人口老龄化背景下税收政策探析

杨美莲

(国家税务总局税务干部学院长沙校区, 湖南 长沙 410116)

一、人口老龄化标准及我国人口老龄化现状

(一)人口老龄化标准

联合国标准。根据联合国1956年《人口老龄化及其社会经济后果》划分标准:65岁及以上老年人口数量占本国(地区)总人口比例超过7%时,则该国(地区)人口进入老龄化。国际通用标准。(1)当一国(地区)的60岁以上老年人口占本国(地区)人口总数达到10%,或65岁以上老年人口占本国(地区)人口总数达到7%,则该国(地区)人口已进入老龄化。(2)当一国(地区)的60岁以上老年人口占本国(地区)人口总数达到20%,或65岁以上老年人口占本国(地区)人口总数达到14%,则该国(地区)人口已步入中度老龄化。(3)当一国(地区)的60岁以上老年人口占本国(地区)人口总数达到30%,则该国(地区)人口已迈入重度老龄化。

(二)我国人口老龄化现状

(1)老年人口体量大。2022年末,我国总人口14.1亿人, 60岁及以上人口2.8亿人,占全国人口的19.8%,其中65岁及以上人口2.1亿人,占全国人口的14.9%①;到2023年末,我国60岁以上人口预计会达到3.5亿,占总人口的比重预计将会超过25%②。(2)人口老龄化发展速度快。第五次全国人口普查结果65岁及以上占总人口的6.96%;第六次全国人口普查结果65岁及以上占总人口的8.89%;第七次全国人口普查结果65岁及以上占总人口的13.50%。65岁及以上老年人口仅经过20年的时间几乎翻一番,这一时间远短于法国、德国等国家。(3)家庭养老功能弱化。因为受国家计划生育等相关因素的影响,空巢老人和独居老人的增长问题日益凸显,老年人的家庭护理需求得不到应有的满足,这一问题会弱化家庭养老的功能,加剧社会养老的压力。(4)人口老龄化持续时间长。有学者认为,中国老龄化趋势呈现的是“高原”而非“高峰”的形态,将在21世纪后半叶一直处于高位。上述数据表明,我国目前已经进入了人口中度老龄化阶段。国家卫健委依据目前我国人口出生情况、现有人口年龄结构情况、人均寿命情况进行综合分析,预测我国人口老龄化将会在2035年前迈入重度老龄化。

二、我国现行应对人口老龄化的税收政策

(一)现行税收政策体系

随着我国人口老龄化问题的产生,我国在应对人口老龄化、支持养老服务体系发展等方面,制定了相应的税收政策。

1.社会养老服务方面。(1)增值税。对社区提供的养老服务和养老机构提供的养老服务取得的收入免征增值税;养老行业纳税人符合条件可享受按月全额退还增值税增量留抵税额和一次性全额退还存量增值税留抵税额政策。(2)企业所得税。提供社区养老服务取得的收入,准予在计算应纳税所得额时享受10%的收入扣除,即纳税人只要将收入额的90%计入企业所得税收入总额中;对符合条件的福利性、非营利性的老年服务机构,暂免征收企业所得税。(3)其他税种。一是为社区提供养老服务的机构使用的土地、房屋,免征房产税、城镇土地使用税;二是老年服务机构自用房产、土地、车船免征房产税、城镇土地使用税、车船使用税;三是非营利性学校、医疗机构、社会福利机构承受土地、房屋权属用于养老,以及为社区提供养老服务的机构承受房屋、土地用于提供社区养老的,免征契税;四是养老院占用耕地免征耕地占用税。

2.养老保险方面。(1)基本养老金。单位和个人按标准缴纳的基本养老金可以在企业所得税和个人所得税中扣除。(2)补充养老金(年金)。单位缴纳的按工资总额的一定标准在企业所得税和个人所得税中扣除,个人缴纳的部分按标准作为其他扣除事项在综合所得中扣除。(3)商业健康保险。对个人购买符合规定的商业健康保险产品的支出,允许作为“其他扣除”事项在当年计算综合所得时按限额予以个人所得税税前扣除。(4)递延型商业养老保险(试点政策)。对个人通过个人商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品,在购买环节允许在标准内限额个人所得税税前扣除,持有环节的收益暂不征收个人所得税,在领取环节再给予一定的个人所得税优惠(25%部分予以免税,其余75%部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税,税款计入“工资、薪金所得”项目)。(5)个人养老金的规定(试点政策)。自2022年1月1日起,对个人养老金试点实施递延纳税优惠政策,即:缴费环节按照限额标准(12000元/年)在综合所得或经营所得中据实扣除;投资环节对投资收益暂不征收个人所得税;领取环节不需并入综合所得而是单独按“工资、薪金所得”依3%的最低税率计算缴纳个人所得税。

