。

（三）监督方法有待提升

现阶段，财会监督的方法主要是根据过往报表上的财务记录、交易（通常关注报表的准确性和合规性）和相关文件进行定期审查，比如每年进行一次审计，这意味着监督可能无法及时发现潜在的问题或错误，尤其是对于需要即时反馈和监督的情况可能需要等待较长时间才能得到纠正。此外，传统的审计和内部控制评价等方法需要大量的人力资源和时间的投入，从而使监督成本高企，这对于当前大多数资金紧张的公立医院来说可能是一个负担。同时，目前多数公立医院各业务模块工作虽实现了信息化，但各业务系统数据结构多样，未能进行有效的整合，财务模块与业务模块之间以及各业务模块之间数据互联不强、数据利用效率不高，导致当前的监督仍以财务数据为主，而忽视了医院的非财务方面，比如患者满意度、医疗服务效率等因素。总之，新时期的监督方法和工具需不断升级更新，以满足新时期财会监督的职能需求。

（四）监督队伍有待加强

当前公立医院尤其是三级公立医院，规模庞大、业务繁杂，业务涉及医保结算、物价管理、国有资产管理、物资采购、财政预算等多方面，同时，各项考核指标也越来越严格，对医院的管理要求越来越复杂化和精细化。反之，医院财务人员实际工作中大都忙于会计核算、资金收付、报表处理，这些工作业务量大且内容相对单一，长年累月容易导致财务人员无法处理复杂的问题，特别是缺乏对财务风险的识别。新时期的财会监督需要综合运用财务、法律、风险管理、信息技术等跨学科知识，以应对复杂多變的外部环境。然而，当前监督队伍中的人员可能缺乏这些跨学科知识，导致在监督过程中无法全面考量各种因素。尤其是在加强党对财会监督全面领导方面，表现为党建工作与财会监督工作的有机结合还不够深入，缺少既懂党建工作，又懂财务管理和监督的综合业务人员，最终造成现阶段的监督队伍难以应对复杂多变的监督任务。

四、财会监督助推公立医院高质量发展的路径

高质量发展是“十四五”期间经济社会现代化发展的首要任务，自2021年印发《关于推动公立医院高质量发展的意见》以来，国内学者对高质量发展在医疗卫生领域的发展要求及实现路径方面进行了大量探索。刘文生[9]从医院的发展方式、经营效率、业务结构3个方面对医院高质量发展的定义进行了概括。国内关于公立医院财会监督方面的研究起步较晚，早期研究者有何铁方[10]和芦■等[11]。面对公共卫生突发事件时，公立医院在物资采购、资金管理等方面表现出财务管理不足的问题，提出加强公立医院财会监督的重要性[10-11]，紧接着部分学者开始关注公立医院财会监督的体系构建[12]，再到财会监督在公立医院财务治理中存在的问题[13]以及数字化背景下公立医院财会监督体系的构建问题[14]。可见，现有关于财会监督与公立医院的研究仅局限于医院财会监督的重要性、存在的问题及如何构建财会监督体系方面，鲜少涉及财会监督如何作为一种治理机制来促进公立医院高质量发展。

新出台的《意见》中明确规定，对于单位内部的财会监督实行主要领导负责制，对公立医院而言，财会监督兼顾对单位主要负责人以往任期的事后评价与未来任期的监督威慑，以期实现对现代医院制度建设、规范运行管理、资源高效利用以及风险防控的治理监督作用，进而助力公立医院“高水平、高效率和高价值”的高质量发展，详见图1。

第一，财会监督有助于促进医院建立运营管理体系，助力公立医院高质量发展。针对公立医院存在的产权不清、预算软约束、治理结构不规范等问题，财会监督有助于判断并督促公立医院建立有效的中国特色法人治理结构、构建科学有效的治理体系以及实施科学有效的管理举措，妥善处理医院与政府以及与市场等多方之间的关系，从而使公立医院能够增加自身的决策权及话语权，实现日常经营自主管理、长期规划自我发展、关键环节自我监管，更大程度上增进医院自主决策权，为医院的高质量发展奠定组织和制度基础。

