政府购买社会服务“内卷化”效应及其破解——基于湖南省“禾计划”H 社会工作机构服务的实证分析

廖 彪,廖鸿冰

(1.湖南女子学院商学院,湖南 长沙 410004;2.湖南女子学院社会发展与管理学院,湖南 长沙 410004)

一、问题的提出

在当前的政策环境与社会背景下,社会服务机构和政府购买社会服务大量出现。 湖南省自2018年以来实施了“禾计划”——乡镇(街道)社会工作站建设项目,以购买社会服务方式向社会工作机构购买社会工作站项目,以实现社会治理体系创新、提升民政服务质量。 政府购买社会工作站项目在我国仍处于起步阶段,经验不足、专业人才匮乏等,使得政府购买社会服务问题层出,“内卷化”问题凸显,政府购买社会服务难以达到理想效果。 社会工作机构在机构管理、社工、服务等方面更多地服从政府行政管理的需求,社会工作或者陷于行政管理的漩涡、或者被行政体系排异,难以实现专业角色。 本文选取由社会工作机构所承接的社会工作站服务项目为研究个案,说明社会工作“内卷化”问题。 社会工作机构形式上是独立于政府体制的社会组织,实质上却成为了一种体制力量,协助政府进一步拓展其行为边界,导致社会工作机构并不能有效发挥自身优势,提供高质量社会服务。 “内卷化”问题的出现不仅浪费了社会资源、人力资源,还易造成难以为有需要的服务对象解决问题、甚至损害群众对政府和社会工作的信任的情况发生。 如何体现政府购买社会服务政策的实践效果?社会服务“内卷化”深层次原因是什么? 如何破解政府购买社会服务“内卷化”,实现政府与社会工作机构之间的良性互动? 这些问题构成了必须加以认真回应的追问。

本文将“内卷化”概念用于分析说明社会工作机构承接湖南省“禾计划”社会工作站项目服务供给状况。 政府购买社会服务“内卷化”是指在推进政府购买社会服务过程中,社会工作机构主动或是被动地卷入官僚体系的行政事务中,或是在提供社会服务的名义下从事并承担政府的行政性任务,虽然在表面上看来是社会组织完成了合同规定的一系列服务指标,但是这种服务提供方式在实质上并没有内涵发展,社会服务的专业精神并未得到体现,甚至被伤害了,结果呈现出“没有发展的增长”的趋势[1]。 本文选取的案例是H 社会工作机构承接C 县Q 街道社会工作站项目驻扎S 社区开展社会工作服务。 通过对该案例进行深度调研,希望能对如下核心问题予以反思与回答:在社会服务项目化的运作过程中,政府采取了什么行动策略? 这些行动策略对于社会组织产生了什么影响? 与之相对应,社会组织又开展了哪些策略性的实践活动给予回应? 以上述剖析为基础,本文将进一步探究社会服务“内卷化”背后的发生逻辑。 相关资料的主要来源是笔者的参与观察、个案访谈以及相关政府文件等。

二、政府购买社会服务的“内卷化”现象——个案分析

当前,在我国社会治理中,政府向社会组织购买社会服务是一项重要举措。 湖南省“禾计划”是政府购买社会服务的一种重要尝试,目的是改革创新基层社会治理、全面提升基层民政服务能力,实现了行政力量与专业力量的有机结合。 它通过购买项目的形式,稳步推进乡镇(街道)社会工作站建设,以规模化社会工作站夯实基层为民服务工作平台,以专业化、精细化社会工作服务提升民生服务效能[2]。 社会工作机构通过政府购买社会工作站项目,在基层社会治理发挥着主要作用。 因此,面对社会服务“内卷化”这一问题,基层政府开展的政府购买行为无疑构成一个十分恰当的微观样本。 下面通过分析一个基层政府向社会组织购买社会工作服务的实际案例,详细梳理与分析政府购买社会服务过程。

