“裁执分离”模式下强化行政非诉执行监督探索

王育琪　沈冰川

摘 要：最高法针对土地执法领域行政非诉执行案件的特点制定了相关司法解释和指导性文件，进而在土地执法领域行政非诉执行案件中确立了“裁执分离”制度。检察机关办理“裁执分离”模式下的行政非诉执行案件，应从完善检察监督办案机制的角度，分析检察监督要点，力求解决土地执法领域行政非诉执行检察监督线索来源不足、管辖范围不明确等实务难题，综合运用多种检察监督手段，助推检察工作高质效发展。

关键词：行政非诉执行监督 裁执分离 行政争议实质性化解 耕地保护

最高法为破解土地征收拆迁案件“执行难”问题，于2012年2月通过《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《若干问题的规定》）确认了土地执法领域行政非诉案件“裁执分离”制度。“裁执分离”机制的核心要义是将非诉行政执行案件的司法审查与强制执行分离由人民法院和行政机关分别行使，法院负责对行政决定实体和程序的合法性进行审查，经审查准予执行的，交由行政机关组织实施。行政非诉执行检察监督是检察机关的一项法律监督职责，也是基层检察院做实行政检察、化解行政争议、融入社会治理的一项有效手段。检察机关如何发挥检察职责，监督、完善“裁执分离”机制，有效解决土地执法领域行政非诉执行难的困境，成为行政检察督促履职的重要课题。

一、基本案情及办案过程

（一）基本案情

某石业有限公司未經有权机关批准于2016年5月在Z县Q镇X村占地2004.4平方米，建成一排钢架结构铁皮房作为石板加工厂。该宗土地的类别及面积如下：水田278平方米、林地917平方米、采矿用地755平方米、田坎54平方米，其中，耕地面积共332平方米。Z县自然资源局认为该地块不符合土地利用总体规划，属于非法占地行为，于2019年10月30日向某石业有限公司送达行政处罚告知书、听证告知书，该公司未在法定期限内提出陈述和申辩，也未要求公开听证。Z县自然资源局遂于2019年11月5日作出《行政处罚决定书》：一、责令退还非法占用的集体土地2004.4平方米，其中包括耕地332平方米；二、拆除在非法占用的2004.4平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；三、处以每平方米30元的罚款，2004.4平方米共计人民币60132元整。该公司缴纳罚款后，对行政处罚的第一项、第二项在法律规定期间既未履行也未申请复议或提起诉讼。Z县自然资源局经催告后，该公司仍未履行《行政处罚决定书》确定的义务。Z县自然资源局于2020年7月10日向Z县法院申请强制执行。Z县法院于2020年8月3日裁定准予强制执行，由Q镇人民政府组织实施。

（二）办案过程

Z县法院作出裁定后，Q镇人民政府一直未予执行。2021年4月，F省检察院与省自然资源厅建立自然资源行政执法与行政检察衔接机制，并在全省范围内对未执行土地非诉案件进行梳理排查，对其中的重大疑难复杂案件联合挂牌督办。Z县检察院收到《关于确定土地执法查处领域行政非诉执行第二批联合挂牌督办案件的通知》后，本案即在挂牌督办的案件之中，Z县检察院依法受理案件。Z县检察院发现涉案公司非法占用并建成的钢架结构铁皮房所占永久基本农田保护区内的332平方米耕地仍未退还、恢复原状。2022年10月27日，Z县检察院召开公开听证会，认真听取各方意见，促进化解行政争议，在公开听证后依法向Q镇人民政府发出检察建议。镇政府采纳检察建议后，联合Z县自然资源局等部门，对涉案土地的钢架结构铁皮房拆除，开展复耕复垦工作。