第二，财会监督通过监督医院规范运行推动高质量发展。财会监督通过关注医院重大经济事项决策制度的建立执行情况、重大工程建设项目、重大医疗器械和药品采购、重大资本运作和资产处置决策等情况，揭示医院重大经济事项违反决策程序，因决策失误或履职不当造成重大损失，以及相关人员滥用职权、以权谋私等问题，并依法依规追责问责，推动公立医院领导干部履职尽责、担当作为。财会监督通过对少数关键管理人员任期内的岗位履职情况进行评价，分析识别出可能存在的廉政风险，在事前事中事后全过程中及时发现问题、化解风险和采取预防措施，为公立医院高质量发展打下基础。

第三，财会监督有助于提升医院资源整合效率，助力医院高质量发展。财会监督通过对公立医院管理人员权力运行过程所涉及的经营管理活动中的资源整合和医院管理优化情况进行确认与监督，能够确认医院资源的投入、使用和分配是否遵循医院自身规章制度、相关法律法规以及重大政策文件指示等。通过对医院资源配置情况和成效进行确认、评价与监督，对管理人员在任期内处理不良资源是否按规定程序及时处理，同时根据医院实际运行情况评估相关部门是否存在过度采购，避免因监管缺失造成资源的闲置浪费。此外，对滥用和侵占国有资源的相关责任人员进行问责，具有警示作用，为医院高效运营、提供优质服务夯实基础。

第四，财会监督能够通过为公立医院的风险管理工作提供咨询、建议服务，增强防范和抵御风险能力。财会监督能够从审计视角审视医院内部控制制度是否健全并得到有效运行，运用审计的风险评估方法手段对已识别的重要性等进行再评估，检查管理者在领导、管理医院过程中难以发现或有所遗漏的重大风险点。通过复核管理者所做的风险管理相关决策是否有效，对管理者任期内的风险应对措施进行事后监督，从而对组织的风险管理起到协助作用。同时，财会监督作用于医院内部控制体系，能够使医院内部控制系统保持良好运行，激发风险管理与内部控制协同效应，全面降低医院风险，使医院在平稳健康的环境中有序运营并提供优质服务。

五、财会监督助推公立医院高质量发展的建议与思考

（一）立章建制，完善财会监督体系法制化建设

加强财会监督法制建设，必须制定一套完备的法规和规章。首先，建立健全适用于财会监督的法律法规体系，明确各方的权责。例如，以政策法规的形式明确监督的依据、监督的对象、监督的内容以及监督应遵循的标准和要求等。其次，设立专门的财会监督机构或聘请第三方审计部门，负责对医院财务管理和报销审批进行监督和审核。这些机构应独立于被监督的单位，具有相应的权威和职权，能够独立开展监督工作。再次，加强监督结果运用，建立健全行政处罚制度。对单位财会违规行为（如财会数据虚假及失实）给予相应的行政处罚，包括罚款、责令整改、暂停资质评级等处罚措施，同时与领导班子及有关干部的考核晋升挂钩，形成对监督结果的有效应用；加大对违法违规的曝光力度，对于党员的违规行为及时向所在党组织进行通报并按党规条例进行处分。最后，加强公立医院财会监督，建立健全财会监督的司法审判机制。确保司法机关对财会违规行为的独立、公正审判，保障公立医院财会监督的法律效力和权威性。

（二）加强党建，引领财会监督走深走实

提高政治站位，进一步加强党的全面领导和党中央集中统一领导，将财会监督工作列为重点任务融入卫生健康事业改革和发展中，作为贯彻落实党中央和国务院重大决策部署、提高治理能力和治理水平抓好履责尽责的重要抓手，把党的领导落实到财会监督全过程各方面。强党建可从以下方面促进财会监督助力公立医院高质量发展：在加强监督体系建设方面，强党建可以推动建立健全的财会监督体系。通过建立党的组织、制度、规章等，确立党对财会监督的领导地位，明确党的财经工作的重要性、优先地位及监督职责和权限，建立起科学、规范、有效的财会监督机制。在提升监督能力方面，强党建可以提升财会监督的专业水平和能力。党组织可以通过培训、教育等方式，提高党员干部的财会监督素质，增强他们对财务工作的理解和把握能力，从而更好地履行财会监督职责。在增强廉洁意识方面，建立健全反腐败机制，加强对财务管理的监督，防止财务違规行为的发生。加强党风廉政建设，倡导廉洁行医，建立公开透明的财务管理和使用机制。

