基于数据合规的税费数据治理探析

柳叶威 伍冬凤

(1.国家税务总局税务干部学院大连校区, 辽宁 大连 116000;2.国家税务总局税务干部学院长沙校区, 湖南 长沙 410116)

一、研究背景

党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”[1],而全面建成社会主义现代化强国的首要任务就是高质量发展。高质量发展的基础是数字经济健康发展,数字经济作为十四五规划的关键要素,开启了以数字化转型驱动为主力的中国式现代化新篇章。数据以其特殊价值属性,位列生产所需土地、劳力、资本、技术后的第五要素,被生动形象地比喻为数字经济时代的原油或矿石,加工这些“原材料”,可以创造先进的生产力及其生产工具,产出更多物质财富和精神财富,具备现代化共性特征。产出、用好并用足数据是未来相当长时间的核心资源,因此深入数据规范与应用的研究及实践,才能促进高质量发展,而以税费数据治理为切口,推动税收现代化高质量发展,才能更好地助力中国式现代化高质量发展。

国内外学者已经对数据治理开展相关研究。从国内看,当前大数据、数据挖掘、数据安全、建章立制、隐私计算等相关理念研究与实践进展迅速。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对外发布,成为我国首个专门针对数据要素的基础性文件,从多角度给出系列性制度安排。中国信息通信研究院发布的《大数据白皮书(2021年)》以数据要素价值释放为核心,重点探讨大数据政策、法律、技术、管理、流通、安全等方面的内容,并对“十四五”期间我国大数据的发展进行展望[2]。有学者指出要充分发挥网信类中央企业技术优势,不断提高党管数据能力水平[3]。詹超和赵伟莉指出数据安全对数据挖掘使用进行了规范制约,而保护数据原始样本不泄露的前提下实现数据分析计算的技术集合设计,降低了使用过程中隐私暴露风险[4]。税务领域管理制度与实践也在不断跟进。《中华人民共和国税收征收管理法》对涉税数据作出制度要求,并颁布了税务部门内部的一些管理规定,在供数、要数、管数、用数等关键环节着力,励精图治、精诚共治,强化以数治税,也为国家决策与社会服务,为此也积极推进税务电子数据安全保护总体技术研发及大数据决策与分析方面的实践。从国际看,美国国会通过《澄清境外数据的合法使用法案》强化对境外数据的管制力,冲击别国数据主权,宣示了美国在数据领域的治理权。欧盟先后颁布《通用数据保护条例》和《非个人数据在欧盟境内自由流动框架条例》明确数据权利,创建个人数据跨境流动、提升数据权益保护水平的立法范式,保护欧盟权益,对个别企业开出天价罚单。而日本为加强与欧美的衔接,构建“匿名化数据处理”的跨境数据自由流动规则,明确知情同意原则、设定白名单国家等,并制定补充规则。新加坡等国也用高水平的数据保护和数据自由流动相结合而制定了本国规则[5]。

二、税费数据治理存在的问题

(一)税费数据治理权责划分不足

税费数据事关国计民生,广义的税费数据涉及国际与国内、企业与个人等不限于税务机关所能掌握的全部数据,而狭义的税费数据具体到税务系统在组织实施税收及有关非税收入的征收管理、纳税服务等活动中产生和收集的数据。税费数据处理包括税费数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等。税费数据处理者是数据的业主单位,即提出收集数据需求、加工数据需求等各数据处理环节需求的单位。推进税费数据治理,破解税费数据资产有效开发利用,推进数据要素市场化配置改革与高质量经济发展作用突显。然而,税费数据应用仍然存在很多权限上的“死结”,导致数据分析工作难以深入有效进行。这包括外部数据对税务工作的掣肘,也包括内部部门之间的流通不畅,这些问题让税费数据治理制度建设的需求越来越紧迫。

(二)税费数据合规管理问题增多

税费数据治理涉及党的领导权、国家主权与安全、政府立法权与管理权,也涉及组织单位与个人的隐私权、生命财产安全。企业数据合规管理特别是新兴行业数据合规管理问题在众多案例中仅仅是冰山一角。而政府部门数据合规管理也不仅仅是国有企事业单位的事情,众多政府部门自身的数据合规管理同样至关重要,特别是在高质量发展的背景下,安全、高质、高效的数据赋能更是重中之重。税务领域自身也存在着数据合规治理的制度需求,各部门、各地区、各层级对相关制度的建立与运行不尽一致,客观上存在数据规范运用上的矛盾,也不乏非法运用的个别情况。