二、土地执法领域行政非诉执行的监督要点分析

（一）及时发现监督线索

通过行政相对人申请的方式获取监督案源较为困难。一方面，由于行政非诉执行检察监督的群众认知度、社会影响力不足，行政相对人不知道可以通过申请监督的方式向检察机关寻求救济。“裁执分离”案件不予执行对行政相对人有利时，其不会主动向检察机关提出申请监督；甚至不予执行对行政相对人不利时，其也只会提起诉讼、申请复议，不会提出监督申请。因此本案中，行政处罚决定书一直未执行到位，涉案公司可继续违法占地加工石板，这对其是有利的。故其没有请求检察机关监督行政非诉执行案件是否执行到位。另一方面，行政非诉执行案件与一般的行政诉讼案件相比，办案流程较为单一，主要在法院与行政机关之间，缺乏一般行政是诉讼案件的对抗关系，检察机关无法及时、全面掌握此类案件可能存在的违法行为。受制于行政机关、司法机关的衔接协调，检察机关通过履职发现案源有限。本案就是依据Z县检察院通过F省检察机关与自然资源部门的衔接配合机制获取的监督线索。进一步拓展案源线索，是对土地执法领域行政非诉执行案件开展检察监督的首要条件。

（二）研究确定监督职责

检察机关要有效监督土地执法领域行政非诉执行案件，还需要解决“裁执分离”案件的管辖范围、适用范围的界定问题。

1.“裁执分离”案件管辖范围的界分。基于当前检察机关部门分设情况，在司法实践中，“裁执分离”案件的监督职责应由行政检察还是公益诉讼部门行使存在争议。依据《行政诉讼法》第25条第4款、《人民检察院公益诉讼办案规则》第67条、第68条的规定，行政公益诉讼案件管辖范围的需符合“国家利益和社会公共利益受损+法定领域+案件具有可诉性”等要求。行政检察案件则没有具体领域或类别限制，监督范围更为广泛。本案中，Z县检察院在受理案件时曾就管辖范围问题产生分歧：农村集体土地被违法占用是否属于行政公益诉讼中的“生态环境和资源保护”的特定领域？本案是否存在国家利益和社会公共利益受到侵害的情形？该案件是否应交由公益诉讼检察部门办理？虽然行政检察、公益诉讼检察都由该院同一部门履职，但是案件受理端口不同，流程不同，监督职责也有差别。Z县检察机关认为行政非诉执行案件的核心问题是解决行政处罚决定的执行问题。行政处罚涉及《行政处罚法》《行政诉讼法》《行政复议法》等行政法律，是行政机关与行政相对人之间因具体行政行为产生的行政法律关系，因此认定行政非诉案件归属行政检察部门的受案范围。经过充分论证、研判，该案最终确定由行政检察部门履行监督职责。

2.“裁执分离”案件适用范围的辨析。本案中集体土地涉房屋拆迁能否适用“裁执分离”模式存在争议。最高法颁布的《若干问题的规定》第9条确认了国有土地上房屋征收领域实行“裁执分离”模式。国有土地与集体土地在性质上还存在一定区别。集体土地是否适用该规定，成为本案讨论的核心。根据《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（以下简称《“裁执分离”的通知》）“积极拓宽‘裁执分離适用范围”的相关建议，2023年以来，F省高级人民法院在省委、省政府的大力支持下出台相关规定，明确将‘裁执分离扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件。故此集体土地涉房屋拆迁可以适用“裁执分离”模式。

（三）精准聚焦监督对象

土地执法领域行政非诉执行案件中行政机关、司法机关会存在履职不到位、执法不规范等现象，检察机关要综合运用多元化的监督手段，精准发现监督重点。

1.对行政机关执法程序监督。司法实践中，行政机关的执法资格、执法程序、处罚依据、强制执行等方面会存在不规范现象。针对行政机关各类不依法行政、履职不到位的行为，检察机关需要开展调查核实，查明行政机关在执法程序中存在的具体问题，根据个案情况灵活采取检察建议、口头通报、函件等不同方式开展监督。本案中，Z县检察院在与Z县自然资源局的联席会议上以口头通报执法程序瑕疵问题的形式代替了正式的书面检察建议。