（三）以业财融合为契机，拓展财会监督的广度和深度

首先，要将医院的业务运营和财会监督紧密结合起来，通过财会监督来支持和促进医院业务的发展，比如将财务数据与医院医疗器械的采购、费用报销等业务数据相关联，及时发现异常风险点。这种融合可以使财务管理更加贴近医院的实际情况，更好地满足医院的财务需求。其次，在此基础上从内部控制、绩效管理、创新监督方式、外部监督、财会人员素质和合作交流等方面加强对公立医院财务活动的监督。最后，在加强监督的深度方面，通过强化内部控制、建立健全财务管理制度和流程、加强财务监督和审计等举措，提高财务管理的效能和透明度；在扩宽监督的广度方面，与行业协会、学术机构等加强合作与交流，借鉴和分享财会监督的最佳实践，共同探索创新财会监督的模式和方法，以此扩宽监督的视角。

（四）数字化赋能，加强财会监督队伍建设

“十四五”期间应积极加快公立医院数字化发展，建设“三位一体”智慧医院，实现智慧管理促进医院高质量发展。在数智化方面，首先，搭建“互联网+监督”平台，推动医院采用电子化财务报表，利用互联网技术实现财务数据的实时采集和监督，提高数据的准确性和及时性；其次，建立跨部门的信息共享机制，通过互联网平台实现监管部门之间的数据共享，提升监督的全面性和协同性；最后，引入区块链技术，确保财会数据的安全性和真实性，防范数据篡改和造假行为，提高监督的可信度。在监督队伍建设方面，首先，加强对财会监督人员党纪党规的教育，包括党的章程、党的纪律检查工作条例等，使其自觉维护党的纪律，做到廉洁自律；其次，提供财会监督人员数字化技能培训，包括数据分析、信息技术应用、财务系统操作等，以确保他们具备应对数字化环境的能力；再次，引入智能审计工具、数据分析软件和财务管理系统，帮助监督人员更高效地进行监督工作，同时减少重复性任务，使他们能够更专注于数据分析和风险识别；最后，建立数字化赋能相关工作的激励机制，包括奖励那些积极采用数字化技术并取得成效的监督人员，以激励他们积极投入数字化赋能建设中。

（五）多元共治，完善现代医院治理体系

公立医院应建立多方参与的治理结构，包括医院管理层、医务人员代表以及外部利益相关者（如患者、政府等）等多方的参与。通过多方参与，实现决策的民主化和多元化，提高治理的透明度和公正性。对内，通过引入现代管理理念、制度和方法，对公立医院的治理进行改进和优化，提高决策的科学性、透明度和公正性，从而有效避免财务造假和虚构会计业务。这包括建立健全内部控制体系、加强财会监督和审计、强化会计信息披露、强化绩效管理和激励机制、强化监督和问责机制及加强风险管理等方面的措施。对外，成立财会监督工作领导小组，由各级卫健主管部门牵头，财政、纪检监察、审计、国资及医保等部门协同配合，在财会监督政策衔接、重大问题处理、监督结果运用等方面建立部门沟通和研判机制，共同对医院资金使用、医保支付、医疗服务价格等进行统筹监管和服务，避免重复监管或监管漏洞，形成监督合力。通过内外协同和完善治理体系，公立医院一方面能够有效整合内部资源，提高工作质量和效率，改善医疗服务体验；另一方面，与外部利益相关者的合作和沟通也能够增强医院的社会责任感和提高自身形象，更好地满足患者和社会的需求。

六、结语

财会监督在公立医院的高质量发展中发挥着重要的作用。通过健全财务管理制度、加强财会监督和审计，可以有效保障公立医院资金的合理使用和透明度，防止资源浪费和腐败现象的发生。同时，财会监督还可以提升公立医院的治理水平，推动医院管理的科学化、规范化和现代化。然而，财会监督只是促进公立医院高质量发展的主要路径之一，还需要综合考虑医疗质量、患者体验、人才培养、科研创新等方面的因素。只有在综合推进的基础上，公立医院才能实现持续发展和提供更好的医疗服务。因此，未来的研究需要进一步深入探讨财会监督与公立医院高质量发展之间的关系，寻求更加有效的监督机制和管理体系，进而提升公立医院高质量发展效能，提供优质高效的医疗卫生服务，推进健康中国建设。

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