媒介化城市治理：全媒时代城市治理现代化的新范式

敖淼

城市作为人类生产和生活的重要场所，在中国式现代化进程中具有重要地位，城市治理现代化则是中国式现代化的重要一环。当前，技术进步和产业变革使城市的发展方式、生活模式以及治理理念面临巨大挑战。大数据、元宇宙、VR直播、AI沉浸式体验等各种新媒介技术和传播形态正在渗透城市治理的每一个过程和环节，使主流媒体的权威性面临更多挑战。舆论主体多元化促使城市治理主体向多元化转型，舆论价值的偏移对城市治理提出更高要求，舆论时空界限的消弭加速了城乡治理时空的融合。媒介作为一种制度化要素，正逐渐独立作用于城市的政治、经济、社会和文化变革，媒介逻辑成为形塑城市治理体系的制度性力量，媒介在城市治理的互动实践中形成全媒时代下独特的作用机理和实践路径。通过媒介共治可以实现多元主体治理，通过媒介赋权帮扶舆论弱势群体可以促进城市社会公平、增进社会包容，通过提高社会媒介素养可以提升治理效率，通过发挥媒介监督可以保障全过程人民民主在媒介化城市治理中的落实。在全媒时代，媒介化城市治理已成为一种新城市治理范式。

一、全媒时代城市治理面临新要求

（一）舆论主体多元化加速城市治理主体多元化

从历史进程来看，我国传统的城市治理理念经历了多个阶段的发展和演变。新中国成立初期，我国推行高度集中的计划经济体制，出台严格限制城市人口过度增长的政策以减轻城市发展压力。改革开放以后，我国政府学习国外先进的城市管理经验，采用科学管理的理念，在城市治理中突出政府的管理职能，更多地强调“城市管理”。新世纪以后，随着我国经济的高速发展，我国城市化工业化进程不断加快，大量外来务工人员涌入城市，城市的医疗、教育、公共基础设施、住房、交通等面临诸多挑战，社会矛盾滋生，我国政府开始尝试从管理型城市治理模式逐渐向多方合作的城市治理新模式转变。在这一过程中，政府不再是单一和单向的治理主体，社区自治类组织、社会机构、行业协会等各种社会主体开始以各自的方式参与到社会治理中并逐渐掌握一定话语权。一种重视合作与协商、以多元治理主体为特征的新城市治理理念开始孕育。在城市治理理念和模式的更迭过程中，媒介技术的发展是隐蔽其后的重要线索。在近几十年的城市治理发展史背后，媒介经历了报纸杂志的大发展、广播电视的黄金年代、移动互联网的技术变革，媒介技术出现嬗变，媒介形态发生跃迁。传播环境的巨大变化，使我们的城市治理亟待变革。互联网自媒体的出现使用户生产内容（UGC）模式逐渐成为主流，发帖、跟帖、转贴、舆论集会、舆论呼吁等方式制造了一个又一个舆论冲击波，网络请愿、网络呼救、网络群体冲突等行为引发了舆论的共振效应。在“万物皆媒”的全媒时代，人人掌握麦克风和扩音器，每一个人都在成为舆论的主体，舆论主体多元化的发展正在促使城市治理主体走向多元化。

（二）舆论价值偏移对城市治理提出更高要求

舆论价值是舆论给公众带来的社会效益，是客体对主体施加的影响和产生的作用。在传统媒体时期，舆论主要由官方媒体主导，引导公众形成社会认同。随着互联网技术的发展，与过去相比，全媒时代的媒介环境发生了翻天覆地的变化，信息生成众包化，信息来源多元化且源头追溯困难，信息受众群体极化，信息传播生态有时甚至呈现出后真相特征。在全媒时代下，舆论价值出现了偏移。对常态的偏移到一定程度后，舆论价值便不再单纯是一种“价值”的常态表现，而是“非正常”的病态表现。在城市治理中，常态下的舆论价值表现为媒介凭借自身的中介性和工具性，以某种符合媒介逻辑的舆论生产方式对城市治理实践产生积极意义。舆论价值的偏移将拉大民间舆论和传统媒体舆论之间的“鸿沟”，如果这种偏移达到无法弥合的程度，舆论价值就会发生变异，使民间舆论场和传统媒体舆论场对立，甚至是冲突。因此，城市治理目标应该坚持“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”，城市治理的多元主体应通过媒介加强沟通和联系，使观点的“自由市场”在不触犯法律和道德的前提下充分流通，纠正偏移和变异的舆论价值，推动舆论价值真正回归和复原，从而维持城市治理目标的合理和全面，确保城市治理取得实效。

