改革开放初期老干部退休制度的历史考察

朱金鹏

(中国人民大学 中共党史党建学院,北京 100872)

人事有代谢,往来成古今。改革开放初期,党为了解决当时干部队伍存在的年龄老化、青黄不接、人员臃肿等问题,建立了老干部退休制度。该制度是干部人事制度改革的一项重大成果,对新时期干部队伍建设、党和国家事业的发展产生了深远的影响。四十年多来,它在推动干部新老交替、废除领导职务终身制、促进改革开放健康发展等方面发挥了重要作用。它是一把解开改革开放初期干部队伍诸多问题的特殊钥匙。回顾历史,探究其来龙去脉,具有一定的历史和现实意义。

目前党史学界,对老干部退休制度的研究成果相对较少。现有文献,主要有以下特点:一是多集中于探讨邓小平、陈云等领导人在认识、推动建立老干部退休制度等方面的思想、功绩和作用等,以突出他们的贡献和人格魅力。二是研究者常常把退休制度纳入对废除领导职务终身制、干部管理体制改革、干部新老交替等问题的研究中,仅作为一项措施,进行简单的论述。尽管也有一些学者把老干部退休制度作为独立的研究对象,但研究成果相对较少。总体而言,学界对老干部退休制度研究缺乏应有的重视,仍有很多研究的空间。本文主要围绕老干部退休制度建立的原因、过程、作用等问题进行探讨,以期丰富老干部退休制度的研究。

一、改革开放初期建立老干部退休制度的原因

老干部退休制度是时代的需要。“文化大革命”结束后,国内政治经济形势逐步好转,人民群众迫切希望发展生产力,尽快改变贫穷落后、温饱不足的局面。党的十一届三中全会确立了正确的政治路线和思想路线,社会主义现代化建设成为党和国家的工作重心。然而,在历史转折的重要关头,干部队伍存在的领导干部老化、青黄不接、机构臃肿、效率低下等状况,难以满足现代化建设的新形势、新要求,并严重威胁着党和国家的政治安全与稳定。这引起了邓小平、陈云等中央领导人的高度关切。他们发现,要解决上述问题,都需要妥善安置老干部。如何解决老干部安置问题成为一个紧迫而重要的任务。

(一)领导干部年龄老化问题日益严重

“文化大革命”结束后,随着平反冤假错案、落实干部政策,绝大多数老干部被请了回来,官复原职或安排相应的职务,这在当时是十分必要的。老干部的回归,大大推动着拨乱反正的进行,增强了改革的力量,但是,在客观上也带来了各级领导班子老化的问题。1979年中央管理的干部中,65岁以上的占26.7%,61～64岁的占23.8%,61岁以上干部占50.4%以上[1](P104);全国省委正副书记的平均年龄62岁,中央、国家机关正副部长的平均年龄是64岁[2](P274)。中央机关部长以上干部,60岁以下的只有11名;29个省、市、自治区党委第一书记60岁以下的只有2名。省委书记、副书记,50岁以下的只有15名,有的部、省的领导同志都是60岁以上的,有的部平均年龄69岁。全国地、市(州)常委平均年龄56、57岁,其中46至60岁的占72.1%,全国县委常委平均年龄49岁,个别的县委正副书记已超过70岁。[3](P280)邓小平指出:“我们干部老化的情况不说十分严重,至少有九分半严重。这个问题不解决,我们的国家、我们的党就缺乏活力。”[4](P5-6)陈云对干部老化情况十分担忧。他说:“我们现在的干部,青黄不接的情况很严重。差不多每天都有老干部死亡的报告。”[5](P298)这种状况严重影响各级领导班子的稳定和活力。干部老化,特别是各级领导班子老化严重,给改革开放、现代化建设带来一系列负面影响。

(二)缺乏畅通的“出口”,干部队伍臃肿

新中国成立初期,中央就出台了干部退休的相关规定,但是由于当时干部普遍年轻,退休的只是极少数,退休政策也没有得到认真执行。而在“文化大革命”期间,正常的干部退休工作被中断和干扰,干部“出口”被阻塞。由于缺乏正常的干部退出机制,大量符合退休、离休条件的干部无法退休、离休。到1976年,全国该退而未退的干部达到60多万人[1](P150),到1982年全国健在的老干部有250多万,其中大部分人仍在各级工作岗位上,仅中央各部委中就有8 963名该离退而未离退的老干部[6](P9)。为了安置老干部,采取“加长板凳”的办法,致使各级领导班子存在副职多、闲职多等问题。如1979年中央国家机关部委正、副部长、主任职数,平均在10.6人以上,超过13人的有18个部,最多的20人;省级党委常委平均17.8人,正副书记平均8.9人,最多的有14人;政府领导成员平均11人以上,最多的20多人。[1](P104、P423)与此同时,“文革”期间,由于大量干部被下放、靠边站等,各地又招收大量“以工代干”“以农代干”人员进入机关企事业单位,使得干部数量不断增加。据中央组织部统计,截止1978年底,全国有干部1 740万名[6](P3),与1965年相比,干部数量大幅增加。随着平反冤假错案,调整领导班子等,大批老干部重回领导岗位,进一步加重机构臃肿、效率低下等问题。干部“出口”不畅,缺乏正常的干部退休、退职渠道,这是干部队伍臃肿的重要原因。