3.赡养老人及养老金领取方面。个人所得税政策规定,将赡养义务人赡养老人发生的支出按标准(自2023年1月1日起,每月3000元/每位老人)作为个人综合所得的专项附加扣除项目。对退(离)休人员领取的养老金、退休金免征个人所得税。

(二)现行税收政策问题

目前我国已初步建立了应对人口老龄化的相关税收政策体系,在解决养老问题上发挥了税收 “稳定器”的作用,但仍有不足之处。

1.养老服务产业发展方面。现有的鼓励性税收政策覆盖很少,对养老行业的整体发展促进力度不够。(1)目前政策主要体现在社区养老服务机构方面,享受政策优惠的提供养老服务的机构类型面很窄,对于民办养老机构没有相应的扶持性税收政策,限制了民办养老机构的发展。虽然我国对非营利养老机构的非营利性收入免征企业所得税,但非营利组织的限定条件很多,使得民办养老机构通过非营利性组织来享受该项政策非常困难。(2)目前我国对于养老项目建设的投资、养老专用产品研发和生产等方面几乎没有针对性的鼓励政策,税收政策对促进老年人用品和养老服务产业整体发展方面力度很弱,不足以保障老年人的生活需要。(3)养老护理工作方面。养老护理工作的特点使得大部分人不愿意长期从事该领域的工作,加之目前我国缺乏对养老护理人员队伍建设与就业方面的鼓励政策,老年人的养老护理需求不足问题尤为凸显。

2.个人养老资金保障方面。(1)对赡养义务人个人所得税的赡养扣除标准力度不够,尽管2023年提高了赡养义务人的税前扣除标准,但没有考虑单个家庭收入、家庭负担和家庭成员结构,税收政策的效能大打折扣。(2)在对失能老人的护理方面税收扶植政策缺失,而失能老人的长期护理费经费、护理人员问题往往又是家庭和社会的养老主要问题。(3)个人养老保险优惠政策实施面窄,如个人税收递延型商业养老保险、个人养老金现行采取部分地区试点政策,且购买适用对象也有限制;商业健康保险的个人所得税有关优惠政策虽然从2017年7月1日起推广到全国,但适用对象有限制。所以,现有税收政策在个人养老资金保障方面优惠覆盖面窄且不够公平。

3.鼓励生育延缓人口老龄化方面。虽然我国已经逐渐放开了生育制度,但生育成本、教育成本、养育成本高,而且目前税收对激励生育的措施与力度不大,所以通过税收提振生育的效果不佳。近年来我国生育率持续下降,加剧了人口老龄化进程。

三、积极应对人口老龄化的税收政策建议

2023年政府工作报告指出,积极应对人口老龄化,推动老龄事业和养老产业发展。养老问题是我国高质量发展的难题,通过优化税收政策来应对人口老龄化问题十分重要。

(一)基本原则

坚持创新发展,对养老与生育、养老与就业、养老与消费等问题进行统筹,设计关联税收政策,通过鼓励生育、充分就业、保障消费来助力养老问题的解决。坚持和谐发展,对机构养老、家庭养老、购买个人服务养老等不同的养老方式进行统筹,设计合理的养老税收政策,不能只从偏重社区、机构养老的角度来设计相关的鼓励政策,否则应对人口老龄化的税收政策整体效能会弱化。