(一)案例简述:H 社会工作机构在S 社区的服务现状

笔者选取了C 县H 社会工作机构作为研究对象。 该机构是2018 年湖南省实施“禾计划”首批承接Q 街道社会工作站项目的一家中型的社会工作机构,具有一定的代表性。 笔者于2023 年4 月至6 月对这家机构开展的服务进行实地跟踪研究,主要通过参与观察法、访谈法等方式收集该机构服务的详细资料。 本次研究以H 社会工作机构负责人、社工、志愿者、社区工作人员、社区居民为访谈对象,从而获得H 社会工作机构参与湖南省“禾计划”乡镇(街道)社会工作站服务的第一手资料。

H 社会工作机构注册于2016 年1 月,现有中级社工师2 名,助理社工2 名,社工3 名。 湖南省“禾计划”社会工作站项目实施以来,H 社会工作机构承接了Q 街道社会工作站,主要在S 社区开展社会工作服务,在不同程度上依赖于基层政府治理的项目化运行。 S 社区是一个老旧综合型小区,总人口数6 170 人。 驻S 社区的H 社会工作机构有2 名社工,一名为本科英语专业毕业,一名为社会工作专业的新毕业生,他们在担任驻社区社会工作者时表现出专业性不强的问题。 根据活动参与者反映,每年社会的活动基本雷同,多样性不足。 S社区的主要居民群体为中老年人,但H 社会工作机构在S 社区所开展的活动内容更适合青少年,适合老年人的活动并不多,即使是适合老年人的活动也基本上是针对社区内党员的。 活动基本都按照社区要求开展,并不是围绕社区居民需求开展。

(二)社会工作服务“内卷化”的具体表现

1.服务准备阶段:需求评估的形式化、指令化

需求评估是社会工作服务过程中必不可少的环节,是检验社会工作服务效果的重要环节,是根据服务对象需求进行个性化服务的重要依据。 如果评估方式不对,需求评估结果也可能会对服务产生误导,导致项目难以顺利开展或无效开展。 H 社会工作机构在S 社区开展活动就存在这种问题。缺乏合理的评估、需求评估形式化是H 社会工作机构在S 社区开展活动“内卷化”原因之一。 需求调研是项目准备阶段了解服务对象与社会情况的重要环节,是有针对性开展活动不可或缺的环节,但H 社会工作机构却直接省略了这一步骤,直接与社区主任协商决定活动内容及开展方式,确定服务对象,同时在项目开展前,H 社会工作机构并未对服务对象进行基本的需求评估、了解服务对象的真正需要,这样开展的社会工作服务效果是可以想象的。

我们开展哪些活动、做哪些服务都是与社区书记直接对接的,而且基本是指定的,所以一般不要求做需求评估。 但是也并不是所有的活动都不做需求评估,一般要看具体情况。如果说是我们机构自己做的项目,就会在项目活动开展前去做服务对象的需求评估。 我们在社区做的活动都是针对社区居民。 对社区居民,我们也比较了解,而且书记知道我们的活动是干些什么。 一般活动只要在社区微信群里发通知,招募服务对象就可以了。 暑假、寒假对于青少年来说,最关注的问题就是安全问题,青少年活动基本都是与这些或者红色精神相关,由社区里的书法家来给孩子们上上课。 (SG1:H 社工机构社工)

由此可以看出,H 社会工作机构的服务虽未在活动开展前进行正式的需求评估,但是需求评估是以另一种“形式化”的方式进行的,这种需求评估主要以社工过去的经验或主观判断替代对服务对象进行需求评估,或政府机构向社会工作机构提出“任务要求”,社会工作机构以此作为服务开展的前期“需求”依据,这是政府在购买社会工作服务中行政权威对专业自主的压制[9]。

2.服务实施阶段:内容安排的重复性

服务内容决定了服务效果及意义,服务对象的满意度评价是服务对象依据服务内容来对社会工作服务进行评价。 服务内容的设置关系到社会工作服务的发展,是社会工作服务中的主体部分、不可或缺的部分。 H 社会工作机构在S 社区每年开展的活动、服务内容基本相同,大多数是围绕社区宣传的“开慧”精神展开,如“开慧”精神讲堂、“开慧”故事等,服务形式则集中于入户探访、亲子活动、党员授课等,很少有创新,从而陷入了一种无法发展的状态。

一般都是我妈妈给我报名要我来,所以基本上只要放假了就会参加。 但是其实每年的活动都是这几个。 今年就垃圾分类开展活动,他们教我们用一些回收的垃圾做手工品。 我觉得很有意思。 (FD1:S 社区服务对象——学生)