(三)老干部难以满足改革开放的新要求

改革开放是一个全新的事业,需要一批具有改革意识、年富力强、知识丰富、敢闯敢干、视野开阔、不怕失败的领导干部。邓小平说:“干革命、搞建设,都要有一批勇于思考、勇于探索、勇于创新的闯将。”[7](P143)然而,老干部难以担当改革“闯将”的角色。首先,老干部随着年龄的增长,出现精力不济、健康状况恶化等情况,难以适应繁重的领导任务。由于多数人已近花甲之年,历经艰苦岁月,在“文革”中又遭磨难,疾病缠身,年老体衰,精力不如当年,难以承担起繁重的领导工作。其次,老干部在文化水平、专业能力、改革动力、主动性等方面难以适应新形势的需要。老干部一般具有以下特点:一是政治经验和领导经验丰富,但文化水平不高。多数人文化程度不高,缺乏专业知识,学习新知识新技术困难重重。多数老干部对于现代化管理、经济、技术等不熟悉、不了解。因此,在改革开放新时期,面对复杂的新局面、新问题,他们丰富的政治经验和领导经验没有了用武之地。二是老干部对于新观念、新事物接受理解的慢,而且不愿主动改变。老干部是社会主义计划体制的建设者、实践者、受益者,对改变、抛弃自己熟悉的管理体制、经验等感到困惑,甚至有抵触和不满情绪。这自然难以担负起改革创新的重任。三是安于现状多,开拓创新少。实事求是地讲,大多数老干部随着年龄的增长,已失去改革的动力和抱负,或者心有余而力不足。总之,多数老干部,难以满足改革开放事业的新要求。

(四)废除领导职务终身制的需要

“文革”结束后,党对领导职务终身制现象及其惨痛后果进行了深刻反思。1980年8月21日,邓小平指出:“过去没有规定,但实际上存在领导职务终身制。这不利于领导层更新,不利于年轻人上来,这是我们制度上的缺陷。”[8](P666)胡耀邦深刻认识到干部职务终身制的严重后果,他说:“假如我们党的一个有功的人,一个贡献最大的人,只能上不能下,干党的主席,干国家主席,干一辈子,干到最后一口气,这怎么能不产生个人迷信、个人崇拜呢?党内正常的民主生活怎么能建立起来呢?你当一辈子领袖,下面谁敢向你提意见。”“我们党的许多事情,都坏在干部终身制上”,“‘文革’最后搞成那个样子,也是终身制造成的。”[9](P457、P460)这些话,至今仍振聋发聩。终身制破坏党内民主集中制,造成个人崇拜、个人专断、干部老化等后果。邓小平深刻总结了领导职务终身制的原因,提出解决的思路。他认为领导职务终身制“同封建主义的影响有一定关系,同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系”[7](P331)。他着力从制度上解决问题,主张建立干部离休、退休制度。因此,完善干部管理体制,建立干部退休制度成为废除领导职务终身制的关键措施。

随着改革开放事业的发展,对于干部队伍的要求越来越高,各级老干部越来越难以适应新形势的需要。从个人健康和事业发展角度,建立老干部退休制度,妥善安置老干部,成为一项紧迫的战略任务。

二、老干部退休制度建立的历史过程

老干部退休制度不是凭空产生的,而是在吸收借鉴以往干部退休实践经验、教训的基础上,根据新的实际情况,经过反复酝酿、研究而建立的。中华人民共和国成立之后,党制定并实施的干部退休、离职休养、顾问、荣誉职务等安置政策,构成建立老干部退休制度的基础条件。

(一)老干部退休制度的历史基础

中华人民共和国成立后,随着经济形势的好转,党制定了第一个干部退休文件。1955年12月29日,国务院颁布《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》(简称《退休暂行办法》)。具体规定了干部的退休条件、退休待遇等。随着社会主义制度的建立,计划经济体制也逐步形成,为了适应新的社会需要,国家对干部和工人退休政策进行了调整。1958年2月6日,经全国人大常委会通过,国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》(简称《退休暂行规定》)。该规定的一个特点就是,把工人与干部的退休政策统一起来。1958年4月27日,劳动部颁布试行《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定实施细则(草案)》[10](P16),对退休手续、医疗待遇、退休金标准、退休条件、安置措施等具体政策做出解释和规范。《退休暂行规定》及其细则,成为此后二十余年指导干部退休工作的主要政策规范。