（三）舆论时空界限消弭导致城乡治理时空融合

过去的城市治理和乡村治理是两个不同的治理体系。城市和乡村是两个封闭的生产系统，生产要素之间不能自由流动，因此城市户籍的居民和农村户籍的居民享有不同的权利和机会，城市治理和乡村治理在时空上形成巨大分割。全媒时代下，媒介技术得到空前发展，媒介产生了深刻变革，城乡二元结构的藩篱被打破，时间和空间的界限逐渐消弭。大众传媒在新世纪以来得到迅猛发展，尤其近十年，媒介技术已经发生从万物互联到万物互媒的深刻转变，我们正在进入全媒时代，城市治理不再局限于城市的时空领域，乡村和城市的时空界限正在消融。远距离（时间上和空间上）的事物和事件通过媒介突破时空界限融入我们的日常生活，对城市治理体系中主体之间的互动产生了结构性影响。这些潜在的微妙的时空变化使传统的城市治理理念猝不及防、难以适应。通过各种现场直播和弹幕互动，城市居民和乡村居民通过媒介实现了一系列的仪式传播，并建构了共同的记忆和情感纽带，生成共同的文化表征。媒介无限拓展了城市生活的半径，将千里之外的人和事连接起来，突破了空间的限制。媒介连接过去、现在和未来，超越了时间的线性发展，将记忆留置、归档、发酵（加工）以备随时提取，突破了时间的限制。媒介消弭了空间和时间的界限，彻底消融了时空关系，变革了过去传统的时空观念。全媒时代下，城市治理和乡村治理不再是两个单独的封闭系统，治理体系的诸要素在新的时空关系下高速流动，人们的城市生活也完全沉浸在传播之中。

二、媒介化城市治理的内在逻辑

（一）作为中介工具的媒介

媒介是一种传递信息或价值观的中性工具。城市治理中的一切互动都是中介化了的过程，其治理本身也基于中介机制。在城市治理中，媒介搭建出治理主体和治理客体沟通的桥梁，使治理体系中诸多要素、行为和进程之间相互连接。媒介作为信息载体具有工具性。城市治理实践中遇到的许多问题是工具理性和价值理性的冲突。在传统的城市治理过程中，工具理性以其对效率至上的推崇和目的理性的精确计算对传统城市向现代化城市发展和转型产生过积极意义，但是也造成了城市化转型中的典型问题和突出矛盾。治理主体在治理实践过程中的内向性将城市治理体系切割成一个个以自我利益为中心的集合，作为连接的媒介，其工具属性被放大，使城市治理趋于碎片化、低效化。从媒介权力本质的角度来看，作为工具和中介的媒介，治理主体自身权力还常常被其他权力渗透、侵占和利用，导致舆论价值发生偏移和变异，出现各种舆论事件的分歧冲突。全媒时代下，媒介充斥在我们城市社会生活的每个角落，跨时空性、流动性和实时交互性成为治理实践的新挑战和新机遇。媒介已成为我们生活中不可或缺的中介物，对媒介中介工具性质的把握是全媒时代城市治理的必然要求。在城市治理中，过度强调工具理性产生的诸多社会问题在全媒时代只会愈演愈烈，而媒介化城市治理强调价值理性的回归，只有通过完成治理体系中工具理性和价值理性的统一，才能完善我们的现代化城市治理体系。如果媒介的工具性和中介性在城市治理实践过程中被忽视或滥用，往往会带来突出的社会矛盾和激烈的社会冲突。在城市的文化治理方面，媒介化城市治理通过正确把握媒介的工具性和中介性，可以在城市的治理體系中培养高密度的情感连接和高频率的情感互动，塑造稳定、共同的城市生活价值观念，形成具有高度凝聚力的文化认同。城市治理主体在有效运用媒介的基础上进行媒介化治理实践，常常能够达到四两拨千斤的效果。

