税收政策助力乡村产业振兴的进展、成效与展望*

朱前涛 袁清

(1.兰州财经大学公共管理学院,甘肃 兰州 730020; 2.兰州财经大学财政与税务学院,甘肃 兰州 730020)

乡村振兴是中国特色社会主义新时期解决“三农”问题的重要途径,是做好“三农”工作的总体方针,是解决我国新时期发展不平衡不充分矛盾的关键。产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴作为乡村振兴的五个方面,产业振兴是其基础和关键环节。产业振兴是实现农业高质量发展和现代化的根本途径,这要求各地区积极探索与本区域发展相适应的乡村产业,努力建设区域农业产业化高地。乡村纵向产业的发展和融合主要依托合作社或大型企业实行垂直一体化经营管理,将链条向上游延伸到农产品生产、原料供应、产品研发等环节,向下游延伸到产品销售以及售后服务的环节,做到涵盖各领域、各环节,形成以“公司+农户”“合作社+农户”等为代表的合作模式,实现贸、农、工一体化,供、产、销链条化。从上述产业环节看,要把乡村振兴战略落到实处,只有准确把握乡村产业振兴的三大核心环节,即要素环节、生产和流通环节、主体环节,才能够为乡村产业新业态的形成、发展与振兴打好坚实基础。通过分析税收优惠政策在优化土地等资源配置、农业生产和农产品流通、新型农业经营主体培育与发展三个产业振兴关键环节的作用,深入了解税收政策支持乡村产业振兴的进展,明晰其成效,探索未来创新性措施,进一步促进乡村产业振兴,助力乡村振兴战略目标的实现。

一、税收政策助力乡村产业振兴的进展

我国现代税收政策制度体系的基本框架形成于改革开放之初,税收政策助力乡村产业振兴的发展大致经历了三个阶段。一是改革开放后至2000年,乡镇企业逐步发展,能够享受税收政策带来的一定优惠,但是总体上税制仍处于城乡割裂的阶段;二是2000年开始,助力乡村产业振兴的政策条款逐渐增多,乡村产业振兴与发展取得阶段性的成果;三是2017年开始,党的十九大正式提出乡村振兴发展战略,我国促进乡村产业振兴的税收政策也进入了完善、补充阶段。

(一)税收政策助力乡村产业振兴的萌芽阶段(1978—2000年)

改革开放后,我国的发展重心逐步转移到经济建设上来,农产品价格逐步放开,自由流通逐步实现,乡镇企业由此得到发展。新的市场经济条件和发展形势下,国家及时调整了农业相关的税收政策。例如:在1984年工商业税制改革中,农林特产税与“农、林、牧、渔”合并统一征收,并对乡村企业给予了税收优惠。虽然乡镇企业能够享受到一定程度的所得税优惠,但在2000年前税制结构在总体上仍处于城乡严重割裂阶段,具体表现为城乡税制不统一,对“三农”单独征税[1]。

(二)税收政策助力乡村产业振兴的发展探索阶段(2000—2017年)

2000年以后,扶持乡村产业发展的税收政策在资源、要素、主体三个环节上进行了调整。

第一,优化土地等资源配置的税收政策。农业自身决定了土地要素的重要性,因此逐步提高生产要素的市场化程度[2]以及规范引导农村土地资源要素的流转,对于提高土地利用率、优化土地资源配置和推进适度规模经营发挥着积极且重要的作用[3]。但此时农民群体普遍存在流转意愿不强、土地产权划分不明确、土地流转缓慢和土地交易成本较高等现实问题[4]。因而,基于促进土地要素高效配置和激发农业、农村市场发展活力的现实需求,国家出台了相应的税收政策。例如:转让土地使用权、承包地流转给农业生产者用于农业生产的,免征增值税;用于农、林、牧、渔业生产用地的,免征城镇土地使用税。

第二, 农业生产和农产品流通领域的税收政策。农业生产领域主要表现为:农业生产者销售的自产农产品免征增值税;进口玉米糠等饲料免征增值税;单一大宗饲料流通环节免征增值税;生产销售有机肥以及生产销售农膜免征增值税;批发零售环节的种子、农药等产品免征增值税;滴灌产品免征增值税;农产品增值税进项税额核定扣除;从事农、林、牧、渔业减免企业所得税;从事种植业、养殖业、饲养业和捕捞业的个人暂不征收个人所得税;农业服务免征增值税;捕捞、养殖渔船免征车船税;农村居民拥有使用的三轮汽车等定期减免车船税。农产品流通领域主要表现为:蔬菜和部分鲜活肉蛋产品流通环节免征增值税;农产品批发市场、农贸市场免征房产税和城镇土地使用税;国家指定收购部门订立农副产品收购合同免征印花税。