安排荣誉职务,是党对“不能继续担任实际工作又不能参加生产劳动的老干部”做出的照顾性制度安排。1958年6月,《中共中央关于安排一部分老干部担任各种荣誉职务的通知》(简称《荣誉职务通知》),对担任荣誉职务的干部范围、工作内容、福利待遇等做出具体规定。[11](P134-136)安排对象是:在1942年以前参加革命工作的县委部长以上的干部或1945年以前参加革命工作的营级以上的军队干部。安排担任荣誉职务,体现了党和国家对老干部的关心和社会主义制度的优越性。

离休即离职休养,是指符合条件的干部,在基本丧失工作能力时离开工作岗位,由国家供养,给予优先照顾。起初,它是一项安置老弱病残干部的临时性措施,被称为“长期供养”;后来,成为一种特殊的退休制度。1958年6月的《荣誉职务通知》,首次对离职休养做出规范,即第二次国内革命战争期间及在这以前(1937年7月6日以前)参加革命的县委部长以下的老干部,因年老体衰无法正常工作,可以离职休养,即调离现任工作、工资照发、长期供养。[11](P136)这是党首次对离职休养的适用范围、待遇等做出规定。此后二十余年,离休制度的内容基本没有变化。需要指出的是,尽管新中国成立以后不久,党就提出对年老体弱、不能正常工作的老同志实行离职休养的政策,但是真正享受离休待遇的老干部数量很少。

“文化大革命”结束后,中央提出要做好老干部工作。1977年8月,党的十一大就老干部安置工作提出原则要求:可以工作而没有分配工作的,要尽快分配适当工作;年老体弱不能工作的,也要妥善安排。为了妥善安置老干部,中央根据历史条件的变化和实际需要,对原有的干部离休、退休、退居二线等政策做出调整和完善。1978年6月2日,国务院发出通知,要求各地试行《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休退职的暂行办法》。该文件把工人、干部退休工作相对分开,实行分类指导和管理,改变了自1958年实行的干部、工人统一管理的规定。根据老干部不同的资历、身体条件等,分别采取退休、担任顾问、荣誉职务和离职休养等方式进行妥善安置。

《安置暂行办法》的颁布和实施,为老干部退休制度的建立提供了新的实践和经验,其基本规范,成为老干部退休制度的基本内容。明确的制度规范、清晰的政策标准和依据在妥善安置老干部工作中发挥了重要作用。

(二)老干部退休制度的酝酿

党的十一届三中全会以后不久,邓小平、陈云等意识到领导干部老化和青黄不接问题的严重性和危险性,提出选拔培养接班人,建立老干部退休制度等建议,号召老干部主动让贤、荐贤,把选拔培养接班人作为自己的第一任务。但是,这些意见最初并未得到多数老同志的认可和支持,选贤任能和老干部退休工作进展缓慢。

究其原因,主要有:一是对干部退休的误解。“文革”期间,“退休”成为对老干部的惩罚手段,强迫“退休”并不少见。“退休”干部通常被理解为“犯了错误”“靠边站”“没有用了”。这种偏见影响很大,造成不小的舆论压力。与此同时,有些在职干部不尊重老干部,以及“人走茶凉”“势力眼”的做法,影响着老干部退休的积极性。二是老干部思想不通。有人认为“退休”是迫害老干部,说“林彪、‘四人帮’是赶老干部下台,现在是请老干部下台”;有人心里不服气,说自己在“文革”中受了大罪,现在刚恢复工作,屁股还没有坐热,就让下台,接受不了;还有人对领导干部老化的严重性后果认识不足,认为“革命自有后来人”,何必这么急,自己年虽富,但力还强,还可以为革命多干几年;等等。三是老干部安置政策不完善,判定条件相对模糊。其中影响最大的是以“是否丧失工作能力”作为安置老干部的标准。此种标准相当宽松,因人施策,主观色彩浓厚。而且,在实践中,出于对老同志的尊重,采取自愿离休、退休的方式,使得退休政策执行效果差。四是部分老干部因切身利益受到影响,不甘心放弃手中权力。退居二线、离休、退休意味着职务权力的让渡和各种附加利益的消失,这使得一部分老干部产生很大的心理落差,不愿意过早放弃手中的权力。总而言之,由于受到多种因素的影响,老干部退休工作成为人事制度改革的硬骨头。

为了解决这个硬骨头,邓小平、陈云等中央领导人做了很多努力。他们利用参加会议、会见外宾、考察调研等机会,向各级干部、国际友人反复宣传和强调老干部退休的战略目的、措施、意义等,促使老干部认识的提高和党内共识的形成,推动了老干部退休制度的建立。

第一,明确提出建立老干部退休制度的意见。1979年7月,邓小平明确指出:“我们将来要建立退休制度。”[7](P193)同年11月,他说道:“要真正解决问题不能只靠顾问制度,重要的是要建立退休制度”,有了退休制度,明确规定干部的退休年龄,就可以使每个干部都知道自己何时该退休。这是关系到党和国家兴旺发达、朝气蓬勃的一个大问题。[7](P226)1981年6月,陈云在《关于老干部离退休问题座谈会纪要》中指出:干部实行离退休制度是根本办法。当顾问或成立顾问委员会,只能解决少数人问题,多数人只能离退休。[12](P276)叶剑英、胡耀邦等其他领导人也认为建立老干部退休制度十分重要。