（二）作为互动场域的媒介

根据布迪厄的观点，一个场域是由附着于某种权力或资本形式的各种位置间的种种客观历史关系构成的。每个场域被规定了各自特有的价值观和调控原则，这些原则界定了媒介化城市治理运作的空间。在深度媒介化的城市社会中，媒介场域和治理场域的相互依存度显著提高。媒介化城市治理的参与者根据自己所处的空间位置，采取行动并与他人或组织产生互动，以维持或改变空间位置。作为互动场域的媒介，拥有独特的舆论引导方式和权力生产方式，通过施加一种独立于个人意志之外的关系制约影响城市治理参与者在空间中所处的位置。全媒时代下，数据鸿沟、信息不对等、资源分配不合理等问题进一步加剧了社会分化，而社会分化促进了场域的分化。在城市治理体系的互动场域中，每一个参与者在经济资本、社会资本和文化资本方面呈现不均衡、不平等、分化的特征。在经济资本、文化资本和社会资本上有优势的群体可以通过媒介实现资本优势的转化，而不具备优势的群体，因为全媒时代的到来被动加剧了当下所处的困难处境。媒介化城市治理强调通过关注城市体系中政府部门、企业团体、社会组织、公益机构以及居民和团体的空间博弈，分析场域内治理体系主体的利益诉求、观念表达、空间位置及各自所处的现实处境和潜在要求，对处于弱势地位的群体提供更多关照，对处于支配性位置的权力滥用行为进行预警和限制。这样，城市治理才能实现合理的目标治理，切实保障人民群众的广泛利益。

（三）作为逻辑本身的媒介

随着大数据、人工智能和新媒体技术对城市治理领域的强势介入，一种内嵌于城市治理体系的媒介逻辑得以逐渐显现。无论是宏观层面中媒介与城市社会的相互作用，还是微观层面中城市生活的人际互动、中观层面中的组织关系和机构协同等，都遵循某种逻辑指向。相互分离的城市生活和文化在发展演变过程中渐次性地趋向选择适合于媒介再现的形式，在这一过程中，媒介因自身具有的自主性和权威性，在城市生活趋向媒介化过程中发挥着重要作用。在城市治理领域，媒介逻辑不是天然嵌入城市的治理模式之中的，而是媒介化程式向城市社会各个领域渗透的结果。媒介的符号权力和符号资源具有对现实的建构能力，在城市治理中深刻影响人们的认知、行为和互动。当前，城市越来越依赖媒介对治理主体资源分配产生的影响，媒介在城市治理场域中发挥着关键作用。媒介化城市治理监测传播环境、挖掘新闻价值、捕捉社会情绪，通过议程设置的方式将城市治理中各个议题与社会公众的情绪进行整合，运用先进的传播技术和扣人心弦的故事情节，以适合媒介再现的方式，增加治理议题关注度、获取舆论支持、形成广泛认同。随着全媒时代下媒介技术嬗变和传播生态变革的进一步深化，媒介逻辑逐渐强化并与政治逻辑、社会逻辑、空间逻辑、风险逻辑等相互作用，形成媒介化城市治理建制化的实践逻辑。