我们的活动并不是每年都是一样的,会根据每年情况的不同进行适当删减、增加,同时也会有所升级创新,活动的内容也会相比之前更加丰富。 像“开慧”精神宣传的活动,我们不能今年做了明年不做,精神的弘扬是要持续的。 虽然每年都有这方面的活动,而且次数比较多,但是我们的内容会更丰富,也更具持续性。 (SG2:H 社工机构社工)

通过访谈可以看出,每年社区的活动都进行了一定的创新,但由于社会工作机构受制于社工专业性不足,服务水平不高,服务内容有明显的重复性。许多活动在其他社区或社会工作领域都是常见的,比如急救知识讲座、观看红色电影等。 服务对象的问题是多方面的,需求是多样的,但很多社会工作服务仅仅关注到了部分问题、需求,提供的服务也局限于一个狭窄的领域。 知识讲座、如何探访等活动能够即时看见服务效果,且实施起来也比较容易,这些需求也相对较容易满足。 而解决服务对象在心理或能力方面的需求短时间内难以见到成效,实施起来也需要投入更多的精力。 当然,我们也不能否认政府购买社会工作服务有一些新颖的、符合服务对象需求的内容,只是在多数服务领域,社会工作机构经过了几年的发展,提供的服务内容仍存在不断重复和自我复制的现象,且服务内容似乎也停滞于此,无法转化为一种新的形态。

3.服务评估阶段:效果评估的随意性

服务结束后,最重要的就是服务的评估。 评估结论是后续社会工作服务改善自身不足、完善服务举措的重要依据,也是后续跟进服务对象的重要依据。 只有服务评估合格,活动项目才能算是真正意义上的结束。

在S 社区开展的活动效果评估主要是社工以问卷调查的形式进行的。 调查发现,由于被调查的社区服务对象在活动过程中的“边缘化”关系,多数人对调查活动本身并不在意,在问卷调查中基本是敷衍打分,问卷评估的效用并不高。

这个问卷一般就是随便勾的,快点弄完快点回家。 (FD2:S 社区服务对象——学生)

我们打分都是往好的方面打,他们为我们做活动也不容易。 (FD3: S 社区服务对象——退休党员)

为了保证服务项目评估的专业性与公正性,服务效果评估主要由第三方机构承担,但在评估过程中,第三方机构是依据后期政府检查时采用的评估指标体系进行评估,仍然存在着内卷化困境。 政府采用的评估指标体系侧重于承接机构对项目运营的管理情况、财务状况、服务指标完成情况等,服务内容及质量在评估指标体系中占比较低。 在评估指标体系中,主要是评估项目计划执行情况、活动规模、活动次数、媒体宣传报道的级别及篇数等是否达到要求的指标量,达到了就可以得分。 但是,社会服务并没有清晰地界定什么样的服务流程是专业的。 这也显示出,评估指标体系并不能反映项目活动的专业性,而是更加关注服务的任务指标,服务效果的评估具有很强的主观性,评估机构考量起来并不容易,就没有将此作为评估的重点,这就导致评估的效度低,影响项目发展。

此外,第三方专家评估小组之前并未跟踪项目服务,不了解项目服务过程,只是通过社会工作机构负责人简短的10 分钟陈述、PPT 播放及相关项目实施痕迹材料进行评估,具有很大的评估局限。这也是造成社会工作机构重任务指标、轻服务内容与成效的重要原因之一。 不仅如此,准备评估材料也是一个很耗费人力、时间的过程,以至部分机构为了做好评估材料,一个活动重复几次收集活动照片、签到表、服务对象满意度调查表等,使得服务的目的本末倒置,甚至引起部分服务对象的反感。

我不是很喜欢拍照,每次社工拍照的时候我都觉得很别扭。 我一般都会躲在别人后面,特别是集体合照,我觉得很尴尬,我每次都不想拍,想偷偷跑走。 (FD4:S 社区服务对象——学生)