第二,阐述建立老干部退休制度的迫切性。1979年11月,邓小平在党政军机关副部长以上干部大会上指出:“文化大革命”以前,我们曾经考虑过建立干部退休制度,但当时感到不那么迫切,当时在座的同志大多是四十七八岁。1966年到现在13年,在座的同志大多是60岁左右了,这个问题迫切了,到了解决的时候了。[7](P226)他们从党和国家后继有人、培养接班人的角度,将选拔接班人与老干部退出结合起来。“庙只有那么大,菩萨只能要那么多,老的不退出来,新的进不去,这是很简单的道理。”[7](P193)为了使老干部更顺利地给年轻干部让位,需要尽快建立老干部退休制度。陈云对领导干部老化问题认识十分深刻,他指出,党政军各部门的主要领导干部多数是六十岁以上,不少人七十多岁了,“他们身负重任,工作在一线,日夜操劳,很多人带病工作,因积劳成疾而死亡的人越来越多,开追悼会的消息几乎每天有几起”[13](P232-237)。因而,从维护老干部健康长寿的角度来讲,也必须尽快建立老干部退休制度。1981年7月,邓小平明确指出:五年内,老同志要逐步退到第二线,找一些年富力强的同志接替。这个问题很迫切,因为事情总要有人来做。[14](P755-756)邓小平、陈云从保持党和国家事业的安全性、可持续性的角度,阐释了建立老干部退休制度的迫切性。

第三,阐述建立退休制度对废除终身制、解决机构臃肿的重要意义。邓小平明确主张废除领导职务终身制。1980年7月,邓小平对河南省委负责人讲到:现在取消干部领导职务终身制是个大问题。搞终身制,老当第一书记,谁敢提意见。中国封建主义很厉害,这个问题不解决,就要把人推向反面。[8](P659)8月18日,在中央政治局扩大会议上,他详细阐述了领导职务终身制的弊端,把制度建设作为基础。其中建立干部任期制度,建立和完善干部离休、退休制度等是解决问题的关键。8月23日,邓小平说:领导职务终身制是我们制度上的缺陷,要从改革制度入手,加强社会主义民主与法制。[8](P666)

退休制度是解决机构臃肿的重要基础条件。1979年11月,邓小平指出:真正要解决臃肿问题,必须建立退休制度,“不建立这个制度,我们的机构臃肿、人浮于事的状况,以及青年人上不来的问题,都无法解决”[7](P226)。强调了退休制度在解决机构臃肿问题上的重要作用。1980年3月,他明确提出用退休制度给军队和政府“消肿”,指出:要“消肿”,不改革体制不行,其中很重要的是建立军官服役、退役制度;要有退休制度,不仅军队要有,地方也要有。[8](P608)1982年1月,在讨论机构改革时,他指出:精简机构是一场革命。这场革命不搞,让老人、病人挡住比较年轻、有干劲、有能力的人的路,不只是四个现代化没有希望,甚至于要涉及到亡党亡国的问题,可能亡党亡国。[14](P798)精简机构作为一场革命,涉及数百万干部的安置问题,其中包括大量老干部。干部退休制度为妥善安排老干部,保证机构改革的顺利进行提供了重要条件。

第四,表明解决问题的决心和意志。1980年4月,邓小平对体制改革的困难做了解释,指出:我们国家太大了,处理一个问题,就会涉及成百万、成千万人的利益,所以很不容易。国家大有国家大的困难,特别又是一个穷的大国,处理问题更不容易。[8](P617)尽管邓小平认识到让老干部让出位置困难重重,但是他解决问题的决心是坚定的。他说:“废除领导干部职务终身制、领袖终身制的问题,我们这代人活着的时候,非解决不可。”[8](P642)1982年1月,他就精简机构提出:“第一条决心要大,第二条才是工作要细。这件事不能犹豫,不能妥协,也不能半途而废。只要我们下了决心,坚定不移,我不相信搞不成。”[14](P798)由此可见,邓小平下了很大决心来解决机构臃肿、干部老化问题。正因为有坚定不移的决心和顽强的意志,中央才能顶住巨大压力,审慎而坚决地推进干部体制改革。

在邓小平、陈云等的反复解释、帮助和引导下,党内高层对老干部退休逐步达成共识。可以说,如果没有他们的坚持和决心,老干部退休制度很有可能半途而废,难以实现干部新老交替,进而影响党和国家的路线、方针、政策的连续性、稳定性。

在中央组织部的推动下,开展了广泛的宣传活动。在《人民日报》《光明日报》《组工通讯》等报刊上,发表了大量关于老干部退休、离休、退居二线、发挥作用、选拔培养接班人等问题的文章,为全社会关注、关心离退休老干部、选拔培养接班人、废除领导职务终身制等营造积极的舆论氛围。“老干部离休、退休也是为党做贡献”的共识也逐渐形成。