2.对执行机关履职权限不明确的监督。本案中，Z县法院裁定由属地政府执行，但案件牵涉多方利益仅凭属地政府一己之力难以完成执行义务。针对疑难、复杂且牵涉多方管辖职权的案件，需要属地政府联合自然资源、城市管理、公安、司法等相关部门主导推进、协助参与或联合执法。但是上述相关部门的履职依据、职责范畴不清晰，违法占地长期存在。

3.对行政机关执行裁定是否到位的监督。司法实践中，对行政非诉执行案件裁定由行政机关进行执行后，对行政机关开展的执行活动如何认定已经达到执行结案的标准，是判断行政非诉执行案件执行到位与否的关键。行政处罚决定作出机关与执行机关不一致，导致对行政处罚内容理解不一，标准各异。本案中，Z县自然资源局作出的行政处罚要求是“恢复土地原状”。本案地块有耕地、林地、矿地，执结标准是仅拆除违法建筑，还是需要根据土地性质附加补植复绿，Q镇人民政府对此存在执行困惑。检察机关要监督属地政府是否依法履职到位，还需要明确执行标准。

4.对司法机关的监督主要考量法院对强制执行申请审查是否到位，裁定书是否列明执行期限，对行政机关损害相对人合法权益或违法履职等行为审查是否到位。检察机关需要严格把握启动法检部门行政非诉案件审判监督程序的标准，防止人为降低或拔高监督标准影响监督质效。法院列明执行期限的，检察机关可根据执行期限跟踪监督行政机关执行情况；未列明执行期限，检察机关应根据案情实际，开展调查干预是否存在怠于执行的情形。本案中，Z县法院未在裁定书中列明执行期限，Q镇人民政府对执行期限的管理较为松散。且本案公司违法因占地范围较广、前期资金投入多等情况，多次阻扰Q镇人民政府继续完成执行工作。Z县法院对于Q镇人民政府在两年多时间内未执结案件未加监管、跟进执行进度，导致案件长期未执结，裁定成为“一纸空文”。

三、土地执法领域行政非诉执行的监督实践启示

（一）畅通丰富监督案源渠道

案源是检察机关开展监督的首要前提。首先，检察机关在贯彻落实上级院部署的同时，可探索、试点依托于行政机关、法院等建立的衔接配合机制，通过调阅卷宗、案件评查、小专项等多元方式拓展监督案源。依托“两法衔接”平台，及时、动态、全面、真实掌握行政处罚信息，摸排有价值线索。本案中，Z县检察院与当地行政机关建立了常态化的协作机制，通过评查、调卷等举措发现相关督促履职线索。其次，通过构建行政非诉执行大数据法律监督模型，分析研判行政非诉执行案件关键要素，系统归集涉土地行政处罚决定的时间、内容，申请法院强制执行的时间，法院作出行政裁定的时间、内容等核心数据，批量挖掘监督案件线索，纠正土地执法领域行政机关、法院存在的实体、程序方面的违法行为。加强检察机关内设科室协同配合，建立“四大检察”、侦查等部门案件线索双向移送、信息共享、配合协作机制。诸如从涉违法占地的刑事案件中发现行政检察监督线索并跟进监督。

（二）明晰监督管辖范围

土地执法领域“裁执分离”行政非诉案件要在综合考虑案件属性、特点的情况下明确办理部门。根据最高法《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第（七）项的规定，行政诉讼的受案范围不包括行政机关根据人民法院生效裁判作出的执行行为。据此，涉集体土地的“裁执分离”案件不符合行政公益诉讼“生态环境和资源保护”“可诉性”的要求。因此，检察机关应充分考虑土地执法领域行政非诉执行案件中涉集体土地的“裁执分离”案件的行政属性和特点，明确此类案件的承办部门，确定由行政检察部门履行监督职责，一方面充分发挥其监督法院、行政机关的双向效用，另一方面更有助于推进行政争议实质性化解。