有些评估材料反映的情况具有片面性,如照片,多数是抓拍精彩瞬间,呈现的只是好的一面,整体的服务流程、真实的服务效果难以反映出来。 在活动及项目评估中,服务对象又处于项目的无关紧要的地位,没有提供有效的评估及反馈。 有效的反馈是社会工作及时改善服务的基础,缺乏有效的反馈,就不能促进其及时改善服务,结果必然陷入“内卷化”困境。

(三)社会工作服务“内卷化”产生的影响

1.服务专业性弱化

在S 社区项目活动的开展过程中,“内卷化”带来的首要影响就是弱化了社会工作服务的专业性。 在项目准备阶段,社会工作机构由于缺乏需求评估,或需求评估流于形式化、表面化,仅凭借社工的主观经验设计服务项目方案,或者依据项目购买方的要求进行服务活动的设计,导致所开展的项目活动并未让服务对象的真实需求得到满足,并且长期以已有经验开展服务,社工必将会悬置职业价值观、服务伦理,以满足政府要求为准绳。 而缺乏社会工作专业性的服务内容也无法给服务对象带来深刻的改变。 在项目实施阶段,服务内容的重复性、服务对象参与的被动性使得社会工作的专业性被质疑,并且一成不变的服务模式和重复的服务内容会使服务对象的兴趣降低,甚至产生反感,服务对象可能会因缺乏参与感而流失。 在项目的评估阶段,评估重结果、轻过程,忽略服务对象的感受,过度关注指标的完成,忽视社会工作服务的专业性[3],导致政府购买社会工作服务无法发展优化,甚至处于停滞状态。

2.服务范围狭隘

政府购买社会工作服务“内卷化”带来的另一个影响就是资源的过度集中,服务范围局限于某一固定群体。 在实际服务过程中,社会工作存在挑选服务对象的问题,造成服务对象固定。 由于种种因素,社会工作者对服务对象技巧性的选择使政府购买社会服务发展缓慢。 虽然社会工作者选择的服务对象也需要服务,但是资源过度集中于这一部分群体,将导致服务资源分配失衡,部分群体的问题被过度关注,而其他群体的问题被忽略,这与政府购买社会工作服务的初衷相背离,也必将引起没有接受社会工作服务的群体的不满,使他们对社会工作的不认同更加严重,社会工作服务难以进一步发展。 而重复服务于同一群体,社会工作服务范围狭窄,社会工作仅被这一部分人群所知晓,将导致我国的社会工作陷入瓶颈,发展缓慢。

3.服务资源浪费

S 社区中社会工作服务的“内卷化”还表现在服务内容的重复化。 同一群体被重复进行同一内容的服务,不仅耗费了项目、活动的成本,还会导致服务对象时间上的浪费。 此外,S 社区响应政府号召,建设了社会工作专业功能室——个案工作室、小组工作室以及各类活动室,由于社工的专业技能不强,这些功能室基本上没有使用,成为了摆设。这造成了前期建设的浪费,还有后期维修上的资源浪费。 不仅如此,社会工作的发展停滞、社会工作服务不断“抠指标、做材料、精细化”也造成了社会工作专业人才资源的浪费,社会工作专业人才在进入社会工作行业后,其工作却是帮助社区准备各种检查材料,而不是以服务对象的需求为导向从事社会工作专业性服务。

(四)社会工作服务“内卷化”的发生逻辑

1.外部行政力量干预过强

政府购买社会工作服务极大地推动了我国社会组织的发展。 可是在具体实施过程中,受传统管理理念的影响,基层政府希望购买的社会服务均能够按照其期望的方式进行。 政府对购买的社会服务项目进行验收时,主要依靠大量的痕迹材料,通过痕迹材料,评估其完成情况及效益。 社会工作机构不仅要满足政府的要求,同时还需要满足服务对象的需求,社工在服务对象不主动参与活动的情况下,只能依靠政府或社区的力量来招募服务对象。这也导致了社会工作机构会优先满足政府的要求、再满足服务对象的需求,不重视服务对象需求评估、对服务对象有选择性。 许多社会工作机构面临的问题是资金不足、缺乏活动场所等,而承接政府项目、入驻社区成为解决这些问题的有效方法。 社区及基层政府和社会工作机构之间本应是同盟关系,但是由于各方的资源力量的不均衡,使社会工作机构往往处于从属地位。 社区可以解决社会工作机构面临的许多问题,这也导致许多不熟悉社会工作的居民混淆了社区工作人员和社会工作者,将社会工作机构开展的服务活动误认为是社区举办的。 外部行政力量干预过强、政府与社会组织间的不平等是造成政府购买社会工作服务“内卷化”的重要原因。