(三)老干部退休制度的正式建立

老干部退休制度的建立经历了一个逐步推进的过程。1979年9-10月间,召开的全国组织工作座谈会研究了建立干部离退休制度问题。1980年8月,中央发出《中共中央、国务院关于设置顾问的决定》,就县级及以上单位设置顾问作出具体规定。为了更好地做好离休工作,1980年10月颁布了《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》,详细规定了离休干部的条件、安置措施、各种待遇等,这是第一部专门规范老干部离休工作的法规。1980年12月,中央组织部发出《中共中央组织部关于在春节期间开展慰问老干部活动的通知》,要求各地党委、政府在春节期间做好慰问老干部的工作。在保障离退休干部政治待遇方面,1981年7月,中央组织部发出《关于安排和组织好离休、退休、退职党员组织生活的通知》,对老干部参加党内组织生活作出规范。8月,中央办公厅和中央组织部联合发出《关于离休退休干部阅读文件问题的通知》,保障离退休干部阅读党内文件的政治待遇的落实。这些文件,逐步完善和丰富了老干部离退休工作的基本内容。

1981年6月8日,陈云主持起草了《关于老干部离退休问题座谈会纪要》。《纪要》指出:干部实行离退休制度是根本办法,这是一件十分重要而且必须做好的大事,只有有计划地进行这项工作,才能使老干部人心安定。《纪要》建议制定干部离退休的条例,并对老干部离退休后的政治和物质待遇问题提出了原则性意见。[12](P276)随后在7月召开的省、市、区党委书记座谈会上,《纪要》作为会议文件印发与会人员,受到重视,推动了建立老干部离退休制度共识的形成。根据陈云等中央领导人的意见,中央组织部着手制定系统化的老干部退休制度,把分散在各个文件中的制度内容进行了整合,同时根据新的实际需要,对相关制度进行完善和补充。

1982年2月20日,中共中央颁布《关于建立老干部退休制度的决定》,标志着老干部退休制度的正式建立。《决定》充分肯定了老干部的历史功绩,分析了建立老干部退休制度的重要意义,阐述了离休退休制度和退居二线制度的主要内容。决定指出:1982年,新中国成立前参加革命的老干部尚有250万人,不少人步入老年,但仍担负着各种领导岗位的繁重工作,致使各级领导班子老化,因此妥善地安排老干部,成为全党面临的一个重大课题;肯定了老干部的历史功绩,认为老干部是党的宝贵财富;建立老干部退休制度和退居二线制度,能够保证新老干部适当交替的顺利进行,并使一切将要退下来的老干部都能得到妥善的安排;首次明确了省部级及以下干部离休、退休的年龄限制,省部级干部正职65岁,副职60岁,其他司局级以下干部60岁,同时规定了提前和延迟离退休的条件;要求对离退休干部精心照顾,坚持基本政治待遇不变、生活待遇从优的原则;对老干部寄于厚望,希望他们在离退休之后续写自己的光荣历史;等等。[15](P1158-1168)老干部退休制度具有原则性与灵活性相统一的特点,符合中国的实际。各地根据中央的精神,展开大规模的宣传、落实活动,并陆续成立老干部工作机构,专门负责离退休老干部的安置、服务等工作。这样老干部退休制度在全国就正式建立起来,大大推动了老干部离退休工作。

1982年9月,党的十二大通过的《党章》第一次明确规定干部按规定实行离休、退休制度,这在党的历史上具有标志性意义。12月,五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定国家实行干部退休制度,“退休人员的生活受到国家和社会的保障”。[16](P229)干部退休制度写入国家根本大法,使其有了坚实的法律保障。

1982年老干部离退休制度正式建立以后,中央组织部、国务院、人事部等部门就有关离休退休制度的具体问题,先后发出数百份各种指示、通知、文件,及时研究和解决制度执行过程中遇到的各种问题,使老干部退休制度更加完善起来。

随着老干部离退休制度在各地大规模实施,老干部离退休工作取得较快发展。1983年,省、市机构改革开始后,许多老干部主动退到二、三线,办理离退休手续。中央组织部数据显示,从1978年至1982年五年间,北京、福建等九省市①离休的老干部共约4.9万余人,机构改革开始后,到1983年3月,仅4个多月时间,离休老干部就增为8.2万余人,增幅达67%。[17](P55)在中央和各地党委政府的努力下,离退休工作逐渐步入日常化发展阶段,离退休人数越来越多。老干部离退休制度的顺利推进,除了各级党组织的努力之外,离不开中央和各省级顾问委员会自上而下的带动作用。