第三, 关于新型农业经营主体培育与发展的税收政策。若要实现传统农业向现代化、产业化发展,必须要提高农民抵御市场风险能力,解决长期以来普遍存在的农业产业主体不强、辐射带动较弱等问题,因此需要培育新型农业经营主体,尤其是要重点培育家庭农场、农民专业合作社带头人,将个体小农融入农业产业链。税收作为宏观调控手段之一,在培育新型经营主体方面能够发挥重要作用[5],通过适宜的组织模式,探索乡村产业的多元化发展[6]。具体来看,全国人大常委在2006年通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》),2008年《财政部、国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》中明确:农民专业合作社销售本社成员生产的农产品免征增值税;增值税一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农产品,可按法定的扣除率计算抵扣增值税进项税额;农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、农药、农机,免征增值税;农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同,免征印花税;购进农民专业合作社销售的免税农产品可以抵扣进项税额。此外,基于对农村产业发展突出地方特色的角度考虑,该阶段对“公司+农户”等有效发展模式的扶持也成为农村产业融合发展的重要手段,其政策有:“公司+农户”经营模式销售畜禽免征增值税;“公司+农户”经营模式从事农、林、牧、渔业生产减免企业所得税等。

(三)税收政策助力乡村产业振兴的完善发展阶段(2017年至今)

在土地等资源要素的税收政策方面。2017年1月1日起,对进行股份合作制改革后的农村集体经济组织承受原集体经济组织的土地、房屋权属免征契税;出租国有农用地给农业生产者用于农业生产免征增值税;农村集体经济组织清产核资免征契税;收回集体资产签订产权转移书据免征印花税;农村土地、房屋确权登记不征收契税。在农业生产和农产品流通领域的税收政策方面。纳税人购进农业生产者销售自产的免税农业产品可以抵扣进项税额;自2021年至2025年,进口种子种源免征进口环节增值税。在新型农业经营主体培育与发展的税收政策方面。2017年重新修订了《农民专业合作社法》,同时为解决“小农户融入产业链”的关键性问题,提出了两种解决方案,一是进一步促进土地流转与集约化经营,开展适度规模经营;二是完善涉农服务,尤其是涉农的税收优惠政策。

二、税收政策助力乡村产业振兴的成效

税收政策对乡村产业振兴发挥了积极的促进作用,引导农村资源更好地协同支持乡村产业的振兴。其一,对土地要素流转等活动实施税收减免,减少了农村土地要素流转成本,促进了资源要素整合,盘活了农村的闲置、闲散土地资源,向外界释放积极投资信号的同时,也通过税收优惠引导资金流向乡村产业振兴发展的链条中来;其二,对生产、销售及流通环节的税收减免,带动了农村农产品加工以及农村电商平台产业的壮大和发展;其三,对新型农业主体培育的税收减免,推动了乡村产业主体的多元化发展,提高了乡村产业振兴发展的效率。

(一)助力以土地资源为主的生产要素整合

税收政策促进土地资源的流转,从而影响到乡村振兴发展水平,并通过产业发展、生态环境、文明教化、乡村治理以及农民增收等五个方面显现,在乡村产业振兴和发展环节,土地流转主要通过影响乡村的人、地、钱配置[7]促进乡村产业振兴。一方面,税收政策促进了土地资源的流转,使得种地能力不足或种地意愿不强烈的农民可以将自有土地流转出去,在获得租金或报酬的同时,还能够通过外出务工获得其他收入,增加自身的收入。另一方面,土地流转将碎片化土地集中起来,促进农业生产向规模化、集约化、产业化方向积极转型,促进一、二、三产业的融合发展。总之,土地等资源要素的优化,不仅能够促进乡村传统产业结构的升级,提高农户的收入,还能在一定程度上促使生产要素投入更为合理。但在税收政策促进土地等生产要素优化配置的同时,也应注意资本化企业可能会以规模经济为由过度推进土地流转,造成小农在生产环节和流通环节参与度的挤出效应[8]。因此,在促进土地流转的同时,国家也应通过法律、政策等形式充分尊重农民土地流转意愿,保障基层农民的利益,避免以强制方式推进资源流转。