2.政府与社会工作机构资源非对称性依赖

在资源依赖理论看来,一个组织的生存在某种程度上取决于它的资源获取能力。 对资源的需求构成了组织对外部环境的依赖,资源的重要性和稀缺性决定组织依赖性的本质和范围[4]。 社会工作机构为了顺利开展服务并提高服务质量,必须获得相应的资源以招聘社工提供专业服务[5]。 从政府的角度而言,政府将购买社会服务作为政策工具的目的特别明显,是为了有效解决部分领域公共服务的短缺、效果不佳、专业性不足的问题。 政府在决策项目名额上占据绝对优势,因此社会工作机构为了能够在竞标中获取项目名额,会更加重视政府的指标,使社会工作机构不是致力于向社会提供更加优质的服务,而是更加注重资料收集、指标达成,导致“内卷化”。 政府购买社会服务多是以项目制进行的,而项目制的流程化运作、精细化管理及规范化监管决定了政府在社会工作服务中扮演着主导角色,造成政府行政权威对专业自主有所压制。 政府项目制购买社会服务的项目多数生命周期短,而社会工作机构为了完成繁重的任务,不得不以牺牲其服务的专业性为代价来完成项目指标,如项目建档的数量、探视寻访的次数、小组活动、个案活动的次数等。 但是在社会工作实务中,社会工作服务是互动性、发展性的,是不稳定的,因此单纯用数字衡量社会工作,难免失之偏颇。 数字化的项目指标会影响社会工作服务效果,违背了社会工作以案例为中心的核心理念,对社会工作服务质量造成负面影响。 虽然政府购买社会服务的投入规模日益扩大,购买程序和管理机制也日趋规范,但服务成效却没有显著提高,没有预期好。 社会工作机构追求满足政府的任务指标而背离以服务对象为中心的价值理念,以及社会组织与政府的资源非对称性依赖是社会服务“内卷化”的重要原因。

3.服务对象话语权缺失

调查发现,从政府购买社会工作服务的整个过程来看,从前期准备阶段到项目结束后的评估阶段,服务对象都处于边缘化境地。 在整个服务过程中,服务对象没有表达自己意见的平台,没有得到自己需要的服务,更缺乏话语权,服务对象由被服务主体变为了边缘群体。 社会工作服务只有以服务对象的需求为中心,才能进行有效的服务。 因此,社会工作机构在活动开展前需要充分进行服务对象需求评估,才能更好地设计出能够满足服务对象需求的服务;活动的开展也需要在服务对象接受的情况下进行,活动结束后需要根据服务对象的反馈意见进行改善。 如此才能形成一个有效互动的服务过程。 但是在政府购买社会工作服务中,由于种种原因,服务对象从需求评估阶段开始就被排除在外,在活动开展过程中也出于被动状态,在服务评估阶段也缺乏参与,这就无意中被剥夺了服务对象的权利,服务对象参与社会工作服务活动就变得形式化。 服务对象话语权的丧失,使其只能被动的接受服务,社会工作的专业性就受到质疑。

3.相关法律规范的不完善

政府购买社会工作服务是政府转变职能的手段,作为一项政策工具,在具体实施过程中难免会受制于当下政府的政策及当前的社会结构的影响。虽然政府正在不断出台与完善相关意见、条例、实施办法,但与政府购买社会工作服务所需的较高规范相比仍存在差距。 由于我国政府购买社会工作服务起步较晚、经验不足,已出台的相关制度规范存在有效性较低、可操作性不强等问题,未能与社会工作实务、现实情况有效结合。

四、消解政府购买社会服务“内卷化”的现实路径

政府购买社会服务是提高社会治理与社会服务水平的有效途径,但由于受到外部行政力量的干预、服务对象权利缺失、机构内部自身的无效变革等多方面影响,社会工作机构提供的服务不能突破原有的发展模式,服务内容固化,导致其服务质量无法提升,无法体现专业性,进而使社会工作的发展停滞不前。 避免和遏制政府购买社会服务“内卷化”,需要构建有效的体制与机制,加强社会组织的能力建设,确保政府购买的服务质量符合政策要求。