(四)老干部退休制度的过渡形式:顾问委员会

老干部退休,在当时是一个十分敏感的问题,面临着许多阻力。邓小平、胡耀邦等起初主张全面建立老干部退休制度,但是由于很多人不理解、不支持,未能推行下去。如何让位居党政军各领导岗位的老同志心情愉快地退出一线岗位,是一个十分困难的问题。这个问题如果处理不好,将会危及政治局面的稳定。当时干部青黄不接的现实,也决定了老干部不能马上都退出。面对此种困境,邓小平提出设立顾问委员会作为党内高级干部向离休退休的过渡机构。建立顾问委员会,让老干部当几年顾问,使他们经过一个缓冲过渡期,逐步退出政治舞台。[18]

设置顾问是邓小平解决干部老化问题的重要思路。1975年,邓小平在整顿军队时,提议设立顾问岗位安置军队老干部。他说道:“设顾问是一个新事物,是我们军队现在状况下提出的一个好办法。”[7](P23)但是由于很多人不愿意做顾问,该工作进展缓慢。后来随着邓小平再次被免职,设顾问也无疾而终。十一届三中全会后,邓小平再次提出以“顾问”方式解决机构臃肿问题。1979年1月2日,在中央军委座谈会上,他说:“顾问制度是我提议的,我自己愿意以身作则”,“军队臃肿的状况解决了,那就会有大批老同志或者当顾问,或者退休,或者转到地方去”[8](P463)。这种用“顾问”解决机构臃肿的方法,不久成为解决干部老化问题的全局性、战略性措施。同年11月2日,邓小平指出:“顾问制度还是一个出路,应该保留,但更重要的是要建立退休制度。”[19](P283-284)由此可见,邓小平虽然希望用退休制度彻底解决干部老化、臃肿等问题,但是由于条件不成熟,仍视“顾问”为一种次优选择。随后,中央就成立顾问委员会进行了研究,并在党章修改草案中增写相关内容。1980年1月28日,邓小平同胡耀邦、胡乔木、邓力群谈党章修改草案的意见。指出:建立顾问委员会的目的是使党的各级委员会逐步年轻化;要讲清各级顾问委员会的性质、职权等。[8](P598-599)1980年8月18日,在中央政治局扩大会议上,邓小平把设立顾问委员会作为改革领导体制的一个重要措施,一方面可以为在中央工作的老干部提供继续发挥指导、监督和顾问作用的舞台,另一方面可以使得中央和国务院的领导机构更加精干,逐步实现年轻化。[7](P339)1982年7月30日,在中央政治局会议上,邓小平详细阐述了设立顾问委员会的由来、目的、性质等。他指出:“鉴于我们党的状况,我们干部老化,但老同志是骨干,处理不能太急,太急了也行不通。”一方面,由于多年来未注意选拔、培养优秀中青年干部,出现干部断层的危险;另一方面老干部退休还面临着有意识、无意识的重重障碍。所以,我们需要有一个顾问委员会来过渡。有了这个机构,能够妥善安排一批处于中央和省级领导班子的老干部,使得领导职务终身制向干部退休制度的过渡更加平稳和顺利。顾问委员会是一个史无前例的形式,切合我们党的实际。[7](P413-414)邓小平的讲话获得中央政治局的赞同。至此,顾问委员会设立的条件成熟了。

1982年9月,党的十二大决定设立中央和省级顾问委员会。十二大《党章》规定了顾问委员会的性质、委员资格条件、工作任务等,强调:中央顾问委员会是中央委员会的政治上的助手和参谋;省区市顾问委员会是省级党委政治上的助手和参谋,在同级党委领导下工作。[16](P78、P80)

党的十二大选举产生第一届中央顾问委员会,邓小平被选为主任,172名党政军高级领导干部被选为顾问委员。他们都是四十年以上党龄的老同志,有着丰富的政治经验,尚能做一些工作,年龄普遍很大,其中年龄最大的86岁,最小的63岁,平均74岁[20]。同时,大会选举一大批德才兼备、比较年轻的干部进入中央委员会,担负起中央的领导工作。348名中央委员和候补委员中,三分之二的人年龄在60岁以下,新进的委员、候补委员有211人,占60.6%。[21](P224)在党的十二大上,顺利实现中央领导层的新老交替。

十二大以后,各省、自治区、直辖市除西藏、贵州外,在1983至1984年期间,陆续成立省级顾问委员会,一些具有四十年党龄、有着丰富政治和工作经验的、地厅级以上干部被选进省级顾问委员会。他们按照党章的规定,秉持量力而行、尽力而为的原则,做一些力所能及的工作,成为党委的助手和参谋。

设立顾问委员会,是党的领导体制的一项创举,发挥了重要作用。一方面,使一部分德高望重的老同志退出一线后,在顾委会过渡一段时间,继续发挥一些作用,为他们从领导岗位上退出提供了制度化通道,化解对离退休制度的不满情绪;另一方面,顾委委员们带头退出一线,带动一大批老干部退居二线、三线,为年轻干部腾出了空间,使一批德才兼备的年轻干部进入各级领导机构,为国家长治久安和现代化事业稳定发展,提供了重要的组织保证。顾问委员人数虽然不多,但是在中国政治舞台上有着举足轻重的地位和影响。据薄一波讲,中顾委委员和各省、市顾委委员,大概有2 000多名。[22](P451)根据党章规定,中顾委副主任享受中央政治局委员待遇,顾问委员享受中央委员待遇;省顾委委员享有省委委员的待遇,具有建议权、监督权,有着很高的政治地位。他们在事关中国发展的一些重大战略问题上,如在维护国家政治稳定、举旗定向、干部制度改革、党的建设等方面,发挥了重要作用。