(三)税费数据应用难以深入

众多企业组织抗击新冠疫情之际,税费数据综合应用赋能,部分税务部门主动出击,纵横联合助企纾困、赢取主动,成为我国税费数据治理的重要经验。税费数据应用需要复盘宝贵经验,凝聚更多智慧,扬长避短,以科学的指标考核为框架,以党组织领导为驱动,有效地推动工作与业务升级,而不是停留在思维定势之中,亦不是停留在“幸存者偏差”的幻觉之中。税务现代化视角的数据合规治理,就是把风险应对科学前置,而不是危机爆发后去完成所谓的“头痛医头,脚痛医脚”。

(四)税费数据应用人才短缺

数据应用方面的领导人才和应用人才不足,也是一个不可回避的问题,这些问题带来了税务系统对税费数据治理的整体认识不够深入全面,也在数据应用模型建设方面投入不足,数据治理应用深度亟待加强。

三、基于数据合规的税费数据治理路径

在党的二十大总目标指引下,各项税费治理工作融入党建引领的强大动力,在疫情攻坚、扶贫攻坚、六保六稳、助企纾困、税费服务创新发展与智慧税务建设等各项实践中体现了不可替代的作用,显示了党组织的智慧、勇毅和使命担当,这与内在的税费数据密切相关。把脉背后的税费数据客观规律,合乎数字经济发展主题。税费数据治理不仅要做好税费征收管理工作,为国家和地方经济发展提供资政决策依据亦是重要职责。因此需要不断推进涉税数据合规与治理,做好税郡通、税比析、局比析等更多数据深入挖掘运用,满足经济与税收高质量发展的要求。

(一)税费数据治理制度供给

中国共产党通过与中国革命实践相结合,有着不断自我革新发展的特性。面对政治经济等形势,形成集体智慧,也形成一系列关于国家规划、国家安全、数据安全及税收主权等系列法律制度安排,这是税费数据治理用于国家建设的最高层面依据。社会各部门关于数据合规与治理纷纷制定了各自不同的制度,这些制度本身是在我国相关法律制度体系背景下完成的,但是各部门和各领域之间步调并非一致,需要大量的人力去协调。全国各地各部门先后出台数字化经济转型配套的数据治理条例、数字经济促进发展条例等系列制度要求,在法律规范与实践环节形成了法治意义上的衔接,还要尽快落实《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中提到的“数据二十条”执行细则,加快数据开放与共享的实施进程。从健全制度、建立监管体系、全过程全链条全领域监管,到纠错、查处、保护合法权益,加强税收监管和税务稽查,其间也蕴含着税费数据生命周期管理的规律,把握这些规律,加强形势研判,才能做好我国数字经济发展顶层设计和体制机制建设。各级领导干部要提高数字经济思维能力和专业素质,增强发展数字经济本领,强化安全意识,推动数字经济更好服务和融入新发展格局。要提高全民全社会数字素养和技能,夯实我国数字经济发展社会基础。

(二)税费数据资源建设

数据资源建设战略规划意义重大。在国家数字经济发展战略号召下,各地各层级也制定了相应的数字经济促进条例、数字经济发展实施方案、数字经济发展行动计划等,各领域各行业各部门也纷纷出台数字化转型方案,杭州在国内首次发布《数据资产确认工作指南》。税费数据在数字经济中的密切程度不言而喻,也被纳入重要的战略资源规划中,实施战略共享务必要合乎规范的数据才能实施税费数据合法输出与流动,实现价值发现。这相当于打通了机体的经络循环,从小循环到大循环,直至接轨“国内国际双循环”,方才水到渠成。在以税收信息化建设为重要载体的税务现代化建设中,数据要素业务化、数据集成标准化、数据应用智能化等目标出现在税收信息化建设总体构想中。这些目标提出了数据资源基础性建设的要求,也指导着金税工程理论创新和全面数字化的电子发票应用规模基本形成。税费数据资源建设应当贯通税务部门与组织机构、纳税人、缴费人等数据通道,形成机体组织与器官的血脉联系,结合数字孪生、虚拟、仿生、智能等技术构建数据治理主客体角色,并以区块链等技术确保数据可靠性。在数据资源建设的质量要求上,要力求可控度、可信度、可用度和可共享程度。