(一)社会服务购买方:完善政府购买社会服务互动机制

政府不仅要完善社会服务购买机制,分领域制定社会服务标准体系,还要畅通政社信息沟通机制,搭建政府与社会组织间的交流平台,让社会组织与政府间能够保持常态化的沟通交流,让社会组织能够及时向政府报告发现的问题及有需求的服务对象、易被忽视的弱势群体。 搭建这一平台的目的是为了社会组织能够通过自身的专业性影响政府的决策,同时政府也能够根据自身职能提出建议和意见,使政府与社会组织间能够互相了解并交流,改变传统社会组织与政府间不平等的、畸形的关系,确保社会组织与政府间能够平等交流,进而达到政府购买社会工作服务的目的。

(二)社会服务生产方:转变社会工作机构的发展理念

造成社会工作服务抠指标、轻服务、不断精细化的重要原因在于社会工作机构过于依赖承接政府购买的项目。 因此,社会工作机构需要改变单一的获取资源的发展观念,拓宽获取资源的渠道,通过加强与企业合作等方式,解决机构发展运营资金不足问题,减少对政府资源的依赖。 同时,社会工作机构自身还需要转变发展观念,摒弃与社会工作理念相悖的发展观念。 新员工入职时,需要进行相关专业理念及技能的培训,用专业理念武装社会工作机构工作人员,重视服务对象需求,而非眼前利益。

(三)社会服务需求方:激发服务对象参与的主动性

在社区服务中,社会工作机构应加强对社会工作相关知识的宣传,让更多人能够认同社会工作,接受社会工作服务,让服务对象能够清楚自己的权利。 同时,社会工作机构在项目开展前要进行需求评估,向服务对象说明项目的作用和重要性,让服务对象能够提供有效信息及反馈,促使服务对象由被动参与转变为主动参与,激发服务对象主动寻求社工帮助,满足自身需求,实现社会工作的专业功能,获得服务对象的认可。

(四)社会服务评估方:建立多方位考核评估机制

社会服务项目的评估应选择第三方评估机构公平公正地进行,第三方评估机构要尊重社会服务专业化、本土化、个性化要求,依据服务类型标准化开展评估,要真正发挥专业引领的作用,避免流于形式。 评估项目、活动不能唯痕迹资料,要重视过程评估,实施跟踪监察,将收集到的意见和建议向社会服务购买方、生产方进行及时反馈,促使社会服务机构能针对社会服务需求方精准地开展专业服务,不能将任务指标评估作为唯一的工作方向,要能真正解决社会服务中出现的问题。 项目评估在查看服务痕迹资料的同时,要重视服对象对项目活动的满意度评估,同时还要就项目结束后对服务对象后续跟进的方案进行检查。

五、结语

政府购买社会服务是为了利用社会工作机构的专业性更好地解决社会问题、满足人们需求。 但由于政府与社会组织间的不平等关系、社会工作机构自身的不合理认知、评估制度的片面性以及服务对象边缘化等原因,导致了政府购买社会服务“内卷化”。 虽然相关政策在不断完善、服务程序在不断优化、精细化,但调查发现,社会服务质量没有实质性提升,没能很好实现社会工作专业的有效发挥。 要改变政府购买社会服务的现状,使社会服务能够得到有效发展,就必须解决社会服务的“内卷化”问题,政府不仅要建立可操作的相关制度,还需与社会组织间建立平等的交流关系,避免非对称性资源依赖的行政压制;社会工作机构要坚定“助人自助”的核心理念,重视服务对象权益,减少对政府的依赖;向服务对象普及更多相关知识,使之清楚自身权利,并加以合理利用和维护。 解决政府购买社会服务的“内卷化”问题势在必行,但“内卷化”问题并不是政府购买社会工作服务中存在的所有问题,我们观察、接触到的只是部分问题。 本文研究深度不够,还存在很多不足,且不同地区存在的问题各有不同,需要依据各地情况展开针对性研究以及制定个性化解决方案。