1987年11月,党的十三大上中央顾问委员会进行了换届选举,其中上届委员有31名退出,新增补59名,共选出委员200名,进一步实现了中顾委内部的新老交替。中顾委主任为陈云,副主任为薄一波、宋任穷。

经过1982至1992年十年的发展,顾问委员会顺利完成了自己的历史使命,老干部退休制度在中央、地方各个层面完全建立起来。在邓小平、陈云等领导人的推动下,中顾委内部达成共识,向中央提出不再设立中顾委的建议。这在党的历史上具有重要意义。顾问委员会的取消,实质上更好地维护了中央委员会的党内最高权力机构的地位,使权力运行机制更加顺畅。党的十四大接受撤销中顾委的建议,并对其作出高度评价。中央认为:中顾委成立十年来,为维护党的团结和社会稳定,为改革开放和现代化建设的顺利发展,做了大量工作,为党、国家和人民建立了新的历史性功绩。[23](P45)中央顾问委员会和省级顾问委员会的撤销,表明老干部退休制度完全建立起来。从地方到中央各级领导干部,除了因工作需要而延迟离休、退休的极少数干部以外,达到最高任职年限后,都要按规定离休或退休。老干部退休制度实现了对各级领导干部的全覆盖,成为常态化干部管理工作的一部分。

三、老干部退休制度的重要作用

老干部退休制度,是干部制度改革的重要成果,有着长远而重要的影响。中组部原部长张全景曾指出:“离退休制度与我国改革发展相伴而生,是党和国家领导制度改革的一个重要成果,在我们党的建设伟大工程和伟大事业中发挥了非常重要而又特殊的作用。”[24](P1)

第一,化解领导干部老化问题,为干部新老交替提供制度基础。

老干部退休制度为各级老干部有步骤、有秩序地退出,提供了制度规范和依据,使老干部离退休、退居二线等工作有法可依、有章可循,大大推动了老干部离休、退休工作。1985年12月,全国有126.8万名老干部办理了离休手续。[25]截至1992年9月,“有193万干部离休,464万干部退休”[26],离退休干部数量大幅度增加,干部老化问题基本得到解决。老干部的“退出”为新干部的“进入”提供了空间和条件,推动干部队伍新老交替有序展开。在老干部退出的同时,大批德才兼备、年富力强的中青年干部被选拔到各级领导岗位上,肩负起改革开放和现代化建设的领导重任。自1980至1984年,全国选拔了200多万中青年干部,其中46.9万余人担任县处级以上领导职务。[27]各级领导班子的平均年龄大幅下降,基本形成梯型年龄结构,初步实现干部“年轻化”。这为改革开放和现代化建设事业,准备了坚实的干部基础和领导力量。老干部退休制度畅通了干部队伍的“出口”,化解了干部队伍流动的梗阻,推动着机构臃肿问题的解决,开启了干部队伍新老交替常态化、正常化、制度化的新路。数十年来,一批又一批的老干部按照规定离休、退休,一批又一批的年轻干部走上领导岗位,为党和国家事业提供了源源不断的领导力量。老干部退休制度最直接成果就是解决了领导干部老化问题,为干部队伍新陈代谢、代代相传、保持生机活力提供了重要的制度基础。

第二,推动改革开放和社会主义现代化建设行稳致远。

老干部退休制度,为改革开放和社会主义现代化建设的稳定发展提供了良好的条件。一是增强了改革开放的领导力量。社会主义现代化事业是一项长期的事业,需要一代又一代人接续奋斗。老干部退休制度的建立,为干部新老交替提供了基础,使得大量年轻干部有机会走上各级领导岗位,经过锻炼培养,成为改革开放事业的领导骨干。从这个角度看,老干部退休制度为改革开放事业的稳定发展提供了坚实的组织保证。同时,老干部大量退出领导岗位,客观上使得对改革开放不积极、不主动的干部失去了直接影响力,减轻了改革的压力和阻力。二是为改革开放行稳致远开辟道路。老干部对党忠诚、心怀天下,有着深邃的洞察力和丰富的政治经验,是维护国家安全、政治稳定的重要力量。在错综复杂的国内国际形势下,他们极其关注党和国家的前途命运,从捍卫党和国家的政治安全的角度,思考改革开放的发展方向、战略等问题。退居二线、三线的老同志,比较容易听到各种议论,了解民情、社情。他们通过不同渠道向各级领导反映问题,提出意见和建议。改革开放是一个摸着石头过河的过程,存在观点交锋甚至争论,是正常的。这有助于党全面、客观的了解实际,集思广益,科学决策,避免出现急躁冒进或裹足不前等极端情况,使改革开放和现代化建设事业在综合平衡中行稳致远。三是妥善安置大量老干部,为他们安享晚年创造了条件,起到了安定人心、稳定社会的作用。老干部们老有所养、老有所得、病有所医、老有所为,不仅能够使得老干部和家属们安心,而且使年轻干部安心,有助于保持干部队伍的稳定。老干部们深入群众宣传党的方针、政策,直接或间接影响着群众的思想和行为,为化解各种矛盾、维护社会稳定贡献自己的力量。老干部退休制度,为老干部发挥作用提供条件和帮助,使他们“不在其位也可谋其政”,为改革开放和现代化建设的稳定发展创造了有利的条件。