(三)税费数据安全管理

在基础设施建设方面,国家有规模宏大的新数字化基建规划,优化能源配置,推动“东数西算”等战略,税务系统也有相应的灾备处理规划,基本满足常态化工作安全需求。除了网络、硬件等基础设施安全管理之外,数据安全管理需要对税费数据进行分级分类管理。分级管理明确安全目标,而分类管理有助于效率与安全目标更好实现。定义税费数据的重要性、精度、规模、安全风险等,将其分为普通、重要、核心等层次,形成税费数据规模矩阵,形成有针对性的管理办法。这在保密管理及数据分级分类管理相关法律制度中已经有所体现,但还要不断推进和完善,以适应新情况新变化。严把数据入口,也要严管数据出口,特别是税务数据受到黑客或病毒攻击,数据文件或失可用性和完整性,或无意泄露机密税务数据而导致相关利益人受损等。税费数据还面临税务系统内外部众多风险,如损毁、破坏、篡改、泄露、拥堵、访问受限等。应主动参与数据安全管理攻防演练,提升安全管理质量、技能与快速反应,不可安于现状。在演习中发现更多弱点、痛点和堵点,通过安全可控的管理机制加以完善并迭代升级。还应通过定期巡查和随机抽查相结合的方式,形成保障数据安全风险常态化管控机制。除了内部制度梳理,还应加强相关安全措施建设,如数据安全分级分类保护、开发运营专门的数据安全技术平台、投入专业的态势感知平台等,强化可信身份管理,吸收合理建议,通过科学的指标和模型设计、决策指挥,加强数据安全的审计、监督,加大惩治违规违法力度,从意识到行动、从上级到下级、从理论到实践统一起来,防患于未然,共同做好税费数据治理工作。

(四)税费数据潜力挖掘

数据潜力挖掘在此承上启下,需要利用人才与技术优势,对数据进行深度加工,也是数据价值得到进一步变现的重要环节。在合规管理意义下,税费数据通过严格的内部控制开发与应用,对纳税人、缴费人依法治理,如通过风控平台执行税收风险控制或税务稽查等,这是税务系统内部应用。也有部分数据通过脱敏处理与其他政府部门共享,实现政府公共数据资产价值,有的数据还需要依法公开。还有部分数据根据企业部门需要,也可依法与企业或其他组织共享,助力企业合规经营与发展。除了利用税费数据挖掘,发现税费服务与管理存在问题并及时纠正处理,也要利用税费数据挖掘优势让相应信用级别的企业分享税费数据挖掘价值,为合规企业提供及时有效和优惠的税务智慧回馈,为企业发展锦上添花,甚至在关键时刻挽救企业于危难。税费数据是非常宝贵的资源,目前推广隐私计算等系列技术来推进数据潜力挖掘,是税费数据深度应用并实现税收共治成果的重要途径,也有望得到包括税费管理部门在内的政府部门大力支持。这是利用税费数据练习好“内功”,推动数字经济转型升级的高级动力。

(五)税费数据决策支持

决策支持是税费数据终极价值体现,目前对国家决策与地方政府决策支持是最基本的功能,通过政策也体现出税收基础性保障性作用,同时也对税费管理工作自身提供了基本支撑。每一项税收政策、法律、制度的出台,都离不开大量税费数据运算的支撑,以确保税费主体系统安全,不会导致系统故障,造成不可挽回的后果。可视化数据决策支持在税费服务和管理工作中,目前已流行标配。每个税费相关数据在大屏幕上的脉冲和律动都体现出对应组织体系内的税费征纳服务与管理各方的贡献。可执行的数据决策支持也在实践中不断涌现,一些成功的典型案例也在税务系统内外影响广泛,特别是围绕组合式税费支持政策的落实更是离不开税费数据的加工运用,在某些税收经济分析部门和党组织的担当作为推动下,亦成为重要的党建品牌。纵合横通强党建绝不是响亮的口号,而是强有力的党组织肩负使命与责任的主动出击,挑战困难实现战果,也在营商环境优化中成效卓著,这样的案例让疫情反复冲击下的众多中小企业得到生机。

(六)税费数据人才培养

数据人才是税费数据处理的最活跃因素,发挥税费数据的价值,人才队伍建设功不可没。因此,需要落实党的号召,加强人才队伍建设,强化人才培养与选聘,人尽其才。要有效调用教育培训资源,加强教育培训工作,包括数据基础、数据安全、数据分析、数据决策人才等不同类型对象的培养,加强技术、业务学习和知识拓展,更要加强党性思想、政治觉悟、廉洁自律、团队合作和心理健康等方面的磨炼。税费数据合规管理离不开人的参与,更要重视人的制度管理,实现人机协同数据规范管理,形成机器管理数据、制度管理人才和人才管理数据的良性互动机制。