(二)促进农业生产与农产品流通

促进农业生产方面。对大多农业初级加工领域通过多渠道的税收优惠与减免,在一定程度上降低了农业企业的生产、运营成本,同时使得相关企业进一步利用税收优惠节约的资金,通过加大投入、改良技术、提高自身生产效率和扩大生产规模,提升自身在市场中的竞争能力。此外,对生产技术和设备的税收政策倾斜扶持,也能够进一步促进农产品的深加工,延长农产品产业链,增加农产品经济附加值。促进农产品流通方面。税收优惠与减免能够促进农产品的流通方式由单一的供销合作社向多元化销售转变;流通渠道也逐步从实体线下销售,开始向农村电商线上平台与线下实体销售整合的多渠道销售。同时,包括道路、交通等在内的农村公共服务体系的改善,“冷链运输”“租赁冷库”为代表的储运方式的使用,也极大提升了农产品运输周转效率。

(三)培育新型农业主体

《农民专业合作社法》的实施、修订以及涉农税收优惠政策的颁布,极大增强了合作社农户的积极性,各类新型农业生产经营主体数量出现了快速增长的趋势,2021年末,我国家庭农场数量达到390万个,农民合作社达到220万个①。新型农业经营主体社会化服务范围也在不断拓展,农林牧渔业的总产值稳步增长。同时,通过税收政策对“公司+农户”等新农业主体经营模式的扶持,一方面减轻了其经营发展的实际负担,进一步促进了乡村产业体系的产业化和现代化;另一方面增加了农村就业机会,进一步减轻了农村因土地流转造成的剩余劳动力压力。新冠疫情期间,更是做到了创业就业的“双促进”“双发展”。此外,多元化协作机制的创新和引入,增强了乡村产业科技园等新主体的示范引领和辐射带动作用,农村农产品的品牌等附加值也得到十足发展[9]。

三、税收政策助力乡村产业振兴的展望

建立健全税收优惠等多元化的机制投入,对于实现乡村振兴战略意义重大[10]。在巩固脱贫攻坚衔接到乡村振兴的交汇时期,需要在产业层面实现可持续发展[11]。乡村产业振兴的实现离不开税收政策的支持,同时新时期的税收优惠政策也不能仅仅局限于传统意义上对土地资源要素、农业生产和农产品流通、新型农业主体三方面的支持与优惠,还要基于宏观层面做好规划与设计,以税法为着力点,税收政策为发力点,进一步引导人才、技术等要素资源向乡村产业合理流动,真正让农村的产业增添发展壮大的内生动力。基于此,对于税收优惠助力乡村产业振兴提出建议。

(一)进一步落实税收法定原则

目前,我国18个税种中有12个完成了税收立法,颁布及修订了《中华人民共和国税收征收管理法》。除了立法机关颁布出台的税法,国家税务总局依据乡村产业实际情况,通过各类通知、条例等形式进行补充的规范性文件居多,且在具体的实践中真正发挥主要作用的是税收规范性文件。因此,由税收法定不足而导致相应税收优惠执行性不强、执行效果不佳,税收法定原则的落实工作任重道远[12]。为此,实现税收优惠的法律规范化,一是需要将当前比较分散的支持乡村产业振兴的税收法律体系进一步规范化、系统化。2021年通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴法》)对于乡村振兴提供了基础性的法律保障,接下来需要进一步推进《乡村振兴促进法》与税法的协调,使得乡村产业振兴的税收法律体系能够与乡村振兴以及整体的税收法制化建设保持一致。税收法定原则的实现路径是不再出台新的税收条例,并有计划地将现行税收条例修改上升为法律,同时明确全国人大及其常委会作为税收立法主体的主导地位[13]。助力乡村产业振兴的税收优惠也应加强法律规制,科学严谨地将政策内容逐步上升为法律法规。此外,为避免税收政策过于冗杂,出现各种政策之间交叉重叠现象,应当适时清理、修改、合并一些政策,不仅能使纳税人对于税收政策和法律的理解更加清晰,也能减轻税务机关征管成本。

(二)进一步扩大涉农税收政策优惠范围

第一,从协调乡村产业振兴的资源要素层面来看。在由高速发展向高质量发展转变的大背景下,乡村产业振兴应当正确把握与高质量发展的关系,尤其要注意绿色协调发展。现行的税收政策仍然聚焦于对化肥、农药、农机等传统生产要素的优惠,却忽视了上述优惠所带来的土壤肥力下降、土地生态环境污染等问题。大多数农户传统生产方式的思维难以改变,而绿色农业生产发展方式又具有投入的长期性,对于小规模经营的农户来说,缺少开展绿色生产与投资的激励措施与实施动机。另外,较低的环境保护税不足以让企业改变生产方式而防治污染,绿色调节功能也会受限[14]。因此,可以通过合理的财税政策设计,例如:搭建农业绿色补贴激励政策体系[15],采用补贴、减免税收等让农户获益的方式,鼓励农户使用现代、绿色的农业生产方式,促进乡村产业的优化升级,进一步助力农村生产方式的积极转型[16]。此外,可以适当扩大资源税和环保税的征税范围,充分发挥税收的调节作用,以税收成本的增加来增强乡村企业的绿色发展意识。