三、媒介化城市治理的实践路径

（一）媒介共治打破单一主体治理

全媒时代拓宽了参与城市治理的主体范围，使人人有机会通过媒介参与城市治理。同时，在影响城市治理的要素中，媒介越来越以独立个体和制度化要素影响城市治理的逻辑建构和路径成效，媒介化城市治理也越来越被人们关注。媒介化城市治理的实现路径需要治理网络的有效运行，而治理网络需要依靠各类治理主体通过媒介形成广泛的媒介共治局面，让个体的声音能够通过媒介被听见，保障个体的“被听见权”。在共治网络中，参与主体通过对特定议题自由阐述观点，形成观点的“自由市场”，产生默契稳定的共同体认同，从而推动城市治理向现代化方向发展。近期，一些电视台推出的“网络问政”节目，如贵阳市融媒问政平台、北京卫视“向前一步”和山东卫视“问政山东”，就是媒介化城市治理通过媒介共治推进治理主体多元化实践的典型。政府通过媒体平台，特别是“两微一端”（即微博、微信、客户端）等互联网新媒体，在宣传政策时收集和了解舆情和民意，贯彻“以人民为中心”的宗旨，创新共治善治新机制，拓宽了民情民智新平台，丰富了城市治理的内涵和外延，促进了城市治理决策的科学性和民主性。

（二）媒介赋权维护社会公平正义

城市治理领域中的媒介赋权，是指通过媒介赋予城市治理主体增强行动能力、维持或改进现状的力量。互动场域的媒介有自己独特的运作规则和原则，全媒时代对这种场域分化的加速，使部分群体处于弱势地位，从而产生了不平等。在传统媒体时代，处于弱势地位的群体的“弱势”主要表现在舆论层面上，他们在信息的接收、处理、传播等方面往往被动、低效，甚至是不知所措。全媒时代媒介技术的变革和传播形态的改变，给城市里的每个人提供了“麦克风”和“聚光灯”，形成各种民间舆论场域。传统媒体时代中官方舆论“音量大”、民间舆论“嗓门小”的格局显然已经改变。随着民间舆论场的不断扩大，两种舆论场正在并行发展。媒介化城市治理通过媒介赋予个人或组织“权力”，使其参与到场域空间的博弈之中。各种大众媒介是民间舆论场赖以运用的重要资源，它对文化资本、议程设置、社会关系网的建立、资源积累等所产生的作用，是媒介赋权个体在权力不平等上的帮扶。民间舆论场通过媒介赋予的“权”得以直接性、便捷化参与社会公共议题的治理，使权力不平等、权力上的弱势地位通过媒介赋权得以一定程度的补偿。例如，住宅小区中的业主在小区治理场域中往往是较为弱势的一方，为了让利益诉求更快达成，存在诸如制造舆论事件的无奈之举。媒介化城市治理结合公告栏、新闻墙报等传统媒介与网络直播、业主群内云参会等新媒介，通过参与式传播为小区治理网络中的弱势群体赋权，使其以更积极和更有建设性的方式参与小区治理全过程，促进社区共建共治共享。媒介赋权加强了社会协同，激发了公众参与的活力，促进了社会融合，增进了社会包容性和群体的同情心，维护了社会的公平和正义。

（三）以媒介素养提升城市治理效率

媒介素养既包括人们获取和收集信息的能力，也包括处理、解读、传播等使用信息的能力。所谓“使用”是指如何利用信息来促进个人进步与社会发展。全媒时代下，媒介技术的发展使人人都可以成为舆论的生产者和消费者，但因为生产者和消费者处理信息和应用信息的能力不同，使其媒介素养存在差异。从个体上来看，提高对信息的理解，可以减小公众对谣言的轻信和传播力度；提高对信息的利用，可以更好地获取正确的科普知识、宣传政策，正确地宣传和理解城市治理相关政策，更好参与城市治理。从整体上来看，媒介素养的提高可以营造健康的传播生态环境，减少舆论的盲目性和混乱性，纠正偏移的舆论价值，使变异的舆论价值回归正轨。提高媒介素养能够提升城市治理效率，但我国城市居民媒介素养教育还没有完全普及，未成年人群体和老年人群体的媒介素养还有待提高。从前，媒介素养的相关课程主要开设在部分大学的新闻传播学院，近年来一些学校将媒介素养纳入选修课课程设置，让所有在读学生都可以通过公共选修课或通识教育课程的形式进行研习，促进了媒介素养教育在青年大学生群体中的普及。然而，目前开设媒介素养课程或开展相关讲座的中小学仍然较少，许多未成年学生缺乏辨别网络真假信息的能力，沉迷于短视频带来的短时刺激和即时满足。此外，老年人群体由于区域发展不平衡、进入全媒空间的经济成本不均衡所带来的“接入鸿沟”等客观存在和学习能力较弱所带来的“数字排斥”等主观因素，导致其成为“数字失能失权”群体和全媒时代的“局外人”。所以，需要通過推广中小学的媒介素养课程，鼓励电视、广播等传统媒体推出宣传和讲解媒介素养的电视节目，以及省、市、区各级图书馆等事业单位通过大力开展媒介素养公开讲座和知识沙龙等方式，实现老年人群体和青少年群体媒介素养的有效提升。