(二)具体建议

1.在个人养老资金扩充方面。在政府财力不足的前提下,促进个人自身积累资金扩充养老保障资金。(1)在全国范围实施个人税收递延型商业养老保险政策并加大优惠力度,鼓励更多的人主动加入该项政策中,为解决基本养老金资金缺口做好事前准备。(2)建议对目前试点的个人养老金制度以适当的速度采取分步试点全面推广的办法,让更多愿意购买个人养老金的人享受个人养老金的所得税鼓励政策,同时通过该项政策让更多的人定期定额为个人养老做好自身资金补充保障。(3)在健全老年人就业管理制度的前提下,可以考虑对老年人再就业的劳动所得设置一定力度的个人所得税减免政策,区别于正常就业人员的所得税政策,激励有劳动能力的老年人再获得社会肯定感的同时增加老年群体自身劳动的税后可支配资金。(4)对赡养老人支出,可以考虑根据家庭成员结构和收入状况,改变目前统一的税前扣除标准,实施差别性赡养老人支出的专项附加扣除个人所得税政策。

2.在鼓励老年人产业发展方面。(1)机构养老方面。一是对公立和私立的养老机构实施统一的税收政策,将现有的社区养老服务与机构养老服务的相关税收政策扩大到社会性养老服务企业,降低民营养老机构(企业)的税收负担。二是鼓励社会对养老机构的投资建设,如:考虑金融机构对养老机构建设贷款取得利息免征增值税和企业所得税;对民间资本投资养老机构,实现亏损可以考虑适当延长亏损弥补期政策,实现所得可以设置定期减免政策。三是鼓励社会向养老机构捐赠,实施企业和个人向养老机构捐赠可以全额税前扣除的政策。四是比较现行“研发机构采购设备增值税退税政策”,在规范管理的前提下,可以考虑对养老服务单位进行基础设施、设备等固定资产投入实施一定比例的增值税退税政策。(2)养老产品开发和生产方面。鼓励企业对老年人智能化产品的研发与生产,提供更多更好的老年人用品(服务),提高老年人养老生活质量与依靠他人弥补护理不足的问题,如:对从事该类活动的企业和个人取得收入免征增值税,取得的收入按一定比例计入所得税收入总额或对所得实施定期的减免政策,对亏损适当延长亏损弥补期等政策。(3)鼓励和引导重点群体创业就业人员(群体)进入养老产业,对他们设置免征个人所得税、增值税等优惠政策。

3.在对失能老人护理方面。(1)人口老龄化速度加快本身就增加了长期护理的压力,加之养老护理工作的特殊性(强度大、稳定性差、收入低等),使得养老护理行业人员数量、专业技能等均有限,因此税收应发挥“稳定器”作用,制定出相应的税收政策来促进失能老人护理人员队伍发展,如:对专业的护理培训机构进行护理培训收入免征增值税,对专业护工工资薪金所得实施适当特种补贴并对补贴免征个人所得税等,对单位为专业护理工作人员购买的商业保险按标准进行所得税税前扣除。(2)在个人所得税附加扣除项目方面,增加“长期照护专项附加扣除”项目, 降低对老年人的长期照护家庭负担。为照顾失能老年人,在养老机构不足的情况下,失能老年人要么由家庭成员提供长期照护服务,要么聘用他人护理,不论哪种方式都会增加失能老年人家庭负担。目前尽管个人所得税设置了大病医疗和赡养老人两项扣除项目,但失能老人所发生的费用,很大一部分并非医疗费支出而是长期人工护理费支出,该项支出对失能老人家庭增加了很大的压力。建议借鉴我国香港、台湾地区及日本等经验,在个人所得税中设置“长期照护专项附加扣除”政策。

4.在促进生育、降低人口老龄化速度方面。目前我国育龄妇女总量呈下降趋势,加之生育意愿不高,老龄化与少子化并存现象更加凸显,人口老龄化基数加速增大,人口老龄化速度快速提高。所以通过税收政策的调整来影响家庭收入或支出,从而鼓励生育实现缓解人口老龄化的问题非常重要。建议税收政策从降低育儿成本、提升生育意愿入手。一是对高龄育龄妇女引入商业保险税前扣除制度,允许其在个人所得税税前全额扣除。二是考虑依据生育顺序实施依次加大提高婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除标准,而不是按单个婴幼儿设置统一的税前扣除标准。三是可以考虑借鉴美国、法国等国家的制度经验,依据家庭子女数量的多少,对儿童照顾费用实施限额的税收抵免政策。

注释

①数据来源于国家统计局,文中未做其他说明的数据均来源于国家统计局.

②数据来源于《国家人口发展规划(2016—2030年)》.