第三,为废除领导职务终身制提供制度依据。

老干部退休制度,为废除领导职务终身制提供了制度依据。领导职务终身制存在的原因,一是受封建主义影响,二是缺乏正常的干部解职制度。离退休制度明确任职年龄限制,为废除领导职务终身制提供了制度工具和标准。这比以往以“丧失工作能力”“年老体弱、不能坚持正常工作”为离退休条件,更具可操作性和规范性。老干部退休制度明确了高级领导干部离休、退休的年龄界限,如副省部级以下干部最高60周岁,正省部级最高65岁,顾问、顾委委员70岁等,得到党内外的赞同。干部到点退休成为社会共识,改变了受封建主义影响的“能上不能下”“打江山、坐江山”的错误认识,使干部终身制失去了社会基础。随着干部退休制度被写入《党章》和宪法,领导职务终身制在党内外失去了存在的合法性。1992年党的十四大撤销中央顾问委员会,老干部离退休制度在中央领导层得到贯彻。自此以后,所有干部,除了中央批准延期退休的以外,达到离退休年龄时,都必须按照规定及时办理离退休手续。老干部退休制度的建立和完善,废除了领导职务终身制,为领导干部任期制和限任制奠定了基础。这是干部人事制度方面的一个重大变革,具有革命性意义。不仅解决了中国党和国家领导人终身任职的问题,而且对其他社会主义国家解决领导职务终身制问题提供了有益的借鉴。

第四,为实现党和国家领导人的常态化、制度化、规范化新老交替奠定了基础。

邓小平指出:“退休成为一种制度,领导层变更、调动也就比较容易。”[4](P326)老干部退休制度的建立,是干部人事制度改革的重大成果,使党的领导制度、干部制度更加科学和完善,为干部任期制和限任制创造了条件,为党和国家领导人实现有序、和平、制度化的新老交替,奠定了重要的基础。自党的十二大以来,党的代表大会制度走上规范化、制度化轨道,每五年召开一次;中央委员、中央政治局委员和中央政治局常务委员,实行任期制,一届任期五年,与党的代表大会同步。在换届选举过程中,达到最高任职年龄的领导人退出中央委员会,选举年富力强的干部进入中央委员会、中央政治局和中央政治局常委会,实现中央领导集体的新老交替与权力交接。1989年党的十三届五中全会邓小平正式退休,江泽民成为党的最高领导人,实现了第二代领导核心向第三代领导核心的权力转移;2002年党的十六大上江泽民退休,选举胡锦涛为总书记,在党的历史上第一次实现和平、有序、规范的权力交接,具有重要的历史意义;2012年党的十八大上胡锦涛退休,选举习近平为总书记,再次实现了党的最高权力稳定转移,这表明党的最高权力交接已经实现了常态化、制度化、规范化。江山代有才人出,各领风骚数十年。老干部退休制度,为党和国家领导人有序退出和新老交替,提供了重要的基础和制度规范。这从根本上保障了党和国家政治生活正常进行和健康发展,为社会、经济的快速发展、国家的长治久安与社会主义现代化事业兴旺发达奠定了扎实的政治基础。

老干部退休制度是解决领导干部老化问题,推动干部新老交替的基础性、战略性举措,在干部队伍建设方面产生了深远的影响。它为老干部退出提供规范的“出口”,化解领导干部“老化”问题;为选拔、培养接班人提供空间和机会,推动干部新老交替的顺利进行;成为干部人事制度改革的先锋和废除领导职务终身制的利器;减少了改革开放的阻力、增强改革力量,为改革开放事业提供组织保障;为干部新陈代谢的正常运行、保持干部队伍的生机活力提供了条件;为后世立法、为来者立规矩,开创干部队伍新陈代谢的常态化、制度化、规范化道路。站在四十多年后的今天,回顾老干部退休制度发展的历程,感受当年风云变幻,更能体悟老干部退休制度的战略意义,更加敬佩邓小平、陈云等老一辈政治家的远见卓识与宽广胸怀。老干部退休制度是干部体制改革的重要成果,是一把打开纷繁复杂改革开放历史宝库的特殊钥匙。

注释

① 这里的九省,是指湖南、湖北、四川、贵州、北京、吉林、福建、江西、青海等。