（四）以媒介监督落实全过程人民民主

全过程人民民主是新时代人民民主的新形态，要致力于支持和确保人民当家作主，让媒介化城市治理通过舆论监督切实保障和落实全体人民全链条、全方位、全覆盖地参与城市治理。全媒时代下，舆论一方面出现结构化分层，另一方面表现出弥散性特征。在城市治理场域，舆论的结构化分层主要表现在官方媒体话语和民生市井话语的不同，官方媒体话语因其具有的权威性和严肃性为媒介监督提供了话语解释，民生市井话语因其天然的草根性、亲近性，有助于促进城市居民共同体的构建。舆论的弥散性体现为舆论的分散化、去中心化。全媒时代下，主流媒体独占舆论场的现象已不复见，传统的官方权威在一定程度上遭遇更大挑战，不同职业、团体、共同体都仰赖媒介表达想法和意见主张。微博、抖音、小红书等新媒介平台成为继报纸、广播和电视之后的重要监督资源，“微博反腐”“抖音举报”等形式成為全媒时代媒介监督新形态。在媒介监督中，治理主体可以即时互动，治理过程能够精耕细作，城市秩序和社会心态得以有效引导和疏解。媒介丰富了全过程人民民主实现方式，人民民主的参与感和获得感显著提高。然而，媒介监督如果没有正确的引导和把控，将产生诸如非理性传播、公众情绪化解读等负面效应，甚至出现干扰司法等极端现象。此外，在城市治理过程中，一些个体与机构可能存在迎合、取悦以互联网为代表的各类新型媒介平台的倾向，如部分职能部门在通过平台展示和公众评价获取认可的过程中推动产生重视表演性和戏剧效果的“形式治理”。只有正确引导媒介充分发挥城市治理主体性作用，把准“定盘星”，用好“探照灯”，强化执行媒介监督等相关行为规范，才能够确保全过程人民民主落到实处。

新型城市化发展需要新的城市治理理念。随着我国城市发展进入新时期，城市治理面临建立现代化治理体系的新要求。解决当前城市治理的困境，迫切需要在政府、公众与社会之间建立协作有效、沟通流畅的平台和机制，构建起民间舆论表达完整、规范的安全渠道。在全媒时代下，人工智能、虚拟现实、物联网、云计算、大数据等新技术的出现，不仅丰富了传播方式、拓宽了传播渠道，更塑造了全新的媒介形态。媒介正日益成为城市治理领域不容忽视的重要资源，不断渗透入城市治理的实践之中，在与政治、社会、经济、文化、生态等系统的相互作用和深刻交融中进一步形成建制化的城市治理新范式。建立媒介化城市治理新范式、建立科学有效健全的媒介化城市治理体系是化解现存城市治理困境、推进城市治理在全媒时代下适应性发展的有效路径。

基金项目：本文系哈尔滨工业大学哲学社会科学高质量发展计划项目“不确定性背景识别与我国社会治理现代化对策研究”（项目批准号：HIT.HSS.ESD202323）阶段性研究成果。

作者系哈尔滨工业大学社会科学学院博士研究生。

责任编辑：邓卫红 汪雪莲