第二,从促进乡村产业振兴的长效发展来看。一方面是进一步减轻税负,以“农产品加工”为例,大多数的初级农产品采用9%税率计算进项,而深加工产品一般按照13%的税率计算销项,便会产生“高征低扣”现象,进而增加农产品深加工企业的税收负担。因此,可适当地降低农产品深加工企业税率,将包括农产品深加工在内的产业链条上的生产、销售行为归为9%的税率进行征管;通过税基式减免、税额式减免等方式进一步减轻乡村企业税负水平,进而促进农业产业链条上的企业更好更快发展。除此之外,税收政策还可通过以“三农”为核心依托,逐步促进产业的生产与消费、服务等环节的衔接融合,例如:通过税收政策鼓励农村电商平台及群体的发展壮大,为生产与消费的双向联通打好相应的政策基础。另一方面是鼓励创新,乡村产业的可持续与长效发展不能仅依靠传统种植业的普通劳动力供给,还需要鼓励产业创新,进而提升产业效率。有机制检验表明,税收优惠能够更好引导企业技术创新,对优化产业结构有重要作用[17]。目前,我国乡村产业的发展仍然主要集中于第一产业,现有税收优惠及财政补贴政策能够一定程度地引导“三农”生产要素的合理配置,但对于现阶段乡村产业创新的激励效果仍不明显。因此,促进乡村的产业创新,一方面需要建立长效的政策激励机制,例如继续扩大财政补贴或税收优惠的范围与力度,降低乡村产业创新的成本,促进乡村产业创新发展;另一方面,提高部分激励创新税收政策的普惠性[12],充分发挥税制改革在乡村产业振兴中的作用。根据产业布局与政策的变化,灵活调整税率并出台相应的减税、免税、退税措施,积极鼓励乡村一、二、三产业的创新发展。

第三,从助力乡村产业融合发展的视角来看,可以适当地以税基式或税额式减免的方式,鼓励农产品生产基地、农业产业园等主体规模化发展,进而带动农产品产业化的生产与发展。

(三)进一步完善乡村税收服务体系

在城乡一体化以及乡村振兴的政策背景下,税收服务体系及相应配套措施应向税收征管力度薄弱的乡村倾斜。第一,税务管理及从业人员综合能力需要进一步提升。这不仅意味着税务工作人员需要充分地理解相应政策,还要积极地展开专项培训,深入学习乡村振兴及其产业振兴领域的最新政策,能将相关政策应用到具体的税收实务中。

第二,完善乡村涉税服务机构及其配套体系,可以通过第三方涉税机构或成立乡村专业税收服务管理机构,为涉及乡村产业的企业提供涉税服务。例如,通过引进第三方涉税机构,开展相应涉税政策解读及培训,辅助乡村企业进行纳税申报以及合理的纳税筹划等。一方面,能够减轻我国基层税务机关的工作压力。另一方面,助力乡村企业熟悉并积极利用税收优惠政策,做到税收优惠应享尽享,也能从根本上引导乡村企业自发提高纳税意识,规范纳税行为。

第三,及时做好最新涉农税收优惠政策的宣传工作,对已制定、新出台的各类税收优惠政策做好宣传,让政策切实落地,让税收优惠更好地助力区域产业振兴与发展。最后,需要增强税务部门与其他部门间的沟通、协调与交流,拓宽信息共享渠道,拓展涉税信息的广度与深度,打破信息壁垒和部门壁垒[18],通过部门间的合力,为涉农纳税人提供更好、更便利的纳税服务,也要构建涉税信息共享规则,确保实现涉税信息共享制度效益最大化[19]。例如:在“银税互动”和“互联网+”的背景下,企业纳税信用等级与企业信用结合,推出“税金贷”“银税贷”“税易贷”“税贷通”等产品,通过税务机关与商业银行的沟通协作,进一步优化完善银税互动信贷产品,为乡村企业提供更好的融资渠道。多元化的融资渠道不仅能有效解决资金有限的问题,而且能拓宽财政扶持资金来源[20]。同时,通过定期评价涉农纳税人纳税行为,以此参与信用等级的评定,实现涉农纳税人行为、信用等级、金融贷款额度的信息交互,进一步激励乡村企业规范纳税行为,更好助力产业优化升级与乡村振兴。

注释

①数据来源于农业农村部.