集体土地行政非诉类案件应明确可以适用“裁执分离”模式。结合最高法颁布的《“裁执分离”的通知》精神，建议各省将涉及不动产行政行为的强制执行，交由不动产所在地的镇人民政府组织实施。明确裁定主体，一方面有助于确保行政机关社会管控手段的有效发挥；另一方面有助于公共利益更好的实现。

（三）高质效综合运用检察监督办案机制

检察机关应严格把握检察监督标准，充分运用调查核实、听证会商等监督办案机制，提升监督质效。

1.检察机关通过检察建议、抗诉等手段对行政机关不规范、不依法履职行为或法院的错误裁定，予以监督，并及时跟进监督纠正。首先，在审查非诉执行案件中，应加强对行政机关执法资格、执法规范、处罚依据法律条文是否准确进行监督。其次，针对未列名执行期限的依法进行监督。本案中，Z县法院裁定书未填写执行期限问题，建议法院可参照最高法《关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》第1条第1款的规定，裁定案件应当在三个月内执行。Z县检察院在监督Q镇人民政府依法履职同时，与法院就未列明执行期限导致案件久执未结等问题开展交流，并拟在与法院的衔接配合机制中专门对“裁执分离”案件可能涉及执行期限等法律问题进行规制。最后，对行政非诉执行案件是否执行到位进行监督。本案中，涉案地块违法建筑物的拆除并不是执行到位的标准，由于该违法行为侵害的是集体土地，恢复土地原状才是判断是否执行到位的标准，因此除了拆除违法建筑物之外，还需要进行复垦。

2.调查是法律监督最基本、最天然的实现手段，是法律监督权的应有之义。［1］检察机关应充分运用调查核实权挖掘监督点。本案中，Z县检察院通过实地调查走訪涉案企业、行政机关等理清案件争议焦点、执结关键，与法院、行政机关等就Z县自然资源局做出的行政处罚依据、案件久执未结等问题开展交流，并复印、拷贝卷宗、保存证据材料；实地勘验违法占地现场，核实具体非法占地面积以及具体范围，确定强制执行范围。前往属地镇政府，充分了解其执行顾虑、困难，并协调相关部门配合执行工作，明确各部门的职责、权限。通过调查核实找准监督点后，Z县检察院依法监督，统一执结标准，明确补植复绿方案即可认定为恢复原状。后期指定专员定期到实地查看补植复绿情况，全面评估拆除违法建筑物、设施以及恢复土地原状程度，持续跟踪属地镇政府履职情况，防止人为降低执行标准。

3.在办案中，检察机关运用听证程序实质性化解行政争议。督促履职案件时，检察机关不能直接改变或撤销行政行为，代为行使行政职权，但可以通过听证这一柔性的督促性介入机制争取行政机关的配合。［2］听证作为一项制度层面的创新设计，是最高检从我国司法的人民属性出发作出的重要部署，是群众参与和监督检察工作的制度设计和检察机关案件审查的制度创新。［3］听证是检察机关听取案件利害相关人及其他参加人意见的案件审查活动，既能在程序上充分保证当事人权利，也能在实体上保证处理结果公平公正。本案中，Z县检察院依据案件久执未结的现状，召开行政争议实质性化解听证会，邀请Z县自然资源局、Q镇人民政府、某石业有限公司、听证员等参加听证会，充分、全面听取各方意见。根据听证会的意见，Z县检察机关综合全案证据情况依法发出监督意见，并协调相关部门通力协作，促成非法建筑顺利拆除并开展复耕复垦，高质效助推检察监督履职工作的完成。

*福建省漳州市人民检察院第五检察部一级检察官［363000］

**福建省诏安县人民检察院第四检察部副主任、一级检察官［363500］

［1］ 参见李新生：《民事行政检察工作重点与案件审查实务》，中国检察出版社2013年版，第48页。

［2］ 参见最高人民检察院行政检察厅编：《行政检察工作指导》，中国检察出版社2023年版，第166页。

［3］ 参见张福坤、朱玲：《听证制度在检察办案中的运用》，《山西省政法管理干部学院学报》2021年第3期。